起草工作跨越三届人大任期,期间几次搁浅,前后历时十二载；关键时刻,在破产清算、债务清偿顺序问题上出现了争议,争议的焦点是到底劳动债权优先,还是担保债权优先？企业破产法起草工作组有关负责人为您讲述――
2006年8月27日，我国社会主义市场经济法治化进程中值得纪念的一天―――《中华人民共和国企业破产法》获十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，并将从2007年6月1日起施行。
昨天，企业破产法起草工作组有关负责人接受了本报记者的专访。企业破产法的起草工作为何跨越三届人大任期，前后历时十二载？起草过程中，遇到了哪些疑难，立法部门又是如何解决的？⋯⋯立法背后的故事，无疑为我们进一步加深理解这部法律提供了一把钥匙。
一波三折，十二年磨一剑
记者：从1994年开始，企业破产法就列入了全国人大常委会的立法规划之中。掐指算来，这部法律起草经历了三届全国人大任期，费时十二年之久，期间几次搁浅。能介绍一下这部法律起草的经过吗？
起草工作组负责人：根据八届全国人大常委会立法规划的要求，八届全国人大财经委从1994年3月开始组织有关部门和研究单位成立起草组，开始研究起草破产法草案。为了广泛听取意见，起草组组织若干调研组到各地进行了深入的调查研究，同时委托辽宁、四川两省人大财经委分别起草出一份草稿。并就《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”及国务院有关规定的实施经验进行了总结。在上述工作的基础上，起草组经过深入研究论证，广泛征求意见，拟订出破产法草案初稿，经向有关部门、地方和国内外专家多次征求意见，形成《中华人民共和国破产法（草案）》，经八届全国人大财经委员会全体会议讨论通过后，于1995年提交全国人大常委会。但是，由于对本法的出台时机是否成熟存在不同意见，以及社会保险制度及其立法一时难以配套等原因，草案当时未能进入全国人大常委会审议程序。
九届全国人大期间，起草组继续进行这一工作，一方面对当时企业改革与破产现状进行总结研究，同时着手继续修改破产法草案。2000年3月，起草组召开会议，就草案的修改问题进行了研究。大家认为，随着国有企业改革的进一步深入和市场经济的发展，将草案提交常委会审议的时机已基本成熟，草案包含的内容经过反复修改，广泛征求意见，已基本可行，起草组应当抓紧工作，争取早日提交常委会审议，会议还就草案修改的原则提出了具体意见，原拟于2002年上半年再次上报全国人大常委会审议，后因个别地方出现了企业不稳定现象并引起人们对国有企业破产有关问题的分歧意见，这一工作又暂告一段落。
十届全国人大成立后，企业破产法再次被列入五年立法规划，确定继续由全国人大财经委员会负责组织起草。财经委员会于2003年8月调整起草机构，再次启动草案修改起草工作。起草组根据全国人大常委会领导的指示和立法指导思想，总结以往工作，结合我国国情和实践经验，广泛开展调查研究，多次召开立法座谈论证会，认真听取各方意见，不断修改完善草案，并于2003年11月将草案再次送各地和有关部门征求意见。就草案涉及的一些重要问题，采取登门拜访的形式，与有关方面多次进行协商，基本取得一致意见。2004年5月，起草组再次召开大规模座谈会，征求人民法院、国务院有关部门、地方、企业、职工和破产清算从业人员的意见，就一些重要问题进一步达成共识。5月28日，草案经全国人大常委会办公厅正式征求国务院意见。随后，起草组逐条研究国务院等各方面反馈的意见，再次对草案进行了修改完善，形成正式草案，经全国人大财经委全体会议审议通过后，于2004年6月21日正式提交十届全国人大常委会第十次会议进行初审。
此后，十届全国人大常委会第十二次会议在2004年10月对草案进行了第二次审议。本来是再经过一次修改审议以后，就可以通过了，但恰恰在这一关键时刻，在破产清算、债务清偿顺序问题上出现了争议，争议的焦点是到底劳动债权优先，还是担保债权优先？这一争就是两年。两个优先都有硬道理。立法时到底把哪个放在优先的地位，就成了立法者的难题，处在两难之间，难以取舍。在全国人大和国务院领导的关注下，全国人大法律委员会、法工委和国务院法制办以及许多专家学者进行广泛调研，做了大量工作，终于找到了结合点与突破点，提出了目前这一“新老划断”的方案。这是立法工作的重大突破，解决了历史遗留难题，也和立法的指导思想统一起来，扫除了障碍，同时也凸显出这部法律的中国特色。这一处理方式得到了各方面的广泛认同，在这次常委会审议修改之后，以157票赞成，2票反对，2票弃权获得通过。
破产立法，在争议中成熟
记者：听说在破产法起草过程中，有关方面曾在一些问题上产生过意见分歧，对有些问题的争议还比较激烈。能谈谈这方面的情况吗？
起草工作组负责人：在法律起草过程中，有意见分歧是正常的。除了前面提到的劳动债权与担保债权谁优先清偿的问题外，在适用范围、破产原因、重整制度、破产企业职工权益保护、金融机构的破产等问题上都曾有过争论，我就其中的几个问题简要地作个介绍：
第一个问题，关于适用范围。这在起草中有过较大争论，也几经变化。一种意见建议将商自然人，即个体工商户的破产及消费信贷破产纳入本法调整；一种意见即起草组意见，适用所有企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人以及依法设立的其他盈利性组织。后来在审议中，主要考虑到合伙企业与个人独资企业破产要连带到合伙人与个人投资者破产，而个人破产需要一定的财产登记制度与个人信用及相关的制度配套，加之依法设立的赢利性组织没有形成固定的含义，且难以划定明确的范围，为便于操作，最后将本法调整范围局限为企业法人。当然，有必要指出的是，本法虽不直接调整合伙企业与个人独资企业，但对这类企业破产的法律规定也做了必要衔接。
第二个问题，关于破产原因。早先的草案对于企业破产原因规定为：“债务人不能清偿到期债务的，依照本法规定的程序清理债务”。这样规定，简单明了、易于操作。在征求意见和审议中，有不少人存在一种担心，即仅以这样一个原因即允许债权人或债务人申请破产，会不会引发大量企业，特别是国有企业破产呢？会不会给一些恶意申请者以借口？也有意见认为，目前有一些国有企业不同程度存在不能清偿到期债务的问题，如不加限制地以一种原因作为破产原因也不利于这类国企的脱困。根据这一情况，立法机关将破产原因修改为，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。
第三个问题，关于金融机构的破产。依据本法规定，商业银行、保险公司等金融机构的破产从大的方面应适用本法。但由于这类企业比较特殊，对于这类企业的破产要有一定的特殊措施。故在起草过程中，曾有人建议商业银行等金融机构的破产不适用本法。但后来考虑到如不适用本法，就这类企业的破产专门制定破产法既不可能，也不符合立法的经济性原则，而且本法规定的相关程序对这些企业也是适用的。故在最后通过的法律中，对金融机构的破产做了较为具体的规定，同时规定由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法，即对这类企业破产的一些特殊事宜，要按照国务院依据企业破产法和商业银行法等法律、行政法规制定的实施办法来办理。
企业破产法的通过，是我国破产制度建立健全的重要步骤，但还不是全部。由于种种原因，现在的这部法律对个人破产问题没有涉及，但随着条件的成熟，这一问题最终会得到解决。到那时，我国的破产制度才趋于完整、完善。
聚焦新企业破产法
转而选择市场化退出方式
10万国企将告别“特殊照顾”
政策性关闭破产一直是近十几年来国有企业最后一道“保护屏障”。然而，在新的企业破产法出台后，除已列入国务院总体规划的近2000家国企外，其余约10万户国企将失去“特殊照顾”，转而选择市场化的退出方式。
如何保证国有企业及其职工的稳定一直是这部新破产法审议的重点，也是法律迟迟不能出台的一个重要因素。
国有企业政策性关闭破产1994年开始实施。对这些破产项目，国家实行“特别照顾”，包括对破产财产认定和债务清偿顺序做出特殊规定，并给予财政支持。在2006年中央预算中，中央财政安排338亿元，用以推进国有企业政策性关闭破产和中央企业分离办社会工作。
“国有企业政策性关闭破产与商业性破产的最大区别就在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。”全国人大代表、浙江万事利集团公司董事局主席沈爱琴说。
在通过的企业破产法中，运用“老人老办法、新人新办法”的原则界定了政策性破产和依法破产的“分水岭”。对于近2000家列入规划等待破产的国有企业，企业破产法明文规定，“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。”
“这就意味着，等这2000家国有企业实施政策性破产后，所有企业都将受企业破产法的调整，对国有企业的‘特殊照顾’将不复存在。”迟夙生说，“破产法的出台，从另一个角度讲，也是给国有企业及其负责人一定压力。”
金融机构破产须由监管机构提出
昨日，全国人大常委会法工委副主任安建表示，金融机构破产须由金融监管机构提出。
十届全国人大常委会第二十三次会议昨日对企业破产法草案进行了决议并予以公布，其中第一百三十四条对金融机构破产事宜作出了规定。
该条款规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼和执行程序。”
安建说，金融机构出现重大金融风险的时候，金融监管机构依照有关法律规定以及商业银行法、证券法、保险法的规定，对这些出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管、整顿措施时，为保证风险处置措施的顺利实施，避免债权人通过向法院申请来抢先取得这些金融机构的财产，使这些整顿措施无法进行，所以企业破产法专门作了一条规定，对金融机构采取风险处置措施的时候，金融监管机构可以申请法院，对这些被整顿的金融机构的民事诉讼和执行程序可以终止。
失职负责人将被绳之以法
在现实情况中，有的企业破产后，职工生活艰难，工作无着落，而企业的负责人却依然开着高级轿车，大吃大喝。今后，企业的董事、监事等经营管理人员因为失职而致使企业破产的，将被追究法律责任。
新出台的企业破产法第六条明确规定，“依法追究破产企业经营管理人员的法律责任”。第一百二十五条也规定，企业董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。
此外，有前款规定情形的人员，自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。
法律还规定，债务人违反本法规定，拒不向人民法院提交或者提交不真实的财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告以及职工工资的支付情况和社会保险费用的缴纳情况的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。债务人违反本法规定，拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可以对直接责任人员依法处以罚款。
“假破产、真逃债”行为被新法禁止
企业破产了，企业负责人却卷款而走。“假破产、真逃债”这些情况在以前不乏其例，最新出台的企业破产法对此专门作出了规定。
企业破产法第十五条明确规定，自人民法院受理破产申请的裁定送达债务人之日起至破产程序终结之日，债务人的有关人员承担下列义务：
妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料；根据人民法院、管理人的要求进行工作，并如实回答询问；列席债权人会议并如实回答债权人的询问；未经人民法院许可，不得离开住所地；不得新任其他企业的董事、监事、高级管理人员。
企业破产法第三十一条规定，人民法院受理破产申请前一年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：
无偿转让财产的；以明显不合理的价格进行交易的；对没有财产担保的债务提供财产担保的；对未到期的债务提前清偿的；放弃债权的。
此外，企业破产法还规定，债务人为逃避债务而隐匿、转移财产的；虚构债务或者承认不真实的债务的行为无效。债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权从企业获取的非正常收入和侵占的企业财产，管理人应当追回。
对破产企业职工合法权益的保护是新出台的企业破产法的最大“亮点”。法律规定，如果破产企业的破产财产不足以清偿职工工资等费用，如果属于破产法公布前所欠的，不足清偿部分优先于担保权人受偿。
企业破产法第六条就明确规定，“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益”。第一百一十三条又将破产清偿顺序作了明确规定，即破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：
一是破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；二是破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；三是普通破产债权。
同时，为了最大限度地保护破产企业职工的权益，在第一百三十二条中还规定：破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，在本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。
有的常委会委员表示，这次修改企业破产法，有关方面非常重视对破产人拖欠职工工资、基本社会保险费用以及依法应当支付给职工的补偿金额的优先清偿问题。修改后的条款基本符合这一原则。
全国人大法律委员会副主任委员蒋黔贵解释说，提出这一方案的主要考虑是，对企业破产法公布前企业拖欠的职工工资等费用，作为历史遗留问题，采取一些特殊措施较为彻底地解决是必要的。由于这部分历史欠账已是一个定量，其优先于有担保的债权受偿可能带来的风险基本上是可预期、可控制的。
她表示，对企业破产法公布后新形成拖欠的问题，应当积极研究治本之策，通过进一步完善有关劳动和社会保障制度建设，加大执法力度等来加以解决。
市场经济的法治化标志
经过十二年的起草和反复讨论修改，《中华人民共和国企业破产法》昨天终获表决通过。作为社会主义市场经济标志性的一部法律，企业破产法的出台表明我国的市场经济进入新的发展阶段。
这部法律所确立的破产申请和受理、管理人、债务人财产、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算等程序，将规范企业破产案件的审理、破产拯救和企业清算工作，既能使无可救药的企业及时进行清理清算，尽可能保护债权人、债务人与企业职工的合法权益，又可使具有挽救希望的企业起死回生，重焕生机。它与公司法、合伙企业法、个人独资企业法等一起，共同构成了我国有关企业即市场主体的法律规范体系，规范着我国企业的设立与经营、竞争与并购、和解与重整，以及清算与“死亡”的全过程。
尽管早在1986年，全国人大常委会就制定了企业破产法（试行）；1991年全国人大修订民事诉讼法，在第十九章专章规定了“企业法人破产还债程序”；最高人民法院也制定颁布了有关企业破产案件审理的司法解释。但是，由于当初立法时的种种局限，这些还不能算是严格意义上的适应市场经济发展需要的破产法。现在一些西方国家还不承认我国的市场经济地位，一个重要的“借口”便是我国缺乏市场化取向的破产法。
“事移则法异”。任何法律的出台总是依赖于一定的社会背景，反映它所赖以存在的社会关系。企业破产法十二年的起草历程对此给出了最生动的注脚。从要不要制定破产法，到出台时机成熟与否，再到法律的名称、适用范围、清偿顺序等内容的规定，立法者们曾经有着这样或那样的争议。可以说，如果没有社会主义市场经济这十数年波澜壮阔的发展，也就不可能有今天这部企业破产法的“十年怀胎，一朝分娩”。
另一方面，“法相宜则事有成”。市场经济本质上是法治经济，市场主体的兴盛衰亡以及相互之间的竞争合作、博弈较量，讲的是规则，而法律是最具约束力的规则。一部“善法”，必将对市场经济起着极大的推动作用。法律专家指出，新的企业破产法以市场取向、新的制度设计与可操作性为其精髓。这样一部法律，对于推动我国真正“入市”有着显而易见的现实意义。
我们欣喜地看到，从去年修订公司法、证券法，到此次全国人大常委会审议通过企业破产法、合伙企业法（修订），以及正在进行的物权法、反垄断法、企业所得税法的审议或制定工作，新一轮财经立法大潮，正浩浩荡荡扑面而来。这其间一脉相承的主线，便是明晰产权，维护市场参与者的合法权益，促进市场主体公平、有序竞争，推动市场创新发展。从中折射出的是推动市场经济法治化进程的不懈努力。
新破产法出台后,上市公司除倒闭清算外,还可通过重整获得新生
濒临破产企业路更宽
“十年磨一剑”，《中华人民共和国企业破产法》终获全国人大常委会三审通过。作为社会主义市场经济法律体系重要组成部分的一部大法，破产法引入了重整制度。这对上市公司的运营会产生怎样的影响？就此话题，记者采访了中国人民大学法学院教授王欣新、大成律师事务所高级合伙人钱卫清。
上市公司不再“难破产”
记者：新破产法施行之后，将会对上市公司产生什么样的影响?
王欣新：新破产法本身并没有对上市公司做特别的规定，但对上市公司来讲，破产法的规定都是适用的，这意味着新破产法的出台将使上市公司“颠扑不破”的神话不复存在。
钱卫清：在上市公司这一领域，我国很久以来虽有破产法之名却无破产法之实，法院很难对其启动破产程序。而根据新破产法规定，作为上市公司、证券公司陷入破产界限，只要债权人提出，也可以启动程序。新破产法为上市公司、金融机构的破产提供了法律依据。
某种程度上说，新破产法的出台，将有望解决负债严重的上市公司、券商“难破产”问题，也有助于促进他们提高资产质量和债务清偿能力。当然，投资者在选择股票的时候，更应提高风险防范意识。
重整制更适用于上市公司
记者：新破产法为什么要引入重整制度，它有什么特点？
钱卫清：新破产法引入重整制度的目的在于，可使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。考虑到重整历时较长，程序比较复杂，如适用于所有企业类型，社会成本过高，实践中容易被滥用，损害债权人利益，故草案确定重整仅适用于企业法人。
将要破产的企业就好比一台出故障的机器，有的机器故障可能非常严重，无论怎么修也不可能重新运作，但有的故障也可能通过修理被顺利排除，机器可以重新运转，制造产品。现在的问题是，我们在面对有故障的机器时，是不管三七二十一将它的零件全拆下来卖掉呢，还是请一个好的修理工把它的故障排除，让它重新生产呢？两个方案中哪一个社会效益更大呢？毫无疑问是后者。重整制度就是为了给那些存在问题的企业排除故障，让其慢慢恢复生产能力，为社会提供更多的就业岗位、缴纳更多的税收、创造更多的财富。
我个人认为，随着市场体制的不断健全，重整制度的范围也应做相应调整，使其可以适用于非法人企业。
王欣新：新破产法给上市公司带来的不只是破产倒闭清算这一条老路，通过重整获得新生，则是新破产法与上市公司新的连接热点。归纳起来，重整制度有这么几个特点：
一是重整时机提前。新破产法将不仅允许在债务人已经发生破产损失、陷入破产境地的情况下提出重整申请，同时也允许在债务人陷入债务危机、有可能发生破产的情形下，就提出重整申请。
二是申请人范围扩大。不仅债务人自身可以提出重整申请，债权人也可以提出，甚至连债务人的股东(当然要达到一定的持股比例)也可以提出申请。
三是约束力大大增强。重整计划不仅约束没有财产担保的债权人，也可以约束那些有财产担保的债权。
四是能调动所有因素。重整过程中，不仅调动债权人、债务人的积极性，而且也能调动股东的积极性。
五是重整措施多样化。重整企业可以灵活运用破产重整程序允许的多种措施。
此外，我国的重整制度中还获准由法院强制批准设置重整计划。当各个表决组不能一致以法定多数通过重整计划时，只要有一个表决组同意，那么管理人可根据企业具体情况，决定将重整计划提交法院强制批准。但法院强制批准重整计划，必须符合法律规定的各项条件，保证所有当事人的既得利益不受损害，债务偿还优先顺序不被打乱。
这种强制批准重整程序，可以使那些重整计划未能被各表决组一致同意，但确实又有重整挽救可能和需要的企业借助法律强制力避免破产。这一制度还有利于维护社会利益。
由于重整的成本比较高、程序复杂、期间很长，所以更适合于大公司尤其是上市公司，使那些陷入困境的上市公司能够借助重整避免破产。
