【作者】任鹏 枣庄市薛城区人民法院
摘要：破产是商品经济社会发展到一定阶段必然出现的法律现象，更是市场经济发展中的一种正常现象，作为法律意义上的破产程序是指在法院的监督、指导和指挥下进行的破产清算活动。现行体制下，在具体的破产实务中，法院无疑扮演着重要的位置，无论是在程序保障上还是在部分实体问题的决定上，都体现了法院在破产程序中的主导性和操控性。但在时下的社会基础和外部环境下，法院的主导性和操控性的基础是否应当有所改变以适应新的变化？本文将在立足于现行立法体制规定的基础上，探讨法院在破产程序中的实际职责，并提出的在破产清算案件审理中应当处理好的若干重大关系，从而解决法院在破产程序中的地位和应履行的职责等问题。
破产法中出现“法院”一词共有159处，涉及条文51条。该统计还不包括最高人民法院颁布的破产法司法解释。由此可见，在破产法中，法院在破产程序中仍然处于绝对的主导地位。当然，作为沿袭大陆法系立法传统的我国，确立法院在破产程序中的主导地位无可厚非。不过，确立法院在破产程序中的主导地位并不意味着法院的权力可以渗透到破产程序的任何环节。实际上，大陆法系破产法中提到的法院在破产程序中的主导地位系指法院在行使破产审判权时的主导地位。至于超出破产审判权范围的事项，自然不应由法院“主导”了。
一.破产程序及启动主体
（一）破产程序论述
破产程序是债务人出现财务危机时，对债务人采取的破产预防和破产清算等相关法律制度的统称，破产包括财务会计上的意义，也包括法律意义上的内容①，而本文所强调的是法律意义上的破产程序是一种在法院的监督、指导和指挥下进行的破产清算活动。破产程序的首要价值就在于在债务人无力偿债的特殊情况下建立起来的为实现债权和了结债务的公平秩序，伴随着破产法的不断演进和发展，破产程序的制度和内容得到了不断地丰富和发展，破产程序的价值也经由最初的狭义清算意义的破产程序即债权人主义转向既注重对债权人的保护，又充分尊重债务人，同时兼顾社会公共利益的广义的破产程序的发展过程。因此各国破产法律制度也得以发展和完善。总之，现代意义上的破产制度不再以对债务人的贬斥为重心，而是越来越注重如破产重整、破产和解、个人债务重组甚至其他非司法或准司法性质的破产防御制度的构建。现代破产程序的作用也在强调平等保护各债权人利益的同时，加强了对债务人的保护，并使债务人尽早摆脱困境，恢复活力，从而更有利于社会经济秩序的稳定和发展。
（二）破产程序的启动主体
关于破产程序的启动机制，在学理和各国的实践上，主要有申请主义和职权主义两种模式①。所为申请主义是指法院根据破产申请人的申请而开始破产程序；而职权主义则是指法院在无破产申请认的情况下根据其职权开始破产程序。职权主义模式主要为早期的破产制度所采纳，现代破产程序大多采用的是以申请主义为主，兼顾职权主义的模式。现代各国的立法实践上所采用的具体制度设计也各有不同。当今各国的破产法都将破产的申请主体限于债权人和债务人，但又在公司法等特别法中规定了诸如清算人等申请主体。依照我国破产法第7条的规定，我国破产程序申请主体为债务人、债权人以及负有清算责任的人。
二.法院在破产程序中的程序控制功能和所拥有的实体性权利
（一）法院在破产程序中的程序控制功能
1、法院在破产申请审查中的地位
这主要体现在《破产法》第8条对破产申请应提交的相关材料的审核和第10条、第12条和第13条中关于破产受理的规定上，特别是在第8条第二款第四项的规定中，赋予了法院对其他应载事项的自由裁量权。因此，法院在破产程序伊始就起着决定性的作用。当然，究竟法院的自由裁量是否适应现代破产制度的发展，下文将作进一步论述。
2、法院在重整程序中的主动性
法院在重整程序中的主动性主要表现在对重整计划强制批准和债务人在重整期间业务活动和财产的自主管理的决定权。对重整计划强制批准主要体现在《破产法》第87条，即法院在处理未获通过的重整计划草案时，只要其符合相应程序条件的，债务人或管理人仍可向法院提出破产申请，经人民法院审查符合第87规定的条件，法院可以依职权裁定批准。对债务人在重整期间业务活动和财产的自主管理依照《破产法》第73条的规定，应当由人民法院批准，且依第77条的规定，法院对债务人的董事、监事、高级管理人员的转让其持有股权的转让也进行了一定的限制。
3、法院在和解程序中的主动性
法院在和解程序中的主动性首先表现为对和解程序启动的裁定上，依《破产法》第96条的规定，人民法院经审查认为和解申请符合破产法相关规定的，应当裁定和解，予以公告，并召集债权人会议讨论和解协议草案；其次法院在和解程序中的主动性还表现为对和解协议的通过须由法院裁定认可；最后法院在和解程序中的主动性表现在人民法院对和解协议效力的认定上，《破产法》中给予了法院对无效协议的否决权，并随时终止和解程序。
（二）法院在破产程序中的实体性权利
1、法院对破产债权的确认
法院在确认破产债权上则是从破产债权申报的期限和对债权人申报结果两个方面来看。一方面《破产法》第45条规定人民法院受理破产申请以后，应当确定债权人申报债权的期限，另一方面又在第58对债权申报的结果进行确认，但同时又给了申请主体对债权登记异议的诉权。
2、法院对破产财产的处理
《破产法》第31-40条分别从管理人对债务人的恶意处分、个别清偿和无效行为的撤销权，原权利人对非债务人所有但却为其占有物的取回权、在途货物的取回权，以及债权人对债务人所享有的抵消权这三个方面，规定了个权利主体在行使各自权利时必须在法院的配合下方可为之。可见法院在处理破产财产上也具有一定程度的实体权利。
3、在重整程序中的特权
人民法院在重整程序中的特权首先仍表现为破产重整计划的正常批准和强制批准。《破产法》第86条规定了法院对经各表决组表决通过以后的重整草案的正常批准，第87条则是对未获批准的重整方案，在经再一次表决以后，法院认为符合法定条件下的强制批准。其次法院在破产重整程序中的特权还体现在债权人对担保物权的实现上，依一般债法原理，在破产重整程序中，债权人实现债权一般是以破产管理人为追索对象，但在我国的实践中却必须向法院提出申请，向法院主张。最后，法院在破产重整程序中的特权还表现为法院对债务人的董事、监事和高级管理人员转让其所持股份的限制，依《破产法》第77条的规定，在重整程序中前述三种债务人欲转让其所持该破产企业股份时，须经法院的批准。在破产重整程序中，特别是对破产重整方案的强制批准上，更多体现的是司法权力对重整计划的干预，但这种司法的干预我主张需以一定的度为限，否则必将造成对企业自治的侵犯，不利于企业和社会经济的发展。
三.法院对破产程序中各个机构的干预
（一）法院对破产程序中管理人的干预
根据《破产法》第22条至第29条、《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》以及《最高人民法院关于审理破产企业破产案件确定管理人报酬的规定》的相关规定，分别对破产程序的管理人的选任、变更以及管理人的辞职等问题上均须由人民法院指定和决定。如《破产法》第22条的规定管理人由人民法院指定，且必须于受理破产申请之时进行指定，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换，指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定；在管理人的消极任职资格认定上，《破产法》第24条还规定了人民法院认为不宜担任管理人的其他情形的除外规定；《破产法》第29条规定，管理人没有正当理由不得辞去职务。管理人辞去职务应当经人民法院许可。可见，《破产法》在对管理人的选任、变更和管理人辞职等问题上赋予了法院很大的职权，这为法院作为破产程序的控制者和主导者提供了权力保障。
法院对破产程序中的管理人的干预在管理人的职责上也得到了体现。首先在管理人的职责除法律有明确的条文规定以外，同时又赋予了法院对管理人应当履行的其他职责的灵活自由裁量权，在保障管理人履行正当权力的同时也强调了管理人对债权人、债务人以及破产程序相关主体的忠实和勤勉义务。这也正是法院在破产程序中的主动性的具体体现。
（二）法院对破产程序中债权人会议的干预
债权人会议是指在破产程序进行过程中，为了全体债权人便于参与破产程序并保障债权的实现，为维护全体债权人的共同利益而由全体债权人登记在册的债权人组成的表达债权人意志和统一债权人行动的议事机构。债权人会议债权人表达其意愿的法定机构，通过债权人会议所形成的决议贯彻并影响着破产程序的整个过程，并对破产程序随后的发展起着决定性作用，因为债权人会议的决议将决定着某以企业进入破产程序以后是以破产清算进而结束破产程序还是给予企业自我救赎的机会，从而启动破产重整程序。可见，债权人会议在破产程序中的重要地位。依照我国破产法的规定，债权人会议的召集权属于人民法院和债权人会议的主席，特别是第一次债权人会议的召集，法律明确规定为人民法院所享有，以后其他的债权人会议则可应有关人员和机构的请求或者法院依职权决定召开债权人会议。而又依《破产法》第60条规定，债权人会议的主席由人民法院从有表决权的债权人中指定，于此，法院又从债权人主席的指定和各次债权人会议的启动上对破产程序进行了干预。
对于债权人会议主席由法院依职权指定在学界上有不同见解，有的认为破产企业作为自主经营的企业主体，应当享有在合理范围内的自主决策权，而且居于民主的考虑，在债权人会议有实现民主决策可能的基础之上，对于债权人会议主席的确定应当由企业民主选举或由其自主决定。这种观点无不具有其合理性，但我认为，在具体的破产案件中，各方债权人往往是处于你争我抢的瓜分竞赛当中，寄希望于债权人会议能够通过民主方式推选债权人会议主席是很难于实现的。倒不如干脆就让处于居中裁判者的法院直接依职权进行指定，这样不仅避免了各方为争夺各自利益而可能导致的一些不必要的损失，而且由法院依职权指定债权人会议的主席更加强化了法院中立裁判的权威性。
法院在确定了债权人会议主席及全部成员之后，必须于债权申报期限届满之日起15日内召集第一次债权人会议，并且对会议的过程进行监督，对债权人会议中的违法行为进行处理，从而保障债权人各方的利益不受非法侵害。
法院对破产程序中债权人会议的干预还表现在对债权人会议决议效力的决定。依据《破产法》第61条-65条的规定，法院对债权人会议通过的决议依法进行裁决，例如对制定破产财产管理方案、破产财产的变价方案的效力认定问题上，第65条规定的是该两项事项，经债权人会议表决未通过的，由人民法院裁定；对于破产财产分配方案的效力认定，经债权人会议二次表决仍未通过的，由人民法院裁定。法院对于债权人会议效力的干预都是在给予债权人会议自主表决的基础上，若债权人会议不能达成一致意见时，则法院可以依职权决定该决议的效力。但法院的这种决定行为必会涉及到破产程序各方的重大利益，所以我认为法律也应当对法院决定债权人会议效力的权利进行合理的限制，否则将难以确保破产程序中个债权人利益的平等保护。
（三）法院对破产程序中债权人委员会的干预
法院对破产程序中债权人委员会的干预主要是从债权人委员会的主体资格、债权人委员会的财产处置、以及债权人委员会的权利范围和效力上进行限制。首先在债权人委员会的组成来看，依照《破产法》第67条的规定，债权人委员会成员应当经人民法院书面决定认可；第68条则是以列举的方式对债权人委员会的权限进行了列举，并通过对债权人委员会权利效果的限制来对债权人委员会进行限制，亦即人民法院对债权人委员会就请求救济的决定权。从中不难看出，法院在破产程序中对于债权人委员会的干预是相当广泛和严格的，其不仅在债权人委员会组成人员即准入的关口上进行限制，还对其权利范围、效力等方面进行严格的限制，债权人委员会作为保障破产程序公平公正的最后一道屏障，法院对其进行的管制是有必要的，但是也是应当有必要限度的，因为如果法院对其进行了过于严厉的管制，将大大缩减了债权人委员会的程序监督功能的实现。我认为，在适度的条件下，给予债权人委员会在一定范围内的自主决定权是有必要的，而且是可行的。因为法院的过多干预，实际上就是剥夺了企业实现自治的最后一道保险，进而加大了破产企业早日实现复兴的难度。因此，我主张法院在对于债权人委员会的干预上应当以一定的必要为限度，尽量保障其自治机能的实现，尤其是法院对于债权人委员会职权上限定是不宜作过多的干预。
四.法院在破产程序中的主动性如何发挥？怎样界定法院在破产程序中的角色
从前面对法院在破产程序中的地位和作用的论述，不难看出，法院在破产程序的启动上，在对破产程序中的各个程序环节上都起着极为重要的作用。法院从破产程序启动的那一刻起，就能动地掌握了破产程序的进行，但如何发挥法院在破产程序中的能动作用？首先，我认为法院应当认识自己在破产程序中的中立性职责，即在法院在破产程序中不能先入为主，应当保持自己在破产程序中的中立裁判者的地位；其次，在破产程序中，在涉及企业自治权利等事项时法院不应对其作过多的干预和限制，给予破产企业合理的自治权，比如在涉及债权人会议的决议、债务人的董事、监事及高级管理人员在破产重整程序中的股份转让、以及债权人委员会的组成、权利的行使等问题时，法院应当保障这些主体的自治权利；再次，对于法院在破产程序中的自由裁量权应当法定化，避免法院盲目裁判；最后，法院应当充分发挥其在破产程序中的程序控制功能，保障破产程序能够在公平正义的程序中得以进行。法院在破产程序中的主导作用是显而易见的，但在此我要强调的是法院在破产程序中的程序控制功能，而不是其对破产过程的全部控制和破产结果的干预，法院应当从程序上保障破产程序的顺利进行，而不是从实体上对破产程序中的各个主体进行过多的干预，我所主张的破产程序中的法院角色应当是中立的裁判者，应当是正当程序的保护者，而这种中立裁判者和程序保护者的地位是要以法院在破产程序中的合理的主动性为保障的，法院要发挥这种主动性又需要对法院在破产程序中的主导地位和程序控制进行合理规范。尤其是在程序上的规定，确保法院在破产程序中能有效发挥其指引和监督的作用。
五、人民法院应处理好企业维持与有序退出、规范企业退出市场与挽救危困企业、破产程序与强制清算、执行程序的对接、依法保护债权人利益与维护企业和社会稳定等方面的关系①
（一）处理好企业维持与有序退出的关系，客观理性看待企业破产
企业破产是市场经济发展的正常现象，符合优胜劣汰的市场竞争法则。现阶段多数企业对破产保护的理念认识不到位，更多人以为破产意味着倒闭，将企业破产与个人负债相混淆，通过破产清算退出市场的动力不足。实际上，企业破产法保障破产企业股东承担有限责任及企业财产在债权人之间公平清偿。一些地方和部门转型升级初见成效，但是优胜劣汰的市场法则也给竞争力低下的企业、产能过剩的行业、不适应新技术趋势的产业带来不小的冲击。借助破产清算程序，可以清理一批本应退出市场的“僵尸企业”“植物人公司”，化解企业债务风险，维护市场运行秩序，更好地优化市场资源配置。另一方面，在依法促进转方式、调结构，增进市场发展活力的同时，要注意企业维持原则的适用。企业法人是参与经济社会交往活动的重要商事主体，满足出资人投资目的的同时，也肩负相应社会责任，应当贯彻企业维持精神。我国对企业破产的启动程序坚持申请主义原则，法院须恪守司法的中立性和被动性；应树立商事思维，强化商事审判理念，充分认识企业在日常商事交易中出现的市场盈亏或暂时性债务清偿迟延的现象，避免司法权的不当介入。
（二）发挥好破产重整与破产案件简易审的作用，积极探索企业有效退出机制
破产重整具有“起死回生”的救助作用，也是企业获得二次生命的最后机会。部分企业因盲目扩张、借高利贷、联保互保等原因，陷入债务危机，出现资金链断裂、停工、倒闭和企业主“跑路”的现象。对于那些尚有发展前景的濒危企业，法院应当严格按照企业破产法的规定，开展重整程序，统筹考虑企业存续、债务清偿、职工安置和社会稳定乃至上下游产业等问题，制定出务实、公允、高效的重整计划。通过破产重整，实现债权人利益最大化，有效保障债务人的持续经营，避免债务人进入破产清算。
众所周知，破产案件法律关系复杂、利益主体多元，审理专业化程度高、周期长，耗时费力，现有破产案件绩效评价机制不足以客观反映审判工作。对此，最高人民法院已经部署全国法院破产案件审理方式改革试点，浙江、江苏等地方法院正在试行破产案件简化审理程序，大量吊销未注销、歇业未清算的“僵尸企业”“空壳公司”有望告别关而不清、倒而不破的局面。全国各地法院逐步建立了市场化导向的破产企业有序退出的常态机制。比如，浙江法院出台企业破产案件简易审纪要、破产财产变价分配纪要等指导性文件，不断加大破产企业破产重整、重组或清算的协调化解力度。这些举措畅通了企业退出渠道，盘活企业有效资产的流转利用。通过破产重整和简易审程序，提高破产案件审理效率，保护债权人合法权益的同时，帮扶企业应对困难，助推企业转型升级，以达到优化资源配置，调整产业结构的作用，也让一些确实回天无力的企业有序地退出市场。
（三）协调好破产程序与其他程序之间的关系，实现平稳、有序过渡和衔接
企业破产法规定在企业法人不能清偿到期债务，并且出现资不抵债或者明显缺乏清偿能力的情形下，债权人或债务人都可对企业提出破产申请，启动破产程序。司法实践中，债权人申请企业破产的少，追究股东出资责任或清算责任的多。不管企业以何种方式退出市场，解散清算是必经程序，强制清算和破产清算均是企业退出市场的法律机制。公司法第一百八十七条、企业破产法第七条第二款均规定在非破产清算的过程中，出现企业资产不足以清偿债务的，清算组应当向法院申请破产清算。
强制清算程序中的清算组不同于破产管理人，两者有不同的人员组成、程序功能和目的。清算组实施的诸多清算行为包括清理债务、处理财产、通知债权人和审核债权等，法院既不能轻易否定它的效力，也不能脱离企业破产法的规定进行操作。如无违反企业破产法或有关司法解释规定的，应在破产清算程序中承认其效力，保护清算活动的稳定性，避免清算行为出现反复，影响债权人利益。应当以避免利害冲突，确保公平清偿和体现清算效率为标准，筛选清算组成员留任破产管理人。
在强制执行程序中，企业不能清偿到期债务的，法院不得依职权宣告企业进入破产程序。我国采取“告知申请破产”模式，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第八十九条规定，“被执行人为企业法人，其财产不足清偿全部债务的，可告知当事人依法申请被执行人破产”。债务人对申请执行人的个别清偿不同于其对所有债权人在破产程序中的集中清偿，申请执行人为了保障自身债权的清偿率，不愿、不想提出破产申请。当然也要防范个别债务人以申请破产的名义逃避债务或阻碍执行。我国企业破产法坚持分别审判主义，规定以破产申请受理为界线，破产案件受理后发生与破产企业有关的实体争议，由受理破产申请的法院管辖，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十三条也做了相应规定。法院既要保障当事人的破产申请需求，尊重其他有关权利人申请破产宣告的权利，也要统筹协调债权人的合法债权公平、及时受偿。
前述三种程序之间存在目标的差异性和过程的兼容性，应当坚持破产程序优先原则，使那些早已资不抵债、深陷经营困难，仍不依法退出市场的企业及时退出。
（四）维护好社会和谐稳定，依法保护债权人利益
企业破产涉及众多人的切身利益，直接影响社会和谐稳定。因此，破产案件的社会影响面直接决定了法院在审理破产案件的过程中不能“单打独斗”。一些地方政府出于统计、政绩、维稳等方面考虑，并不希望企业破产，法院应当积极争取债务人住所地政府的理解和支持，做好破产企业职工安置、工资支付、厂房或其他固定资产的处置；通过与相关部门的沟通，为企业提供政策帮扶，协助清缴税费、办理过户登记等；协调好债权人、债务人、出资人和企业职工等利益主体，借力用力，最大程度实现各方共赢，实现法律效果和社会效果的有机统一。
破产管理人对清算事务行使处理权和执行权，在法院和债权人会议监督下，依法接管债务人财产和营业，负责债权登记、债务人财产状况调查等破产事务。而破产管理人的履职质效直接影响破产案件的审理质效，法院应当理顺与破产管理人之间的关系，借鉴国外经验，对破产管理人进行分类、评级，确定管理人的不同资质。如上海法院曾发布《企业破产案件管理人工作职责指引》，规范管理人的破产清算工作；建立管理人参与破产案件公示制度，不断提升管理人的专业化及管理人制度的运行效能；通过公开摇号、招标等方式邀请企业清算事务所、会计师事务所等专门机构参与破产企业资产的清算、审计和评估等工作，确保破产企业财产分配公平、公正、高效，最大限度实现债权人利益。
因此，应当坚持以法院的主导和控制为机制，充分尊重企业的自治，保障企业的自主决策，对法院在破产程序中的主动性进行合理有效的规范（即适度原则加以规范），并处理好多方面的利益关系在此基础上保证法院在破产程序中的指引性作用的有效发挥。
