电信网络诈骗治理难题与破解

　　问题一：电信网络诈骗呈现哪些新样态？

 

　　主持人：

 

　　近年来，电信网络诈骗层出不穷，严重损害人民群众的切身利益，引起党中央高度关注。今年4月，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示，强调要坚持以人民为中心，统筹发展和安全，强化系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任，加强法律制度建设，加强社会宣传教育防范，推进国际执法合作，坚决遏制此类犯罪多发高发态势，为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的更大的贡献。当前，打击治理电信网络诈骗犯罪已经到了刻不容缓的地步，相关理论研究更须及时跟上。与普通诈骗犯罪相比，电信网络诈骗犯罪有哪些特点？呈现哪些新样态？

 

　　刘艳红：

 

　　犯罪是特定社会环境中的特定现象，因而总是带有某个时代的代际特点。电信网络诈骗犯罪作为一种借助电子通信和信息网络等技术或设备而进行的财产犯罪类型，自本世纪伊始就存在于我国，彼时的电信网络诈骗行为依附网络1.0/2.0时期的技术框架，犯罪手段及其危害范围仍然具有很强的物理性。因此，刑事实体法上的案件定性较为简单，主要是传统财产犯罪及其认定原理的网络化而已，刑事程序法上的犯罪侦查也相对容易，侦查链条短、证据种类少、取证难度小。随着近十多年移动智能终端的迅速普及，我国社会进入了万物互联的网络3.0时代，通过个性化、互动化、精准化的应用服务，网民之间、网民与平台之间在生活、工作、娱乐等方面实现了紧密结合。在这种网络环境中，上网既不是网络1.0时代传统生活在网络的简单延伸，也不是网络2.0时代传统生活在网上的异化，而是在传统物理社会空间之外，多出一个独特的网络社会空间，维护网络空间安全也不只是保护个人利益，而是上升到对社会整体利益甚至国家安全利益的保护。与普通诈骗等财产犯罪相比，电信网络诈骗呈现新的行为样态和法益侵害特性。例如，“杀猪盘”“兼职刷单”“微商推广”“网络赌博”“平台网贷”“身份冒充”“虚假二维码”“木马链接”“恶意退货”等电信网络诈骗行为在陷阱设置、对象选择等方面变得更加精准。依靠新的电信网络技术手段，此类犯罪呈现高度的智能化和隐蔽化、犯罪场景虚拟化和平台化、侵害流程跨地域化和非接触化、诈骗方式的产业链条化和集团职业化等特点。可以说，电信网络诈骗行为总会借助不断更新的电子通信、互联网、大数据与人工智能等科技应用而翻新犯罪手段，这便是“电信网络诈骗犯罪与网络科技发展的迭代共生规律”，科学技术的双刃剑效应不可能被完全避免。

 

　　郑新俭：

 

　　近年来，在中央的统一领导下，全国各级检察机关全面贯彻习近平法治思想，加强与相关部门协同配合，坚持惩、防、治并举，主动履职，积极开展打击治理电信网络诈骗犯罪工作，取得了明显成效。2018年至2020年，检察机关分别起诉电信网络诈骗犯罪嫌疑人4.39万人、5.71万人和7.45万人，年均增长30%以上。但在信息网络快速发展的时代背景下，电信网络诈骗犯罪依然持续多发、高位运行，且不断迭代更新，已成为当前发展最快、严重影响人民群众安全感的刑事犯罪，给司法实践带来许多新的难题和挑战。

 

　　当前，电信网络诈骗犯罪借助于不断发展的信息网络技术，对社会不特定社会公众实施非接触式诈骗，呈现出明显的技术化、产业化、链条化、跨域化特征，危害日益严重。一是作案方式花样翻新，由电信诈骗向网络诈骗转变。随着网络尤其是移动互联网、手机支付等新技术的普及运用，传统诈骗犯罪加速向网络迁移，网络诈骗占比迅速提升，在2020年已经上升到所有电信网络诈骗犯罪总量的85%。从诈骗模式看，以往较为常见的冒充公检法诈骗、PS不雅照诈骗、重金求子诈骗等依然存在，同时，新的诈骗方式层出不穷，网络投资（杀猪盘）、网络贷款、网络刷单、网络直播诈骗等成为主要的作案方式，发案量合计占70%以上。二是技术手段迭代升级，降低犯罪成本，增大抓捕难度。借助于信息技术的发展，电信网络诈骗犯罪的手段方式也在日益发展。例如，曾经流行的利用伪基站发送诈骗短信，利用嗅探设备非法获取手机号码和验证码实施诈骗，随着防范技术升级，使用范围已经逐步缩小。取而代之的是，许多新型违法犯罪工具和作案平台被大量应用，进一步降低了诈骗犯罪成本，增加了打击难度。例如，GOIP设备可以同时运行上百个手机卡，实现网络信号和电话信号的转换，犯罪分子能够躲藏在境外遥控指挥，侦查抓捕难度加大。三是诈骗窝点多集中在境外且内外勾结，追根溯源深挖打击面临较大困难。据统计，当前约70%的电信网络诈骗犯罪窝点分布在境外。随着打击力度的加大，诈骗窝点在不同国家之间频繁迁移。境内外诈骗分子相互勾结，形成了规模化、有组织化的犯罪链条。受制于司法制度、执法习惯等因素的差异，境外抓捕难度大、成本高。四是网络“黑灰产业”规模剧增，形成上下游密切关联的产业生态。电信网络诈骗犯罪呈现明显的专业化、链条化、组件化的趋势，诈骗团伙无需亲自实施犯罪链条上的全部活动，可以根据需要从“黑灰产”市场上购买相应的设备和服务。其中，大量手机卡、银行卡被非法出租、出售，绕开国家网络实名制要求，成为当前电信网络诈骗犯罪的重要“基础设施”和诱因。

 

　　傅建飞：

 

　　传统诈骗犯罪受制于时间、空间、人力、物力等因素，被害人数相对有限，追赃相对容易。电信网络诈骗犯罪通过技术手段，可以突破人力、时空等限制，向社会不特定公众发送海量诈骗信息，被骗人数呈几何级数增长，涉及面广；涉案金额大，动辄上千万元甚至数十亿元，且追赃难度极大，刑事打击效果有限。近年来，随着惩治力度的加大，电信网络诈骗有三个趋势需要引起高度注意：一是骗术逐渐集中在互联网相关领域。比如网络理财、证券期货投资等“杀猪盘”诈骗、网络刷单诈骗、网购领域冒充客服诈骗等，传播广、规模大，服务器、团伙又大多在境外，给惩治工作带来极大挑战。二是犯罪各环节产业化趋势明显。电信网络诈骗活动的实施和完成需要借助一定条件，使得以电信网络诈骗为中心形成多个关联犯罪团伙，如专司策划骗术、拨打电话的直接诈骗团伙，盗卖个人信息团伙，提供非实名电话卡、银行卡团伙，提供网络和通信技术支撑团伙，洗钱团伙。这些团伙或建立固定的合作关系，或临时搭配，形成了相关犯罪黑灰产业链。同时，相关产业呈现分离化特点，各环节物理隔绝程度增大，既提高了侦查难度，也对核心犯罪团伙形成掩护效应。三是犯罪手段隐蔽，调查取证难。比如，被害人难以直接形成对犯罪嫌疑人的指证；使用不记名或境外的手机卡、网络虚拟电话、虚假或者异名银行卡，犯罪过程不留痕；内部分工明确且成员之间具有较强的独立性，各个环节独立作案；迅速转款、分散取款，难以循迹确定涉案人员。

 

　　问题二：办理电信网络诈骗案件遇到哪些难题？

 

　　主持人：

 

　　电信网络诈骗犯罪人员多，环节多，涉及“水房”“话房”“菜商”“卡农”等多种分工，案情往往十分复杂。司法实务中，办理电信网络诈骗案件遇到哪些难题？新型电信网络犯罪给传统刑法理论带来哪些挑战？

 

　　刘艳红：

 

　　在网络时代，任何人的交往行为都是多向度的，涉网络犯罪行为也不例外。网络空间既是虚拟的社会空间，也是犯罪空间，它能够被犯罪人充分利用并且行为危害性也被充分放大。新型电信网络诈骗行为的分工化越发明显，每一个环节的危害性也越发独立化，“黑灰产”成为电信网络诈骗的最基本形态，因而对整个链条上的行为归责的难度更大。这对于实行行为、因果关系、犯罪形态、共同犯罪、中立行为的可罚性、犯罪竞合规则等刑法总则的基础问题以及诈骗犯罪的处分意识、个罪构成要件的扩张解释等刑法分则的具体问题均提出了挑战。例如，为电信网络诈骗提供网站服务、推广服务、信息发布平台、租赁银行卡等帮助的行为，在刑法修正案（九）之前是按照诈骗罪的帮助犯处理，即遵循共犯从属性的归责原则，但客观犯罪链条的不断延长导致各参与人与实行行为人之间的主观犯意联络越来越淡化，参与行为多属间接帮助甚至帮助之帮助，帮助对象不特定，共同犯罪故意的认定难度升级。基于这种可罚性的增加，立法者增设了独立的犯罪，如帮助信息网络犯罪活动罪。但是，帮助信息网络犯罪活动罪的构成要件中仍需要“明知”这一主观要素，如果为了处罚帮助行为而在司法上虚化“明知”要素或降低其证明标准，如将之解释为包括“应当知道”甚至“或许知道”，则帮助行为犯罪化的范围将会急剧扩张。无论理解为帮助行为正犯化还是帮助犯，无论是否适用认罪认罚从宽制度，实体上的定性正当性疑问始终存在，在破除主观归罪的同时，如何破除客观归罪也成为电信网络诈骗犯罪认定的难题。此外，新型电信网络诈骗犯罪也对罪刑法定原则和刑法方法论带来挑战。面对新技术条件，在“大前提—小前提—结论”这种传统三段式的分析模式中，解释者对“大前提”“小前提”的认知都存在很大模糊性，“先定性后找理由”的倒置性入罪思维更加显性化。比如，一些利用网络平台规则漏洞、搭便车谋利的行为，解释者往往会根据行为人的主观恶性和最终损害结果直接入罪，然后再去刑法分则中寻找合适的罪名，但由于对行为本身的忽视、对构成要件要素“明文性”的软化，以客观解释之名而行类推解释之实就不可避免。电信网络诈骗不仅涉及诈骗犯罪，还涉及侵害公民个人信息、破坏计算机信息系统甚至非法经营等犯罪，如何全面贯彻罪刑法定原则始终是网络时代持续性的司法课题。

 

　　郑新俭：

 

　　电信网络诈骗犯罪对侦查取证、法律适用、证据审查及标准把握等都提出了新的难题。一是对传统管辖理论和实践带来挑战。电信网络诈骗犯罪突破了传统犯罪的时空、地域限制，由电信向网络、境内向境外迁移发展。传统的地域管辖模式难以适应打击治理需要，现有规定的管辖连接点适用范围逐步限缩。特别是从当前案件侦破规律看，不少电信网络诈骗案件的查办不是从诈骗窝点、诈骗行为入手，而是从实施犯罪的信息流、资金流、设备流入手，最初立案侦查的往往不是实际诈骗行为实施地、结果发生地的侦查机关。在这种情况下，大量适用指定管辖既不符合“法定管辖为主、指定管辖为辅”的原则，也容易造成案件侦办效率降低、效果不佳。二是网络“黑灰产”打击治理问题多、情况新、难度大。突出表现在三个方面。首先，网络“黑灰产”链条长、相互交织、共同作用，单一的网络“黑灰产”行为在整个诈骗犯罪链条中发挥多大作用，实践中往往难以准确评判。其次，网络“黑灰产”发展迅猛、更新迭代快，对于新出现的“黑灰产”，无论是在技术原理还是在手段实现机制上，认识还不够深入，对于此类行为是否纳入刑事评价、如何定罪处罚存在一定争议。再次，实践中，网络“黑灰产”不仅用于电信网络诈骗犯罪，也同时用于网络赌博、网络淫秽等领域犯罪，既有交集也有区分，如何统筹打击、一体治理需要综合研究对策。三是对境外电信网络诈骗犯罪团伙的打击治理成为突出问题。当前，境外电信网络诈骗团伙是打击治理的重中之重。但从办案实践看，这些团伙的组织者很少参与具体诈骗行为，多是隐藏在幕后遥控指挥，甚至与窝点不在同一个国家，抓获难度很大。受境外法律规定、司法习惯等差异影响，从境外抓获犯罪嫌疑人、收集客观证据难度较大，人案对应难、办案耗时长等问题愈发凸显。四是追赃挽损难度较大。实践中，涉诈骗资金非法转移支付方式不断升级，有的大量收购他人银行卡进行走账，资金迅速拆解、转移，账户层级高达几层甚至十多层；有的通过电商平台预付卡、虚拟货币、手机充值卡、游戏点卡、游戏装备等方式进行套现，达到清洗赃款的目的；有的利用虚拟货币匿名性、去中心化的特点，通过购买、出售虚拟货币，大量向境外转移资金。这些集团化、专业化的运作，使得被害人被骗资金迅速转移，其中有不少转移到境外，损失难以挽回。

 

　　傅建飞：

 

　　电信网络诈骗犯罪具有虚拟空间特点，存在电子数据这种典型的证据形态，且罪名往往交叉竞合，因此在证据审查和判断上与传统的证据审查有所区别，更具挑战性。比如，“零口供”案件中推定行为人主观明知的证据标准不易把握，由于犯罪嫌疑人具有一定的反侦查意识，往往采用删除聊天记录、更换手机等方法逃避侦查，取得犯罪嫌疑人主观明知的直接证据难度较大，通常只能通过其供述和辩解、认知能力、行为次数、获利情况、行为手段是否异常等进行综合判断，部分案件缺乏客观证据印证，导致案件难以认定。再如，一些案件通过国际刑事司法协作在境外抓获犯罪团伙，对于在境外取得的证据，特别是电子证据，在证据规格的判定上存在一定争议。

 

　　问题三：如何破解司法办案难题？

 

　　主持人：

 

　　对于办理电信网络诈骗案件中遇到的难题，如何破解？如何完善刑事管辖、加强国际司法合作？如何协调刑法、民法、行政法功能作用，特别是把握好互联网金融领域中刑法介入的程度，既有效惩治违法犯罪，又不阻碍金融创新？

 

　　刘艳红：

 

　　为破解电信网络诈骗等网络违法犯罪案件多发的难题，积极主义刑法观在我国成为有力主张，即倡导刑法积极介入网络社会生活、通过刑法树立网络行为规则，进而培养公众的规则意识，由此导致电信网络失范行为的积极入罪化。总体而言，这仍然是一种重刑轻民的传统思维。这种价值取向难以妥善处理互联网领域刑法介入的强度与互联网技术或金融创新之间的平衡关系，结果往往片面强调了高压惩处。因为刑罚的“短平快”特点对人们的感官冲击更强、更具有“可视化”，直接表达了对网络安全的最大重视，但惩处犯罪有余，技术创新不足。其实，在公私法相互渗透与融合的法治背景下，对于电信网络诈骗案件的处理除了发挥“物性刑法”的功能之外，还要特别注重“人性民法”的意义，尤其应当将犯罪的认定置于法秩序统一框架之内，对刑民交叉、刑行交叉案件作出正确认定，这也是“统筹发展与安全”的题中之义。比如，网络空间领域公民之间的交往行为更为自由和多元，对于民法上属于公民个人自决、意思自治的事项，刑法应当禁止干预，不能动辄将归于个人的私法益解读为公法益即集体法益、超个人法益，进而以此缩减个人的处理权限。刑法中的电信网络诈骗链条上的很多犯罪或需要违背前置法，或属于行政犯，或虽未规定“违反国家规定”，但仍需从解释学上附加该种不成文构成要件要素，如“非法经营罪”“非法吸收公众存款罪”“伪造、出售伪造的增值税专用发票罪”“拒不履行网络安全义务罪”“侵犯公民个人信息罪”等，以确证其“前置法—刑法”上的双重违法性。因此，在认定上述犯罪时，司法者应当特别注意论证被告人究竟违反了哪一条、何种属性的前置法规范，这是保证刑法介入合理性不可省略的步骤。此外，当前电信网络诈骗、互联网金融犯罪等呈现很大的跨国界性，而且主犯往往难以直接到案，在完善刑事管辖规则和强化国际合作时，需要确定适当的国家主权观，可以网络空间的实害结果及其与行为的关系度为模型来应对属地管辖失灵，遵循国际法主权原则、刑法体系性原则、程序正当性原则、司法技术性原则、国际法标准原则等。

 

　　郑新俭：

 

　　针对电信网络诈骗犯罪新的趋势特点，司法机关要主动适应形势发展，有针对性地从完善制度、加大打击、加强协作、提升能力等方面，提高打击治理能力水平，努力破解司法办案难题。一是适度扩大和完善刑事管辖连接点范围。根据电信网络诈骗犯罪的产业化、链条化、跨域化特点，从有利于侦查、有利于诉讼的角度出发，可以通过完善司法解释或出台指导性意见，适当扩大此类犯罪的管辖连接点，可考虑将与电信网络诈骗密切关联的手机卡、信用卡开立地、销售地等明确为犯罪地，赋予刑事管辖权，有利于及时打击犯罪、提高诉讼效率。检察机关应加强对管辖权的实质审查，确保法定管辖规则落到实处。二是加强对新型网络“黑灰产”治理研究。重点围绕宣传引流、信息提供、工具供应、技术支持、支付结算等环节，跟踪关注网络“黑产”行为的新样态、新手段，在整个犯罪链条运作中对其侵害法益特别是对诈骗实行行为的帮助作用进行实质评价，做到罪责刑相适应。要跟踪加强对“灰产”行为的研究，以发展的眼光，从其技术运作原理、主要适用对象、在犯罪链条中的地位作用、产生的社会危害等角度，综合分析对这类行为进行刑事评价的必要性和重要性，依法准确定罪量刑。三是注重总结经验做法，完善办理境外电信网络诈骗案件工作机制。认真总结重大跨境案件办理的有益经验，检察机关要会同公安机关、法院等，深入研究新形势下如何实质性开展境外司法协作，如何完善对境外收集或移交证据审查、使用的标准，并及时上升为制度规范。四是坚持依法严惩与追赃挽损并重。把追赃挽损贯穿办案始终，检察机关要主动加强与公安机关、法院等联系，依法及时查封、扣押、冻结涉案资金财物，督促涉案人员退赃退赔，并作为从宽量刑考虑的重要情节，坚决阻断涉案资金财物的移转链条，优先弥补被害人的受损利益。

 

　　傅建飞：

 

　　应从以下方面破解办案难题：一是高质量精准适用法律。坚持轻轻重重、分层处理原则，依法严厉打击电信网络诈骗犯罪。对电信网络诈骗犯罪的组织者、指挥者、策划者、犯意提起者以及在犯罪组织中起骨干核心作用或者因犯罪获利较大的犯罪嫌疑人，建议在法定刑幅度内判处较重刑罚，并准确适用财产刑、追缴没收违法所得。对仅仅从事接打诈骗电话、提供身份证银行卡、帮助取现等一般犯罪参与者，坚持分层分类处理，对其中参与时间较短、诈骗数额较低、发送信息拨打电话较少、主观犯意较轻、未造成其他严重后果、认罪认罚确有悔改表现的犯罪嫌疑人，依法准确适用宽严相济政策，落实好“少捕慎诉慎押”办案要求，用足用好批捕、起诉裁量权，确保精准打击、罚当其罪。二是全链条参与打防管控。围绕非法提供个人信息和非法支付结算等重点环节，突出打击电信网络诈骗相关联的上下游“黑产犯罪”，努力阻断电信网络诈骗犯罪“黑灰产业”链。深入推进“断卡”专项行动，坚持效果导向，注重政策把握，突出打击重点，确保专项行动深入推进。全力追赃挽损，将追赃挽损作为必经环节，在审查报告中专项说明；用好用足认罪认罚从宽制度，促使犯罪嫌疑人真诚悔罪、退缴赃款，尽力挽回损失。强化源头治理、综合治理，及时向有关部门提出加强管理、建章立制的检察建议。三是完善刑事管辖，加强国际司法合作。由于涉境外案件增多，比如犯罪团伙、洗钱团伙在境外或者服务器、技术提供者在境外，办案时需要加强国际司法合作，在取证、涉嫌犯罪人员移交等方面形成协作机制，依法用好指定管辖以及畅通司法机关之间案件移送通道。四是强化民法、行政法功能运用。在部分案件中，相关不法机构、不法行为人从事非法金融活动时间跨度较长且社会影响面较广，但几乎没有受过金融监管部门查处，互联网金融活动治理过于依赖刑事打击，非银行业金融机构包括非法金融机构的行政监管需要进一步加强。刑法介入互联网金融应当保持合理限度，在保障金融安全与促进金融效益中寻求平衡。在立法方面，应当以行政违法性为前提并坚持刑法谦抑性，合理确定互联网金融犯罪的入罪边界；在司法方面，应当以罪刑法定原则为制约，合理并准确把握金融创新与金融犯罪的界限。首先，应当对相关互联网金融活动进行准确界定，分析该金融活动与传统金融活动是否存在本质不同，如果仅仅是利用网络手段实施传统的金融活动，便不能认为是创新。其次，应当分析互联网金融活动是否确实服务了实体经济，而非纯粹的资本运作。再次，要以金融法律规范的规定为前提，尊重金融市场规则，主动听取金融监管机构意见，不能简单地以法律法规没有明确规定为由否定金融创新成果的合法性。

 

　　问题四：检察机关如何更好地发挥职能作用？

 

　　主持人：

 

　　检察机关处于“齐抓共管、群防群治”的重要环节和位置，如何贯彻习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗犯罪工作的重要指示，完善检察工作机制，有效打击治理电信网络诈骗犯罪？侵犯公民个人信息犯罪被称为网络犯罪的“百罪之源”，成为电信网络诈骗、敲诈勒索等一系列犯罪的上游犯罪，社会危害十分严重，对此，检察机关如何发挥职能作用参与社会治理？

 

　　刘艳红：

 

　　进入网络新时代和法治新时代，人们对美好生活的需求不断增长，不仅对互联网物质文化生活提出了更高的要求，而且对网络社会的自由、民主、公平、正义、法治、安全等提出了更高的向往，因而技术的发展、法治的推进必须“始终把人民放在心中最高位置”，把“以人民为中心”作为根本理念。习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪作出的重要指示，体现了“依法保障人民权益”的根本目的，满足了人民对社会主义美好生活的持续向往，尤其“齐抓共管、群防群治”更是指出了发展依靠人民、法治依靠人民的根本立场，为促进形成电信网络诈骗犯罪治理共同体指明了方向。在我国当前的网络社会中，人人都是国家网络技术发展的参与者和共享者，这也给不法分子制造了更多违法犯罪机会，电信网络诈骗犯罪严重影响人民群众的安全感和获得感，检察机关作为司法机关和法律监督机关在“齐抓共管、群防群治”中大有可为。检察机关应积极部署专项治理行动，但必须充分认识到发挥检察职能的关键在于确保案件质量和治理实效。在电信网络诈骗案件的立案管辖上，要严格按照刑事诉讼法的程序规则保证指定管辖的公正合理性；在侦查阶段要切实落实侦查监督职责，尤其对于重大疑难网络犯罪案件、其他犯罪嫌疑人在逃案件等要及时监督公安机关依法全面客观收集固定证据，严格适用逮捕强制措施，避免“以羁代侦”，引导办案机关提高证据收集能力。检察机关在对涉电信网络诈骗犯罪案件的法律监督过程中，还要注重纠正有案不立、以罚代刑等问题，更要注重纠正片面追求入罪打击、以惩代防、以刑代治，在正确认识检察监督职能有限性的前提下，促进检察监督与各种监督机制相互衔接、齐抓共管。最高人民检察院也应根据电信网络诈骗犯罪的新情况，尤其针对“个人信息保护法”等法律的制定及其施行，及时调整完善司法解释或指导意见，对罪与非罪不清晰、适用此罪与彼罪有争议、证明程度不统一等问题进一步明确办案标准。而且，为有效阻断侵犯公民个人信息等上游违法犯罪行为与电信网络诈骗犯罪的链条关系，检察机关应积极稳妥履行公益诉讼职能，开展个人信息保护领域民事公益诉讼，进一步推动企业、平台落实主体责任。

 

　　郑新俭：

 

　　检察机关要认真落实习近平总书记重要指示中提出的具体要求，紧跟电信网络诈骗犯罪发展趋势特点，全面履行各项检察职能，深入贯彻宽严相济刑事政策，确保办案“三个效果”的统一。一是着力加强对电信网络诈骗犯罪全链条打击。在持续加大对电信网络诈骗犯罪打击力度的基础上，一方面，要更加关注上游非法获取公民个人信息、非法提供工具，下游非法提供支付结算通道的行为；另一方面，要更加关注非法组织收购、贩卖手机卡、信用卡等团伙以及与之勾结的行业内鬼，依法及时从严打击，斩断犯罪链条，形成有力震慑。二是深入贯彻宽严相济刑事政策。电信网络诈骗犯罪多是团伙作案，涉案人员众多，少则几十人，多则几百人。在对这类犯罪坚持打击整体从严的情况下，要注意区分不同犯罪嫌疑人、被告人的层级高低、作用大小，结合其认罪态度、悔罪表现、退赃退赔等情况，做到罪责刑相适应。对于其中的从犯，尤其是从事辅助性、劳务性工作的下层人员，以及初犯、偶犯、未成年人、在校学生等犯罪嫌疑人、被告人，综合考虑其在犯罪中的地位作用、社会危害程度、主观恶性、人身危险性、认罪悔罪表现等情节，依法从宽处理。三是推动检察办案与技术深度融合。电信网络诈骗犯罪案件中，电子数据是主要的证据形式，而且往往以海量的形式出现。面对这些海量的电子数据，检察官普遍存在能力短板和本领恐慌。为此，在强化办案人员证据意识和加强实战基础上，一项很重要的工作就是要发挥检察技术力量的内生动力。今年初最高检发布的《人民检察院办理网络犯罪案件规定》对此提出明确要求。下一步，检察机关要积极探索建立检察技术人员参与网络犯罪案件办理制度。根据办案需要，吸收检察技术人员加入办案组，同步开展技术辅助审查，加强案件讨论，在具体办案中推动办案和技术深度融合，提升办案人员对电子数据专业审查的能力。

 

　　傅建飞：

 

　　为在电信网络诈骗犯罪中充分发挥检察职能，检察机关应采取以下做法：一是成立专门办案机构，打造专业化队伍。高度重视此类案件的专业化办理，针对电信网络诈骗类案特点，选取熟悉计算机、网络等相关技术知识的业务骨干，牵头成立专门的网络犯罪办案组。同时积极借助信息技术手段，强化办案技能。二是建立健全工作机制，确保打击效果。注重与公安机关、法院等相关单位的沟通协调，建立完善案件信息通报、依法介入引导侦查取证、捕诉衔接配合等工作机制，确保个案办理的效率、效果。三是加大宣传力度，提高防范意识。立足提高群众防范意识，联合其他司法机关和相关监管部门，通过新闻媒体加强普法宣传，提高公民个人信息保护意识。

 

　　在当前社会环境下，个人信息的泄露、贩卖现象突出，已成为电信网络诈骗犯罪黑色产业链的重要组成部分。检察机关应当积极采取措施，有力打击侵犯公民个人信息犯罪，提升电信网络诈骗犯罪治理效果。一是加大打击力度，对侵犯公民个人信息犯罪保持高压打击态势。对兜售公民个人信息谋利的犯罪分子从快从严打击，形成震慑效应，倒逼相关企业重视对掌握的公民个人信息的保护力度，营造公民个人信息不容非法侵犯的良好社会氛围。二是形成治理合力，各市场主体如网络服务提供商、电信企业、银行等要积极履行社会责任。首先，公安机关需要和网络服务提供商、电信企业以及银行形成联动机制，在发现电信网络诈骗行为时要及时出警，或向网络服务提供商、电信企业和银行提供预警信息。其次，网络服务提供商、电信企业要加强对自身员工的管理和信息的保密。一方面杜绝用户个人信息外泄，另一方面及时向用户发布公安机关的预警信息。要树立起高度的社会责任感，严格贯彻实名登记制度。再次，金融部门要严把资金关。当发生可疑资金流动时，银行要快速反应，采取有效措施冻结相关资金，争取将损失降到最低。三是强化法治宣传，引导公众妥善保管个人信息。提醒公众保护好个人身份信息，在非必要情况下，不向陌生人提供身份证号码、工作单位、家庭住址、职务等重要信息；不将身份证照片或号码保存在手机中。在相关网站输入账号、手机号码、查询支付密码等重要信息前要谨慎核实域名真实性，不点击可疑链接，不连接来历不明的无线网络，不扫描非正规渠道获取的二维码，谨防钓鱼陷阱。

 

　　问题五：如何强化系统观念，实现源头治理综合治理？

 

　　主持人：

 

　　电信网络诈骗的治本之策是什么？如何强化系统观念、法治思维，实现源头治理、综合治理？“魔高一尺，道高一丈”，如何深化技术应用和理论研究，支持和引领治理实践？

 

　　刘艳红：

 

　　以电信网络诈骗犯罪为重要对象的网络安全治理是中国特色社会治理体系和治理能力现代化的关键领域之一，而社会治理现代化的核心是社会治理法治化，这既是党的十九届五中全会和“十四五规划”的远景目标，也是加强权利保护、维护社会秩序的个案目标。2020年12月中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》也在“推进社会治理法治化”中明确提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。”习近平总书记提出的“强化系统观念、法治思维”“注重源头治理、综合治理”正是电信网络诈骗犯罪的治本之策，对此必须予以深刻认识和科学贯彻。首先，“源头治理”并不指代刑法积极参与源头治理，它是针对社会整体治理政策而言。对电信网络诈骗犯罪之源头如侵犯公民个人信息等行为的治理，首选不在刑法而在刑罚替代性措施，即刑法之前的行政管理、行业监管、平台自治、企业合规计划等源头治理措施。换言之，“源头治理”不等于刑法上要追求“打早打小”“入罪前置”，刑法参与电信网络诈骗治理的关键在于“打准打实”，以事后保障法的方式保证其他规则的有效落实。其次，“综合治理”即按照“系统观念”，不仅在主体上要实践社会协同、公众参与的“共建共治共享”格局，而且在手段上要发挥法治保障、科技支撑的意义。尤其在“代码即法律”的网络社会框架内采用“技术对技术”的高效化精准化治理，是减少电信网络诈骗犯罪土壤的更有效方式。再次，“系统观念”“法治思维”“齐抓共管”“群防群治”恰恰是中国特色社会主义民主的最大优势，只有将之融于电信网络诈骗犯罪治理等网络安全治理的研究和实践当中，才能以“良法善治”有效彰显治理的法治性、法治的人民性、人民的主体性。因此，包括电信网络诈骗在内的所有社会问题的治理均应践行系统观念和法治思维，社会治理不是刑法甚至不是法律的独自治理，“治理法治化”一定是社会治理体系的“七位一体”（即党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系），它是属于社会治理共同体的系统工程、法治工程。

 

　　郑新俭：

 

　　电信网络诈骗治理是一项系统性工程，要坚持系统观念，从惩、防、治三方面综合施策，坚决遏制这类犯罪多发高发，维护清朗安靖的网络空间。一是坚持惩处为要。持续保持对电信网络诈骗犯罪的严惩态势，特别是对多发高发、新型的犯罪手段形式，保持敏锐性和前瞻性，加强有针对性惩治。要用好刑事手段，突出打击重点，对于组织、指挥电信网络诈骗犯罪团伙，特别是在境外组织实施电信网络诈骗的，以及利用未成年人、在校学生、老年人等特殊群体实施这类犯罪的，依法从重处罚。对于情节较轻不追究刑事责任的，依法移送行政机关处理，综合运用行政处罚和信用惩戒手段，加强刑行双向衔接。二是坚持预防为先。对电信网络诈骗犯罪，要坚持惩防并举、预防为先的理念，把预防放在更加突出的位置。落实“谁执法、谁普法”的普法责任制，加大以案释法力度，及时发布典型案例，注重从办案中梳理最新的犯罪手段和风险点，突出社会警示预防意义。要提升宣传教育的针对性和有效性，针对老年人、在校学生、未成年人、青年务工人员等特殊群体，以及招工就业等犯罪高发领域，检察机关与教育、通信、银行等相关部门共同开展宣传教育，加强源头治理防控，提升反诈防骗的意识和能力。三是坚持治理为本。检察机关要结合司法办案，开展社会调查，及时总结梳理网络监管、“两卡”管理中存在的突出问题，通过检察建议、公益诉讼等形式，提出意见和建议，推动相关部门加强行政前置监管，完善行政处罚、信用惩戒等措施，全面落实打防管控各项措施和行业监管主体责任。

 

　　傅建飞：

 

　　寻求电信网络诈骗的治本之策，还须进一步推进“断卡”行动。从源头上斩断电信网络诈骗犯罪各个链条，除了刑事治理这个最强力手段以外，金融部门应当进一步加强对银行卡办理、网银转账等业务的审核、监管力度，建立银行与司法机关关于电信网络诈骗犯罪的快速沟通应对机制、快速止付和账户冻结机制。工信部门应当加强对电信运营商的监管，督促尽快落实电话实名制登记，严禁运营商违规放号和违规租用线路，并加快研发对利用“VOIP网络电话”“任意显号软件”等新技术进行犯罪行为的高科技监管措施，以切断犯罪链条上的关键环节。

 

　　对电信网络诈骗实现综合治理，要贯彻系统观念、法治思维，各方协同发力：一是将刑事打击作为最主要的推手，以打促治，形成对电信网络诈骗犯罪强力打击的高压态势。共同加强法律适用研判，加强学习理解，对各个环节犯罪行为精准适用罪名，实现高质量打击。二是各政法机关协同发力，强化各诉讼阶段配合、衔接，畅通信息共享渠道，从快从严打击，共同研究解决打击过程中的问题、难点，加强取证规范化及针对性，形成打击合力。三是强化刑事司法与行政执法衔接，应用重点领域整治、信用惩戒、大数据监测等综合措施，加强通信运营商、商业银行、第三方支付平台及有关监管部门的主体责任，针对“实名不实人”的顽疾采取有效措施进行整治。四是大力开展法治宣传，线上线下多平台、多形式融合运用，适时发布典型案例，提高人民群众识别能力。此外，应深化技术应用和理论研究，为治理电信网络诈骗犯罪提供支撑。比如，优化数据执法合作技术和标准，建立信息请求和数据鉴真的标准化程序，采用数据先行留存等保全电子证据的方式；拓宽与网络信息从业者的合作，加强服务商的监督和管理；建立风险预警研判和快速响应机制，促进电信网络诈骗犯罪的情报交流。

刘艳红，中国政法大学教授；

郑新俭，最高人民检察院检察委员会委员、第四检察厅厅长；

傅建飞，福建省泉州市人民检察院检察长。