【案情】某县电影公司为全民所有制经济性质企业，从业人数39人，经营场地4000平方米，固定资产折资5万元，经营方式服务。该企业最早的主管部门系县教育局、中间一段时间为县文化局，解体时为县旅游和文化体育局。2008年1月14日，县旅游和文化体育局制定了原电影公司职工改制方案，方案对职工安置费、生活费、养老保险费、医疗保险费等作了详细规定。其中资金来源主要就是电影公司的土地和房产出售。39名在职职工，36人同意安置方案，三名职工刘是、张风、黄道不同意。2008年3月14日，县旅游和文化体育局，以“县旅文体[2008]19号”《关于开展电影公司改制工作有关问题请示》向该县政府请示：公开处置电影公司土地、房屋资产等。2008年5月5日，县人民政府第召开29次常务会议根据县国土资源局提出的《县电影公司宗地出让方案》，同意县旅游和文化体育局《县电影公司宗地出让方案》。2008年6月23日县国土资源局、县旅游和文化体育局等将县电影发行放映公司宗地出让后，兑现安置了职工，33人与县旅游和文化体育局签订了解除劳动合同书，刘是、张风、黄道仍不接受安置，并以县人民政府2008年5月5日第2 0次常务会议决定拍卖县电影公司土地资产，非法拍卖行为，侵害了起诉人公司的合法权益，破坏了电影业的发展，给三起诉人公司造成不可挽回的巨大损失，断了职工的生活来源，引起职工的强烈不满，故起诉要求依法撤销县人民政府“2008第29次常务会议决定”，并责令县政府立即停止侵害，恢复县电影公司原状，赔偿相应损失。
【分歧]】法院在决定是否受理本案时发生两种意见。一种意见是应当受理。理由是根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定和最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的通知》(法发[2009]54号)，确保当事人的诉权。另一种意见是三职工的起诉没有法律根据，应不予受理。理由是根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条的规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。
【分析】第一种意见仅仅是说受理形式而已，法律实质的法律意义为零。因此笔者赞成第二种意见，本案应裁定不予受理。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条的规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。2008年5月5日，县人民政府第20次常务会议根据县国土局提出的《原县电影公司宗地出让方案》时同意《原县电影公司宗地出让方案》，涉及的对象系是县旅游和文化体育局主管企业法人县电影公司的国有资产。故不服该具体行政行为提起诉讼是企业或者其法定代表人具有的诉讼权利能力和行为能力。三起诉人任职的县电影公司，其与该县人民政府第29次常务会议根据县国资源局《县电影公司宗地出让方案》，研究同意《县电影公司宗地出让方案》没有法律上的利害关系。因此，三起诉人不服县人民政府第20次常务会议同意《县电影公司宗地出让方案》提起行政诉讼，不具有原告主体资格。县电影公司为全民的经济性质企业，该企业的所有财产属于国有资产。三起诉人仅仅系根据劳动法与县电影公司形成劳动关系，无疑在企业解体中享有安置等劳动法保护的权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十四条第一款、第四十一条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第十七条、第四十四条第一款第（二）项之规定，对三起诉人的起诉应当不予受理。行政诉讼主体是否具有主体资格决定了法院对本案的处理方式。本案处理的关键在于如何认识和把握“与具体行政行为有法律上的利害关系”。
第一，原告与具体行政行为没有法律上的利害关系。县人民政府第20次常务会议同意《县电影公司宗地出让方案》，该具体行政行为对应的一方是县电影公司，而原告作为该单位职工，国有企业的改制与其不具有行政法律上的权利义务关系。由改制而带来的企业内部调整、利益再分配不属行政法调整的范围。县政府的具体行政行为不是引起这些情况发生的必然原因，因此原告即使因改制改变了原工作环境和工作待遇，也不能由此推断具体行政行为对三起诉人的权利义务必然产生实际影响。此外，三起诉人认为县政府的批复处分了属于全体职工所有的投资的财产，侵犯了职工的财产权。法院在审查中也注意到该批复涉及的财产内容。但从了解掌握的情况得知，县电影公司属于国有，即全民所有制企业。既没有反映出三起诉人在内的职工个人资本投入，也不存在其所称的劳动积累形成的资产。因此，不能认定三起诉人与具体行政行为有法律上的利害关系。
第二，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称“解释”）第十七条，对非国有企业行政案件诉讼主体资格的限定。退一步说，如果法院认定起诉人与具体行政行为有法律上的利害关系，是否起诉人就享有主体资格呢？答案是否定的。
《解释》第十七条的规定：“非国有企业被行政机关注销……改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”对涉及非国有企业的形态的行政诉讼，《解释》明确可提起行政诉讼的是企业和法定代表人，这从另一角度也说明，《解释》并未赋予国企业和国有企业职工提起诉讼的权利。这也可理解为是对诉讼主体的一种限定。之所以有这种限定，也是从尊重企业的角度出发。企业的最高权力机构是职工代表大会。企业的重大事项应通过职工代表大会决定。经审查，本案企业改制在程序上经过企业职工代表大会讨论通过，反映了广大职工的真实意思，三起诉人反对这一改制方案，仅是三个人意见，不能代表其他33个职工意愿，不能在此情况下以个人名义对该具体行政行为提起行政诉讼。所以法院裁定对本案不予受理是符合法律规定的。
