破产行政机构
——破产行业的“守护神”
文｜陈夏红
我国当前改革中，破产行政机构改革是重要突破口之一。这一改革有两个分支：一方面，是对破产法领域府院联动的强化。过去七八年来，随着企业破产法实施的深化，府院联动机制的重要性、紧迫性凸显，全国各地对府院联动机制探索做了大量努力。另一方面，则是设置专门破产行政机构，在这方面2021年3月1日深圳破产事务管理署挂牌成立成为其中标志性的事件。
运行三年来，深圳破产事务管理署成绩斐然，全国各地破产行政机构改革无不把深圳破产事务管理署设立当作改革的模板。就我国破产行政机构改革来说，如何在我国现行行政、司法体系下嵌入破产法实施的“保护神”，还需要在充分考察国情民意的基础上，尽可能寻求共识。在这一背景下，对于美国破产管理署的深入了解和关注，对我们或许具有一定的启示和参考价值。
在破产反腐中横空出世
美国破产管理署的设立，与美国破产界早期的行业净化有十分强烈的联系。
美国1787年宪法规定了“破产条款”，但在近一个多世纪的时间里，全国性的破产法屡立屡废。随着1898年《美国破产法》颁布，破产市场越来越大，破产业务成为法律服务市场上的香饽饽，明星律师层出不穷。
与繁荣如影随形的，则是混乱和无序，引发社会各界的严重不满。公众对于破产界的糟糕印象与日俱增。人们普遍认为，破产业务是一种极为肮脏的业务，充满权力寻租和不当交易。
在当时的破产业务中，破产律师们更青睐为托管人提供法律服务。这是因为在破产服务市场，债务人大多数付不起可观的律师费，而债权人因为有抵押物保障权益往往也不需要太多法律服务。在破产程序中，赚钱的选择，要么是担任托管人，要么是为托管人提供律师服务。尤其是后者，其计费模式取决于提供法律服务的时长，操作空间大，收入当然也十分可观。在这种情况下，破产业务就有了很多上下其手的空间。
公众对于破产界的胡作非为怨声载道。按照联邦大陪审团的报告，在当时的破产业务中，“代理律师、财产管理人、托管人、资产评估人、监管人、拍卖人，以及美国联邦地区法院内部或者其管辖范围内的其他个人、协会或者公司严重滥用职权并玩忽职守”。纽约市律师协会向托马斯·萨奇法官提出申请，要求由联邦地方法院针对破产实务中的乱象展开调查。
从1929年6月开始，在长达3个月的时间内，时任司法部副部长多诺万领衔的调查委员会，不仅每天都召开听证，还检阅了1000多个破产案件的卷宗，传唤了近4000名证人，并最终发布了《多诺万报告》。该报告发布后不久，托马斯·萨奇法官转任联邦司法部副部长。萨奇继续针对全国范围内的破产司法和实务展开调查，随后发布《萨奇报告》。两份报告的结论基本一致，即破产实务中存在广泛的利益冲突和腐败现象，债务人对破产的滥用也司空见惯。
两份报告的发布，打响了上世纪30年代美国破产法改革的第一枪。相关改革的建议，如在司法部下面设立联邦破产署并担任公职管理人、设置监察人并以公务员身份对每个债务人展开调查、监督托管人任命等，都在后续的立法中被制度化，成为美国现代破产行政管理体系的先声。
破产法的监管者
在今天，美国破产管理署已经成为破产法领域当之无愧的监管者，承担着破产行业的监管和破产犯罪的调查、检控、辩诉交易等一系列职责。
一个例子是美国对冲基金大亨丹尼尔·卡门斯基被追究刑事责任的案子。2021年5月7日，卡门斯基最终因破产相关的欺诈行为和违反信义义务，被判处有期徒刑6个月，刑满释放后还得监视居住6个月、科处罚金5.5万美元。
卡门斯基的获刑，与其在美国奢侈品巨头尼曼百货破产案中的不当行为有关。2020年5月，由于受新冠肺炎疫情冲击，尼曼百货在德克萨斯破产法院启动第11章重整程序。在该破产程序启动之初，卡门斯基便代表大理石岭资本作为最大的普通债权人加入官方的债权人委员会，并担任联合主席。
按照《美国破产法》，债权人一旦加入官方债权人委员会，不但代表着自身利益，而且对所有普通债权人都负有信义义务，必须要代表所有普通债权人的利益来参与破产程序。如果违反该义务，轻则被逐出官方债权人委员会，重则进监狱。
但是在尼曼百货旗下线上奢侈品零售商“我的特蕾莎”股票的处置中，卡门斯基通过不正当手段获得了明显的利益。
开始的交易是完全合法的，考虑到部分普通债权人可能不愿意持有股票，而更青睐现金清偿方案，官方债权人委员会又制定了现金清偿计划：安排一家金融机构，来敞开收购普通债权人手中的“我的特蕾莎”股票。卡门斯基也和债权人委员会其他成员初步达成一致，由大理石岭资本作为收购方，每股出价0.2美元，初步预计共有6000万股。2020年8月3日，法院就要召开听证会，双方快马加鞭，就想着赶在这个时间前完成谈判。
但是在2020年7月31日，总部设在纽约的投资银行杰弗里金融集团通知官方债权人委员会，他们有意按照每股0.3美元或者更高的价格，收购前述股份。这一出价，明显比卡门斯基的报价高。
卡门斯基立即掀起了一场狙击战，对杰弗里金融集团各种威逼利诱，成功逼退竞价者，但也把自己送上了被告席。
2020年8月3日，美国破产管理署就此展开调查。
随后，卡门斯基向美国破产管理署承认其错误；大理石岭资本随即也辞去官方债权人委员会主席和成员身份，并决定在清算后彻底终结。9月3日，联邦调查局的侦探敲开了卡门斯基的家门，卡门斯基被捕。9月4日，德克萨斯破产法院批准了尼曼百货的重整计划。
卡门斯基的悲剧，十分值得深思。这背后有美国破产法对于信义义务的特别强调和看重的因素，但更重要的则是美国破产管理署积极主动介入调查，基于法律规定，毫不犹豫对于各种涉嫌刑事违法犯罪的活动亮起红灯。
从监管者到“守护神”
除破产犯罪相关刑事侦检职权外，美国破产管理署也当仁不让地成为破产法的“守护神”，确保当事各方在参与破产程序过程中，是对破产的“使用”而非“滥用”。
2023年12月4日，美国最高法院开庭审理普渡药业破产案。据报道，这是美国在过去40年来影响最大的破产案件。而该案件之所以能够惊动美国最高法院，其核心推手同样是美国破产管理署。
普渡药业1990年代登记并发迹于康涅狄格州，其拳头产品之一即奥施康定。奥施康定本身是一种具有止痛效果的处方药，可以产生麻醉、止痛、致幻等药效，但毒副作用也很明显，过量吸食可以导致上瘾甚至致死。
2008年以来十多年间，普渡药业出资人萨科勒家族仅在奥施康定销售中获得的收入，就超过100亿美元。2007年5月，新华社就曾报道过，普渡药业在当时因误导公众服用奥施康定上瘾而被罚6.345亿美元。据媒体披露，从1999年到2019年间，因过量吸食奥施康定而致死的数量超过50万人。2014年以来，针对普渡药业的民事起诉和刑事指控雪片般飞来。
2019年9月，在严苛的政府监管、巨额索赔和潮水般的诉讼情势下，普渡药业选择启动第11章重整程序。
2021年3月，普渡药业重整计划草案总算公布。重整计划草案允许奥施康定继续生产和销售，且允许出资人萨科勒家族金蝉脱壳，通过破产程序而将其家族产业和成员都保护起来，不再受受害者的追诉和骚扰，这显然很难让公众接受。草案公布后，引发众怒。
2021年9月1日，破产法院裁定批准普渡药业重整计划。2021年9月17日，美国破产管理署率先表示，将对普渡药业重整计划提出上诉，此后其他州和机构陆续跟进。随后，旷日持久的上诉程序和多方博弈后，将萨科勒家族的赔偿金额从45亿美元增加到60亿美元。
在这起破产案中，美国破产管理署站在了捍卫破产法的第一线，成为破产法的“守护神”。
（作者系中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）
本文于2024年2月8日首发于法治周末报“热点财经”栏目，原标题为《破产行政机构：破产行业的“守护神”》。
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责任编辑：彭怡清
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