身在都市，心在旷野——露营地用地攻略

　　遥远的2015年11月，斗柄向西而初雪未落，晴朗蓝天下公路两边金色胡杨笔直高大，34团棉花地边有段蜿蜒的红砖路，是独属于兵团的纪念。深入塔克拉玛干大沙漠的前一晚，我们夜宿于阿拉干营地，这里地处罗布泊西部与塔里木河下游绿色走廊之间，是西域自驾探险游的出发给养地之一，也是我第一次住宿露营地。

 

　　次日，经过大半天艰难跋涉，我们到达小河遗址，当晚住在考古队遗留的宿营车内。半夜时分走出房车走进旷野，星垂于野，万籁俱静，北斗七星灿烂明亮，斗柄端端正正指向小河墓地。1934年贝格曼这样描述：“楼兰人（小河人）沉浸在他们最后的睡眠中，……，数不尽的风暴在他们头上呼啸，在宁静的夜幕下，永恒的星河就高高悬持于头顶上，每一个夏季，火一样燃烧的太阳都会照射在他们的躯体上”。

 

　　后来去过许多古迹，吴哥窟、金字塔、以弗所、特洛伊、雅典卫城……，但是再也没有这样的感动，星光从先民那里穿过3800年的岁月静静照落，这是旷野的魅力。

 

　　一、露营地经济

 

　　露营旅游休闲是指在户外使用自备或租赁设备以休闲游憩、运动娱乐、自然教育等为主要目的，在有明确范围和相应设施的营地场所驻留的活动。

 

　　随着疫情结束后正常生活的逐步回归，旅游休闲消费将迎来新的增长，特别是在消费者整体渴望亲近自然、追求自由的趋势下，圈地人为打造景区的“宋城模式”很难适应时代的需求，露营地旅游、房车旅游将成为新宠。

 

　　根据艾媒咨询数据显示，2014年至2021年中国露营营地市场规模从77.1亿元增至299亿元，复合增长率18.5%。同时据艾媒资讯预计，我国露营经济核心市场规模或将达到2483.2亿，拉动的上下游市场规模也或将达到1.44万亿。

 

　　广义旅游是以休闲为目的，从一个空间到另一个空间的短暂停留。空间的切换是旅游的要素，因此任何旅游都必然依托于地域，露营地业务同样如此，土地取得的合规至为重要。

 

　　二、露营地用地的政策依据

 

　　2022年11月13日，文化和旅游部、中央精神文明建设指导委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、农业农村部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家体育总局、国家林业和草原局、国家乡村振兴局联合发发布了文旅资源发〔2022〕111号《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（以下简称“111号文”），对我国露营经济的发展做了系统化的指导，其中关于露营用地政策与此前文件有细微区别。

 

　　111号文前，最早规范露营用地的国家部委文件为2015年国土资规(2015)10号文，《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》：“（七）促进自驾车、房车营地旅游有序发展。按照‘市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营’原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准。新建自驾车房车营地项目用地，应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，按旅游用地确定供应底价、供应方式和使用年限。”该文件有效期五年，于2020年11月25日作废。

 

　　之后的重要文件是2016年11月7日国家发展和改革委员会、工业和信息化部、 公安部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家体育总局、国家旅游局（已撤销）、国土资源部（已撤销）、环境保护部（已撤销）、国家工商行政管理总局（已撤销）联合发布的旅发[2016]148号《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（以下简称“148号文”）。

 

　　148号文没有列明有效期，111号文发布后，也没有标注废止148号文，因此148号文至今现行有效。但我们理解，111号文是148号文的“升级版”，各项规定更加明确细化，联合发布单位从11个部委增加至14个部委。新增联合发文单位除中央精神文明建设指导委员会、应急管理部外，还包括农业农村部、国家林业和草原局、国家乡村振兴局，这表示露营用地大量涉及农业农村、森林、草原等耕地资源。而类似今年8月在四川成都市彭州市龙门山镇的山洪突发伤亡事件，属应急管理局管理范围，因此将其列入联合发文单位，也表明事涉人民群众生命财产安全，规范露营用地选址与管理之重要性。

 

　　三、露营地项目用地的政策变化

 

　　我国土地政策整体上实行土地用途管制度，即国土范围内国家编制土地利用总体规划、规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地则包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

 

　　在上述土地分类中，旅游用地被划入建设用地，但是在露营地这一特殊旅游业态中，相关用地往往突破建设用地，常见选址即有农村集体土地，也包括林地、草地，未利用、未规划的所谓“荒郊野外”。

 

　　148号文中用地政策系按是否规划，以及农用/建设的分类方式对不同土地的使用做出规定，111号文即有继承也有发展，具体如下：

 

　　

 

　　通过上述表格可以看出，新的露营用地政策与原148号文相比，即有收缩又有拓展，主要表现在加强对农用地的保护力度，例如删除了“不占或尽量少占”的含糊表述，增加了露营地与林地等土地资源复合利用的前置条件，同时拓展了划拔使用非经营性公共营地、合理利用老旧厂房等灵活用地方式。

 

　　四、其他关注事项

 

　　从事露营地业务拓展时，应关注上述不同阶段、不同性质的用土批准手续。由于露营地建设很少采用大规模土木工程建设，相关投资中涉及土地时常会出现不追求所有权，主要寻求经营权为主的特质；在没有国家相关部门颁发的“土地使用证”的确权保护下，经营权取得的合规性尤为重要。

 

　　除国有农有地外，在涉及农村农用地的土地经营权流转和转用时，在“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”的原则下，应当依据《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规取得土地使用权，避免因用地瑕疵导致投资损失。

 

　　用地之外，露营地管理及上下游业务开拓中，还应关注《休闲露营地建设与服务规范》、《自驾车旅居车营地质量等级划分》等国家及行业标准。此外111号文中的“各地可根据实际情况依标准组织开展C级自驾车旅居车营地认定，打造优秀营地品牌”、“配套设施建设以及基本管理维护投入”的资金支持，以及鼓励各地采取政府和社会资本合作的PPP合作模式等也值得充分研究关注。

 

　　结语

 

　　除国家各部委文件外，不少省市也先后发布了本省、本市的露营地发展规划，其中甘肃省颁布的《丝绸之路甘肃省交通房车露营地发展规划》提出：“针对甘肃实际，规划配置服务基地（大本营）、露营地、交通驿站三种营地类型。服务基地以房车综合服务为核心功能，露营地以房车综合体验为核心功能，交通驿站以房车基础补给为核心功能。”山西省人民政府办公厅2021年在《关于创建国家全域旅游示范区的实施意见》中，将商务酒店、度假酒店、文化主题酒店、露营地、汽车旅馆、智慧酒店等多种住宿业态做为重点发展目标之一。

 

　　作为占中国陆地面积六分之一的新疆，山川壮美，地貌多样，旅游资源异常丰富。雪山、戈壁、森林、草原、湖泊、沙漠里星星点点的绿州，在辽阔大地上以强烈鲜明的方式一一陈列。以古“丝绸之路”3条主线为骨干框架，纵深支线四通八过划区布点。疫情过后，风起时草绿时，日月浮沉，四季轮转，故城与遗址间，雪山与大漠间，希望新疆的自驾游与露营地建设依法依规蓬勃发展、创建区域以至全国优秀品牌。