一、破产制度
（一）破产的含义
破产在经济上和法律上有不同的含义。《经济大辞海》对破产所下的定义是“债务人的全部财产不能清偿到期债务。通常称为债务人资不抵债”。 《财经大辞典》对 破产所下的定义是“债务人（包括自然人和法人）的全部财产不足以清偿到期债务的 一种法律事实。即债务人处于“资不抵债“的困境。”所以，经济上的破产反映的是 一种客观经济现象，主要是指债务人处于全部财产不能清偿到期债务这样一种状态。
法律上的破产则是人们为解决债务人出现资不抵债、不能清偿到期债务这一经济 现象时而设立的主观法律制度，它是以破产立法的存在为前提的。《法学辞源》对破 产所作的解释是“破产，法律程序之一。即债务人不能清偿到期债务，又不能与债务 人达成和解协议时，债务人或债权人向法院提出申请。法院据此通过优先顺序或优先 请求将债务人的全部财产按一定比例分配给债权人，其不足部分不再偿付。”
从上述破产在经济和法律上不同的含义可以看出，经济上的破产和法律上的破产 是相互独立但又相互联系的两个概念。经济上的破产是指资不抵债、债务人不能清偿到期债务这样一种客观现象，而法律上的破产是为解决经济上破产、维护正常社会经 济秩序而设立的法律程序制度。在破产法存在的情况下，并非凡经济上破产的债务人 在法律上也自动破产，破产程序仍需经过当事人申请、法院依法作出裁定，方才正式 启动。经济上破产是债务人进入法律破产程序的前提之一，债务人只有达到经济上破 产的条件，并且符合法律规定的管辖、申请、受理等条件，方可进入破产程序。
（二）破产制度的概念 制度是一个宽泛的概念，一般是指在特定社会范围内调节人与人之间社会关系的习惯、道德、法律、戒律、规章等的总和。它由社会认可的非正式约束、国家规定的 正式约束和实施机制三个部分构成。经济领域的破产是指一种客观现象，并不具备制 度所应有的基本因素和内容，而法律上的破产形成了以破产法为主体，国家政府部门 相关规定、最高审判机关所作司法解释以及社会约定俗成的惯例为配套的一系列具有 约束力的法律、法规、规章，所以，破产制度是指在法律上的破产所形成的一系列制度。
破产制度，亦可称破产法律制度，是指债务人在经济上发生困难，无法以其清偿能力对全部债权人债权进行清偿的情况下，为解决这种困难状况，通过法律途径强制将债务人的全部财产通过一定法律程序变价及公平分配，以使全部债权人满足其债权为目的法律制度。破产法是破产制度的法律表现形式，是法院处理破产案件以及破产关系人行使权利的客观标准。
（三）我国的破产制度
2006 年 8 月 27 日十届全国人大常委会第 23 次会议通过《中华人民共和国企业破 产法》，该法由破产立案制度、管理人制度、债务人财产制度、债权人会议制度、程 序制度以及法律责任制度等内容组成，该法是我国第一部市场经济意义的破产法。
新企业破产法颁布实施后，在 2007 年 4 月至 2013 年 9 月期间最高人民法院陆续 公布《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《关于审理企业破产案件确定管理 人报酬的规定》、《关于<中华人民共和国企业破产法>施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》等多部司法解释。
新企业破产法、最高人民法院制定的破产司法解释、国务院、地方人民政府及有关部门颁布并仍然有效的破产方面的行政法规规章共同组成了我国现有的破产法律制度体系。
二、新疆地区推进破产制度实施的紧迫性
破产制度是资源整合的重要手段之一，旨在阻止损失扩大、维护相关利益人的权 益、通过破产形成退出机制以实现资源优化配置目标。
破产制度是经济发展到一定阶段的产物，伴随经济规模扩大，经济主体间的利益 往来、债权债务关系等日益广泛，权益纠葛及不确定性使风险集聚。客观上需要破产 制度防止损失的扩大漫延，以提高资源的配置效率。
新疆经济社会发展面临新的机遇期，国务院《全国主体功能区规划》将新疆定位 为“中国向西开放的窗口”、“国际资源能源大通道”、“西部物流中心”等，将推 升新疆经济迈上一个新台阶。在此轮经济增长中，进一步完善破产制度在新疆的实施， 将减少经济运行的摩擦和障碍、推动新疆经济的良性发展。
（一）新疆经济发展态势 新疆作为中国最重要的能源储备区和接续区，为整个国家的经济发展做出了重大
贡献。虽然在 2008 年遭受国际金融危机和乌鲁木齐“7.5”事件双重冲击，新疆遭遇 了新世纪以来经济发展最为困难的一年，外贸、旅游等行业受到较大影响，但新疆未 来经济发展的潜力和空间巨大。
2010 年 3 月 29 日至 30 日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，会议内容是 学习贯彻中央关于组织开展新一轮对口支援新疆工作的重要决策，对进一步加强和推 进对口支援新疆工作进行动员部署。2010 年 5 月 17 日至 19 日，中共中央、国务院召 开的新疆工作座谈会对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。会议提出，到 2015 年新疆人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入和人均基本公共 服务能力达到西部地区平均水平，至 2020 年确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。
2010 年 5 月 26 日召开的新疆自治区党委七届九次全委（扩大）会议再次重申和明确 了中央新疆工作座谈会对推进新疆跨越式发展和长治久安作出的战略部署。
为贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，国家有关部委也出台了相应的扶持政策， 如：国家知识产权局发布了《六方面支持新疆经济社会和谐发展》，国土资源部出台 了《八项措施支持新疆经济社会长远发展》，国家工商行政管理总局发布了《关于支 持服务新疆跨越式发展和长治久安的若干意见》。
《全国主体功能区规划》对新疆的战略定位、中央“新疆工作座谈会”精神及政 策的扶持、19 个省市的对口支援措施、加上新疆独特的地理优势和丰富的自然资源条 件，为新疆经济实现跨越式发展提供了坚实的基础。新疆未来经济发展的态势良好。
但是，在新疆经济快速发展过程中，经济主体间的矛盾与摩擦也相应增加。要保 持新疆经济健康、持续、高效发展，还需要进一步完善与市场经济相配套的、与新疆 特定区情相结合的法律制度。破产制度就是其中重要的组成部分。
（二）推进破产制度在新疆地区实施的重要性 破产制度是有关市场退出的法律制度，它是市场经济制度的重要组成部分，在新疆未来经济发展中，破产制度将发挥其特有的功能和作用：
1、通过规范企业退出市场机制，完善优胜劣汰的竞争机制。根据新疆工商业联 合会《新疆维吾尔自治区中小企业调研报告》，“截止 2010 年底，占全疆中小企业总 数 99.8%以上的私营企业有 99135 户，同比增长 5.1%，新增 16224 户，新生率为 16.4%；注册资本 2415.5265 亿元，同比增长 33.2%，户均注册资本 243.66 万元。”在新疆跨 越式发展过程中，在企业数量快速增长的同时，一批产能落后、污染环境、效率低下 的企业将不可避免地被市场淘汰。对于这些企业，破产制度提供了完善的申请、受理、 清算等法律程序，得以使这些企业合法、有序地退出市场，以保证市场经济健康、持 续发展。
2、挽救仍具发展前景的企业，促进经济良性发展。全球经济一体化使企业面临 越来越多的不确定风险，一些具有良好发展前景的企业难免会遇到短时的融资困难、偿付不能等问题，除政府扶持、企业自救外，破产制度中的重整和和解为尚有挽救希 望的危困企业提供了避免破产清算死亡、获得再生的机会。通过延期偿付、减免债务、 股权调整等方式，破产制度使债权人、出资人、职工、关联企业等各方主体实现共赢， 有利于社会资源的充分利用，减少了企业破产给社会带来的不利影响，促进经济良性 发展。
3、维护社会稳定，保障各方当事人合法权益。新疆特殊的地理位置及民族分布， 使社会稳定成为头等大事。而破产企业是众多矛盾的交汇点，涉及众多利益相关者， 极易引发群体事件，破坏社会和谐。破产企业利益相关者包括债权人、普通员工、管 理人员、政府机构、财产权利人、消费者、股东或出资人、供销商、社区居民、人民 法院、破产管理人等，涉及债权债务、劳动就业、政府管理等方方面面的关系。破产 制度通过概括的法律程序，将诸多利益相关者的全部问题在统一的程序里一并解决， 对各种诉求均设有相应的救济途径，使利益相关者的合法权益均有法律保障。
4、维护社会信用制度，建立良好的经济发展环境。诚信制度是现代市场经济发 展最重要的软环境，市场经济愈发达愈要求诚实守信。而一些生产经营者为逃避债务， 往往通过抽逃资金、无偿交易、转移隐匿财产等欺诈手段，掏空企业，然后借破产之 名行脱壳逃债之实，极大地损害了相关方的利益，破坏了诚实信用的社会准则。破产 制度通过赋予管理人以撤销权、否认权以及完善的法律责任追究制度，不但使不法者 借破产逃废债务的目的落空，而且通过剥夺其市场主体资格、追究法律责任等严厉手 段，达到严肃惩戒不法者、树立法律权威、净化市场环境的目的。
5、保障社会资源有效利用。任何企业的成立，在宣告着一个法律主体诞生的同 时，也标志着一个新的社会资源占有者的产生。企业一旦因经营困难停产、歇业，而 又不及时进行破产清算，它所占用的土地、房屋、设备等社会资源就会处于闲置状态， 时间过长，不仅这些资产价值会急剧贬值，而且会带来巨大的资源浪费。对于新疆这 样一个严重缺乏土地、水、森林、草地、劳动力等资源的地区来说，通过破产制度对 破产企业依法进行清算，可以使市场尽快对破产企业占用的社会资源重新进行配置， 使其发挥应有的经济效益、社会效益，它将对优化新疆地区资源配置、调整新疆地区 产业结构起到非常积极的作用。
（三）在新疆地区进一步推动破产制度实施的必要性和迫切性 我国实行的是具有中国特色的社会主义市场经济体制，经济运行法制化是其基本特征之一。完整的市场经济法律体系包括市场准入、市场交易和市场退出法律，破产 制度是市场退出法律制度的重要内容。破产制度之所以重要，是因为它是市场经济运 行的最后一道关口，破产制度一旦失守，将会使得众多债权人疯狂无序地通过各种手 段执行资不抵债的债务人财产，严重影响社会秩序；将使得大量的市场主体不清理资 产、不清偿债务就随意退出市场，损害诚实守信的社会准则；将使得暂时陷入困境的 企业难以通过和解、重整等程序进行自救，从而不得不退出市场，影响经济良性发展。
多年来新疆经济发展的滞后，使人们更多的关注市场准入和市场交易规则的建立 和完善，对于破产制度这一退出机制在经济发展中的作用和意义很容易被忽视和淡忘。 新疆经济要实现跨越式发展，建立和完善市场运行的各项制度是保障之一。对于新疆 经济发展中可能遇到的问题，不能头痛医头、脚痛医脚，等出现了问题再解决。破产 制度是市场经济体系的重要内容，其在市场经济中的重要功能和作用已经为实践所证 实，新疆地区在迎来跨越式发展的大好时机时，对于破产这一市场退出制度，应该未 雨绸缪，根据我国法律法规，借鉴国内省区的先进作法，结合本地区实际情况，制订 切实可行的实施方案，有效推动破产制度在新疆地区的进一步贯彻实施，为新疆经济 实现跨越式发展服务。另外，任何制度的贯彻实施不是一朝一夕能完成的，它需要为 社会大众所了解和熟知，需要专业人员推动和运用，需要产生积极效果为社会各界所 接受，是一个较长期的过程。所以，在新疆地区迎来跨越式发展的良好开局时，推动 破产制度的实施更应时不我待，从现在做起。
三、破产制度在新疆地区的实施情况
（一）破产制度在新疆地区的实施概况 我国 1986 年 12 月 2 日颁布《中华人民共和国企业破产法（试行）》，于 1988 年11 月 1 日正式实施；2006 年 8 月 27 日十届全国人大常委会通过《中华人民共和企业 破产法》，于 2007 年 6 月 1 日起施行，《中华人民共和国企业破产法（试行）》同时废止。根据我国破产法的立法过程，破产制度在新疆地区的实施分为两个阶段。
1、1988 年 11 月 1 日至 2007 年 5 月 31 日期间 这一时期，我国立法规定不同性质的企业破产适用不同的法律，全民所有制企业破产的，适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，集体企业、联营企业、私人企 业以及“三资”企业破产的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》中的企业法人破产 还债程序。因我国长期实行计划经济，国有企业一直在市场中占主导地位，加上国有 企业改革不断深入，所以进行破产清算的主要是国有企业，新疆也不例外。
乌鲁木齐作为新疆首府，是新疆的经济、政治、文化中心，在破产制度的贯彻和 实施方面，乌鲁木齐在新疆地区一直走在前列，也是新疆地区实施破产制度的缩影。 自 1993 年 5 月乌鲁木齐市两级法院开始受理破产案件后，新疆各地法院也陆续开始 受理破产案件。1995 年至 2007 年，新疆地区共受理破产案件 949 起，立案总数在全 国各省区中排名第 19 位。
为规范和指导破产清算及审判工作，乌鲁木齐市中级人民法院依据破产法律、政 策规定，结合审判实践，先后制订了《审理国有企业破产案件规范化操作意见》、《破 产清算操作规程》，汇总了《破产企业职工安置有关规定》，拟制了《企业法人申请破 产应提交材料目录》、《破产清算卷宗目录》、《破产审判卷宗目录》和破产企业前期准 备工作及破产审理、清算等必需的文书及表格式样等共五十余种，使破产案件审理进 一步规范化。
2、2007 年 6 月 1 日至今2007 年 6 月 1 日新《企业破产法》正式实施，新《企业破产法》在清理债务方式、 管理人制度、债权人会议制度等方面均与旧法有明显不同。同新《企业破产法》同时 施行的还有最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》、《关于审理企 业破产案件确定管理人报酬的规定》。
根据最高人民法院的规定，新疆高级人民法院成立了破产案件管理人名册评审委 员会，对全疆上报的从事破产清算服务的中介机构进行评审。2007 年 8 月 28 日新疆维吾尔自治区高级人民法院在《人民法院报》上公告了新疆地区审理企业破产案件管理人名册首批入选机构名单，入选的中介机构共 71 家，其中律师事务所 42 家、会计师事务所 27 家、清算事务所 2 家。由于新疆特殊的建制体系，形成了地方和兵团平 行的法院审判体系，2009 年 8 月 27 日，新疆高级人民法院生产建设兵团分院在《新 疆日报》上公告了兵团分院《审理企业破产案件指定管理人名册》，入选的中介机构 共 48 家，包括律师事务所 32 家、会计师事务所 15 家、清算公司 1 家；2013 年 7 月 16 日，新疆高级人民法院生产建设兵团分院重新发布了《审理企业破产案件指定管理 人名册》，入选的中介机构共 27 家，包括律师事务所 19 家、会计师事务所 8 家。
由于国有企业破产清算工作基本结束，对其他市场主体的破产清算尚处于摸索阶 段，加之与新《企业破产法》配套的司法解释未能出台，故新疆地区在 2007 年以后 破产案件受理的数量未升反降。2008 年受理破产案件 31 件、2009 年 27 件、2010 年 24 件，与 2007 年以前相比，特别是 1998 年至 2004 年期间相比，有大幅度下降。
为规范监督管理人正确履行职责，充分发挥管理人在企业破产案件中的作用，乌 鲁木齐市中级人民法院下发乌中法发【2011】21 号《破产案件管理人考评规则》，对 管理人工作的考评机构、考评范围及标准、考评方式、管理人执业资格和等级的管理、 管理人报酬的确定作了明确规定。同时，乌鲁木齐市中级人民法院制订《管理人职责 履行考评细则》，对管理人职责履行作了更加详尽的规定。
（二）破产制度在新疆地区实施所产生的重大意义 多年破产制度实施的实践证明，贯彻实施破产制度在完善新疆市场运行机制、促进新疆经济体制改革、推动新疆经济发展以及培养本地破产清算专业队伍等方面起到了重要作用。
1、在促进新疆经济体制改革、推动新疆经济发展方面所产生的作用
（1）有力促进了新疆地区国有企业改革顺利完成。长期以来，新疆国有企业在促进地区经济发展方面作出了重要贡献，但一些国有企业背负着沉重的社会负担和多 年累积的大量债务，并且其生产经营模式已不能适应市场化的发展，企业前景渺茫， 生存面临困境，这些企业成为新疆地区国有企业改革的难点。优胜劣汰的竞争机制， 是国有企业改革的指导方针，破产制度中的破产清算程序，使新疆地区诸如新疆纺织 工业（集团）公司、新疆第一汽车运输公司、乌鲁木齐红山商场、新疆轻工业供销总公司等一大批企业规模大、职工人数多、社会包袱重、历史负担沉、不能适应现代市场经济发展的国有企业通过破产清算方式，最终有序地退出了市场，保障了新疆地区 国有企业改革的顺利完成。
（2）维护了地区产业结构布局，保证了新疆优势特色产业持续、健康发展。新 疆拥有丰富的自然资源，在石油、石化、化工、轻工、纺织、有色等方面形成了新疆 优势特色 产业，这些优势特色产业是新疆经济发展的基础和保障，其能否持续、健康 发展，直接关系到新疆地区的经济能否持续、健康发展。新疆绿洲长绒棉纺织有限公 司、新疆锂盐厂曾是新疆长绒棉纺织、锂盐生产的优势特色企业，其中新疆锂盐厂被 誉为“中国锂盐工业”的摇篮，是我国锂化学品和金属锂的生产基地与出口基地，也是亚洲最大的锂化学品和金属锂生产经营企业。两家企业先后因资本结构不合理、负 债沉重、经营机制僵化等问题陷入破产境地，因其负债巨大、涉及职工众多等原因， 难以通过行政扶持、市场招商方式进行挽救，而这些企业一旦被放任退出市场，其产 品优势、技术优势、市场优势将荡然无存，势必对新疆的产业结构形成冲击。在破产 清算过程中，通过以保留现有产业、收购方须为同行业企业等作为破产财产收购的前 提条件，两家企业所涉及的优势产业得以保留并形成长足发展。香港溢达有限责任公 司收购新疆绿洲长绒棉纺织有限公司的资产后，组建了新疆溢达纺织有限公司，此后， 该公司通过引进科学的管理理念、先进的生产技术，不但使新疆长绒棉产业起死回生， 而且在新疆地区不断扩大生产规模，不断进行新疆地区优势资源―长绒棉资源向产品 资源进而向优势经济资源的转换，在新疆棉纺行业树立龙头地位。新疆昊鑫锂盐开发 有限公司收购新疆锂盐厂资产后，以新的市场定位、新的战略模式、新的发展理念， 快速整合了以原新疆锂盐厂为主体的新疆锂盐资源，形成了年产 7000 吨基础锂盐、400 吨金属锂、1000 吨锂盐深加工生产销售能力，实现了新疆锂盐工业做优、做强、 做大的产业目标。
（3）使闲置、浪费的经济资源得以重新配置使用，提高经济效益。资源配置合 理与否，直接关系到经济效益的高低，对地区经济发展的成败有着极其重要的影响。 企业是占用资源的重要主体，如果企业无法开展正常生产经营活动，又不及时进行破 产清算，这些企业占用的各种资源就会处于闲置状态，导致经济效益低下。新疆地区 的国土总面积虽然有 166.49 万平方公里，位居全国第一，但沙漠、砾漠、戈壁、盐漠、裸岩等目前尚不能利用或难以利用的土地面积很大，约占全疆土地总面积的48.24％，所以新疆实际属于土地资源匮乏的地区。新疆第一汽车运输公司、新疆新 通集团公司、新疆第九运输公司是新疆交通厅下属企业，三家运输企业地处市区，共 占地约 2200 亩，因其社会负担过重，运价倒挂，经营管理不善，市场竞争力下降等 原因，造成连续巨额亏损，使企业陷入破产境地。长期以来，三家企业占用的大量土 地闲置，造成资源浪费。在破产清算过程中，政府通过挂牌出让方式，将三家企业的 土地转让给具有较强规模和实力的企业，进行商用地开发，保证了城市整体规划，盘 活了大量闲置资产，提高了资源利用率和经济效益。
2、在培养专业清算队伍、完善破产清算规章制度方面所起的作用
（1）形成了专业的审判队伍和较为完善的操作规程，为破产制度的实施提供了组织保障和制度保障。人民法院作为贯彻实施破产制度的主导力量，专业、高效的审 判队伍建设是必不可少的。自 1993 年以来的近二十年间，新疆地区形成了以乌鲁木 齐中级人民法院为核心的破产清算审判队伍。早在 1993 年受理第一起破产案件起， 乌鲁木齐市中级人民法院就指定专门审判庭、固定的审判员负责破产案件的审理，并 通过举办学习班、考察学习、召开研讨会等多种形式不断加强和规范破产审判工作。
2003 年，乌鲁木齐市中级人民法院设立民事审判三庭，将破产清算作为该庭的三项审 判职能之一。乌鲁木齐中级人民法院编纂、制订的《破产清算操作规程》、《审理国有 企业破产案件规范化操作意见》以及五十余种破产审判、清算等必需的文书及表格， 对指导全疆法院及破产清算中介机构更加规范、高效地做好破产清算工作起到了很大 的促进作用。
（2）专业化的破产清算中介服务机构不断涌现，保证了破产清算工作的开展。 在破产清算案件中，大量的具体工作是由清算组或管理人这样的中介机构来完成的， 所以，破产清算中介机构事关破产清算案件处理的效果和效率。自 1993 年受理破产 案件以来，新疆地区已逐渐形成了以律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所“三 位一体”的破产清算中介服务机构，在其中，一些中介机构长期以来拥有稳定的队伍 并不断进行专业化建设，在破产清算服务方面取得了很大的专业优势。2011 年 9 月 21 日乌鲁木齐市中级人民法院发布的《破产案件管理人考评规则》确定两家律师事务所、一家会计师事务所、一家清算公司为 A 组管理人，承办较为重大的破产清算案件； 确定四家律师事务所、一家会计师事务所为 B 组管理人，承办一般性的破产清算案件。 这一规定，标志着乌鲁木齐地区成熟而稳定的破产清算中介服务机构已得到了人民法 院及社会的认可。
3、在其他方面所产生的作用
（1）使社会公众了解到破产制度实施的意义和作用，为推动新疆地区破产制度的进一步贯彻实施奠定了基础。破产制度在我国仅实施了 26 年，破产制度对新疆的 社会公众来说，可以说是陌生事物。社会公众对破产制度的了解有一个从无到有、由 浅入深的过程。新疆地区一千多起破产案件的处理，涉及政府人员、债权人、职工等 方方面面的利益相关者应以数十万计，相对于新疆两千多万总人口来说，占很大的比 重。这对于推动新疆公众了解知悉破产制度，保障破产制度的贯彻实施无疑起到了很 大的促进作用。
（2）使大量劳动力平稳分流，维护了地区稳定。破产企业特别是国有企业，动 辄涉及数百、数千职工，职工一旦失去工作岗位、流向社会，极易产生不稳定因素， 而对于新疆这样一个特殊地区来说，稳定压倒一切。在新疆地区国有企业破产过程中， 政府通过几项措施保障了职工的基本生活和就业，缓解了社会矛盾，维护了社会稳定： 第一、提供一至六个月的生活费，保障职工重新就业前的基本生活；第二、失业保障 机制为职工提供了长期的失业救济金；第三、以接收企业职工作为收购破产企业的前 提条件，安排职工重新就业；第四，为职工自谋职业提供政策及税收方面的优惠。
四、新疆地区贯彻实施破产制度存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
虽然破产制度在新疆地区的贯彻实施产生了多方面的积极意义，但是在实施过程中，仍然存在着以下问题：
1、破产案件受理数量不多，地区分布不均，与企业总量不匹配 经笔者对最高人民法院发布的破产公告进行统计，2007 年至 2012 年新疆全区法院受理的破产案件数量和受案法院数量为：2007 年受理破产案件 48 件，受案法院 26家；2008 年受理破产案件 31 件，受案法院 14 家；2009 年受理破产案件 27 件，受案 法院 13 家；2010 年受理破产案件 24 件，受案法院 11 家；2011 年受理破产案件 10件，受案法院 3 家；2012 年受理破产案件 15 件，受案法院 12 家。破产案件多集中在 北疆的地方和兵团法院，特别是乌鲁木齐市中级人民法院一直是全疆受理破产案件最 多的法院。新疆共设置 162 个人民法院，其中，高级人民法院 1 个，高级人民法院分院 2 个，中级人民法院 27 个，基层人民法院 132 个。 上述新疆地区受理破产案件的 法院数量充分说明，新疆地区很多基层法院乃至中院多年来没有受理过破产案件。
根据国内外历年破产统计资料分析，破产企业占企业总数 1%是正常的。1%的企业破产淘汰，是 99%的企业充满活力的必要代价和必备前提。2010 年底新疆企业总数近 十万户，而当年受理的破产案件仅 24 件，仅为企业总数的万分之二点四，如此低的 企业破产率，说明破产制度并没有得到很好的贯彻实施，破产制度也没有起到为地区 经济运行保驾护航的作用。
2、破产制度挽救企业的功能未被充分认识和有效发挥 破产制度包括重整、和解和破产清算三大程序，其中重整、和解被称为“企业再生程序”，通过与债权人达成和解，对债务人业务、资产、股权进行重组等方式，重 整与和解程序能够起到挽救危困企业、避免其破产清算的作用。自 2007 年 6 月 1 日新《企业破产法》实施至今，新疆地区法院受理的破产重整案件仅三件、破产和解案 件仅一件，而截止 2011 年 10 月 31 日内地法院受理的上市公司重整案件达 33 件，非上市公司重整案件达 162 件。 新疆地区如此之少的重整、和解受案率，说明破产制度 挽救企业的功能和作用没有被充分认识和有效发挥。
3、破产案件处理周期长、效率低
笔者对参与的 35 件破产案件从受理到终结的期限进行了统计，其中 3 年以内结 案的 8 件，占 22.86%；3-5 年内结案的 19 件，占 54.28%；5 年以上结案的 8 件，占22.86%。在 35 件案件中，审理周期在三年以上的占到 77%，说明新疆地区破产案件审 理存在周期长、效率低的问题。
虽然破产案件综合性、复杂性较强，但是过长的处理周期，会使清算费用增加、 减少债权人可能得到清偿的部分，另外还会影响债权人参与破产程序的积极性，使社 会公众对破产程序解决纠纷的效率产生质疑。
4、缺乏符合本地区特点的破产运行机制及人才队伍 新疆是一个多民族聚居的地区，共有 47 个民族成份，其中世居少数民族有 13 个，但在新疆从事破产案件审判的法官队伍和管理人队伍中，几乎没有少数民族成员。新 疆与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、 印度等 8 个国家接壤，具有研究周边国家破产制度的地缘优势，但新疆至今没有这样 的专业研究机构和人员。个人管理人是专门为事实清楚、债权债务关系简单、债务人 财产相对集中的企业破产案件而设置的，小型、微型企业以及未来可能出现的个人破 产案件均可以由个人担任管理人负责破产清算工作，但新疆地区至今没有编制个人管 理人名册。
（二）存在问题的原因分析 相对于西方国家上千年的破产制度发展史，我国的破产制度发展仅有一百多年时间，特别是社会主义中国第一部《企业破产法（试行）》颁布至今才短短二十八年， 我国在破产方面的立法还缺乏经验，破产制度还有待进一步完善。另外，我国审判机 关长期以来习惯于服从于党委、政府领导，缺乏司法独立，很难在破产案件的审理上 做到公平、公正和效率。对于上述破产制度贯彻实施中的普遍问题，在我国社会主义 法制化建设过程中以及对行政司法机构进行改革的过程中会逐渐得到解决。笔者认为， 就新疆地区而言，破产制度实施过程中产生的各种问题，主要是由以下几个方面的原 因造成的：
1、有关各方思想观念落后，对破产制度存在认识上的偏差
（1）政府部门思想观念中存在的问题。对于破产制度的贯彻和实施，政府部门思想观念中存在的问题主要表现在两个方面：
第一、害怕企业破产、阻碍企业破产。企业破产在很多地方对于政府官员来说，是一件很不光彩的事情，而且有损于政府政绩提升。因此，害怕破产、不敢破产是政 府官员普遍存在的心态。尤其是在特殊时期，比如说金融危机时，不少政府在财政收 入减少的同时，往往还负担了就业压力这一包袱，为了缓解自身压力，有些地方政府 甚至采取强制措施阻碍企业破产。这些认识上和行动上的错误非但无益于债务人、债 权人以及职工，还会给社会带来更大的危害—将大部分倒闭企业拒之破产门外，逼着 企业主卷款潜逃，留下没有清理的债权债务关系和更多的失业人口。
第二、过多干预破产清算具体事务。破产审判是人民法院的一项司法权，但是目 前在新疆一些地方，政府把破产清算当成了行政事务，企业破产特别是国有企业破产 须经政府批准，在破产清算过程中，政府还往往对债权的认定、债权顺序、财产处置 以及债权清偿等方面的具体事务予以干涉，致使破产清算偏离法律轨道，造成破产清 算久拖不结，审理周期延长，破产财产不能按市场公允价值进行处置，相关主体权益 得不到保护。
（2）审判机关思想观念中存在的问题。新疆一些法院对破产法的重要社会调整 作用认识不足，未能转变在旧破产法以及行政关闭性质的政策性破产下形成的各种旧 观念、旧思维模式与操作惯例，未能建立依法受理破产案件的观念，对破产申请以种 种理由拒不受理。此外，相对于传统的民事、刑事案件，审判机关忽视破产案件的审 理，导致受理程序与受理监督机制不健全、案件审理的业绩考核机制不合理。
（3）管理人中介机构思想观念中存在的问题。新企业破产法实施后，越来越多 的中介机构单独作为管理人从事破产清算业务，中介机构有营业场所、人员工资等费 用支出，也存在经济效益问题。有些管理人中介机构为一昧追求经济效益，极力压缩 人员工资和日常的办公费用，导致人员流失、清算工作质量效率低下。
（4）其他利害关系人思想观念中存在的问题。企业在生产经营过程中，因市场 巨变等突发性原因陷入暂时的困境时，通过和解、重整可以使企业获得重生的机会； 对于确实无法为继的企业，进行破产清算是其依法退出市场、免除法律责任的最有效 方式。但因担心破产影响声誉、破产程序繁琐等原因，很多企业的股东选择不做工商年检从而被吊销执照的方式退出市场，并拒不依法清算，逃避债务。 对于债权人来说，在债务人不能及时清偿债务并符合破产条件的情况下申请债务人破产，是促使债务人偿债的最有效途径，但绝大多数债权人并未意识到这一点。另 外，当债务人濒于破产时，债权人往往首先选择抢先执行，以获得个别全额清偿，无 法获得清偿时，又因怕破产申请麻烦而放弃权利。
2、破产运行组织体系不健全，有关机构缺乏专业性
（1）缺乏对破产制度实施中的统一领导。人民法院和管理人是负责破产制度实施的重要组织，新疆地区的中级、基层人民法院共有 159 个，具有管理人资质的中介 机构有近百家，就破产制度实施而言，应该有统一的领导机构。人民法院是国家审判 机关，管理人属社会中介机构，两者性质完全不同，但是在破产制度的实施中，两者 却有着密不可分的关系。人民法院负责破产的立案、审理等程序性事务，以保证破产 案件的公平、公正和合法性；管理人负责破产事务的具体操作。在破产制度的贯彻实 施过程中，应该有一个统一领导机构既能对各级人民法院的破产业务进行监督、指导， 协调解决破产制度实施中的重大疑难问题，组织破产清算审判队伍的教育培训，又能 负责管理人队伍的考核、审验、年检、变更以及资质授予和注销等工作，而新疆地区 至今没有机构履行上述职责。
（2）管理人分布不均衡,且中级人民法院与基层人民法院辖区重叠。新疆高级人 民法院公告的首批 71 家管理人，按注明的辖区划分，乌鲁木齐 35 家，库尔勒 6 家， 伊犁 5 家，奎屯、昌吉、石河子、阿克苏各 3 家，哈密、喀什、和田各 2 家，北屯、 克拉玛依、塔城、库车、吐鲁番、新源、阿瓦提各 1 家。新疆现有 14 个地、州、市，87 个县（市），新疆高院公告的管理人名册仅涉及 12 个地、州、市中级人民法院辖区， 未覆盖克孜勒苏柯尔克孜自治州、博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院所属辖区。另外， 奎屯、石河子、北屯、库车、新源、阿瓦提属于县级市，不应单独编制管理人名册。
（3）缺少对管理人机构进行有效的动态管理。管理人作为中介服务机构，存在 新设、合并、分立、注销等情形，新疆高级人民法院编制首次管理人名册后一直未做 过任何调整，缺乏动态管理。一些编入名册的中介机构早已不存在，但仍未被取消管 理人资格；一些中介机构变更了名称，或进行了分立、合并，但未办理管理人资质的变更手续；一些新设立的中介机构虽具备担任管理人的条件，却无法入围。
（4）未编制个人管理人名册。最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》规定：对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破 产案件，可以指定个人为管理人；人民法院应当分别编制社会中介机构管理人名册和 个人管理人名册。新疆地区法院编制的管理人名册均为社会中介机构管理人名册，未 编制个人管理人名册。
（5）缺少行业自律组织，管理人队伍专业素质参差不齐。新疆现有管理人中介 机构近百家，这些机构是由律师事务所、会计师事务所和清算公司组成的，新疆的律 师事务所由新疆律师协会负责行业管理，会计师事务所由新疆会计师协会负责行业管 理，清算公司由登记注册的工商部门负责管理。破产是专业性非常强的业务，行业管 理机构的不统一，使得管理人中介机构各行其是，没有统一的业务操作规程，管理人 之间缺乏沟通和交流，履责情况也没有机构进行考核和评定，长此以往，新疆管理人 队伍的专业素质将不断下降，从而影响整个行业的发展。
（6）人民法院缺乏专门的审判庭室和审判人员负责破产案件的审理。破产案件 审理周期长，涉及法律、财务、企业管理、劳资等多方面知识，只有长期稳定的审判 队伍，才能保证破产案件审理的质量和效率。但在新疆地区，大部分人民法院没有设 立专门的审判庭或指定固定的审判人员负责破产案件的审理。
3、制度间相互脱节，不衔接，使应破产企业游离于破产制度之外 《企业破产法》规定“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”，企业就应当进入破产程序。但在新疆，很多企业已经达 到了破产条件，但却游离于破产程序之外，究其原因是因为制度间未能有效衔接造成 的。
（1）执行程序未能与破产程序有效衔接。仅 2012 年一年，新疆全区各级人民法院受理执行案件 51578 件，办结 47656 件，尚有 3922 件未办结。 在大多数未执结的案件中，多数为被执行人无财产可供执行。对于无财产可供执行的企业来说，其已达 到了破产条件，应该转入破产程序进行清算，这样既能保证司法权威，又能使债权人 债权得到公平清偿。但是，执行程序与破产程序间的不衔接，使本应进行破产清算的 企业不能进入破产程序，与其有关的执行案件也长期久拖不决，得不到执行。
（2）未能将吊销企业法人营业执照程序与破产程序有效衔接。吊销企业法人营 业执照，是工商管理部门对违法的企业法人作出的一种行政处罚，企业法人被吊销营 业执照后，不能从事清算以外的经营活动，而应当依法进行清算，清算程序结束并办 理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。但在市场运营过程中，很多企业遇到经 营困难、负债无法偿还的情况时，往往选择不按规定参加工商年检或连续停业的办法， 迫使工商行政管理部门吊销其营业执照进而达到逃避债务的目的。执照被吊销后，股 东则异地再重新登记企业重新经营，吊销营业执照已成为很多企业的股东合法逃避债 务的有效方式。由于缺乏将吊销程序与破产程序衔接的机制，企业的此种行为，不仅 使工商部门对市场主体的监管软弱无力，而且使企业债权人的债权无法通过有效途径 得到清偿，严重影响了社会诚信和司法权威。根据新疆维吾尔自治区工商行政管理局 发布的统计信息，仅 2010 年一年新疆全区吊销营业执照的企业就达 4244 户。
4、运行机制中存在的各种问题，影响了破产制度的有效贯彻实施 破产制度的运行是由申请、立案、受理、指定管理人到重整、和解、破产财产变价、分配、程序终结等一系列环节组成的，任何环节存在的问题，都可能对破产制度 的贯彻实施产生不利影响。
（1）超越法律规定设置破产条件，人为增加破产立案难度。《企业破产法》及《破 产法司法解释（一）》对破产立案条件做了明确规定，但在实践中，有些法院无视这 些规定，主观地将有无职工安置方案、有无主体垫缴充足的清算费用等做为立案的先 决条件，加大立案难度，让很多破产申请人望而却步，使很多应该立案的破产案件得 不到受理。
（2）破产案件考核机制不合理，影响审判人员承办破产案件的积极性。人民法 院对审判人员的业务考核是以承办案件的数量为基础的，对于以个案计数的民事、刑 事、行政等案件，数量计算简单明确，但是破产清算案件综合性强、工作量大且案件情况不同，难以用个数来计量。新疆地区有些法院不管破产案件的复杂程度和工作量 大小，均统一按照八个普通案件计算工作量，使审判人员宁可多办其他类型的案件， 也不愿承办破产案件。
（3）缺乏科学合理的管理人指定制度，不利于办案质量提高及管理人队伍发展。 在具体破产案件中，管理人是由受案的人民法院指定的，根据最高人民法院《关于审 理企业破产案件指定管理人的规定》“人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采 取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。”而新疆各地的管理人数量与破产 案件受理数量大多不成比例，如自治区高级人民法院编制的管理人名册中乌鲁木齐地 区的管理人中介机构有 35 家、库尔勒有 6 家，但乌鲁木齐地区人民法院受理的破产 案件数量年均不到十件，库尔勒地区人民法院受理的破产案件数量年均不到一件，无 论是采取轮候、抽签还是摇号，都会使管理人三至五年才能承办一起破产案件。破产 业务的长期性、专业性要求破产管理人有相对稳定、高效的团队来处理破产程序中的 各种事务。而三到五年才能获得一次承办破产案件的机会，根本无法保障业务团队的 稳定和高效。另外，新疆管理人队伍良莠不齐，很多根本没有经办过破产案件，如果 采取随机方式指定管理人，一旦这样的机构承办了大型、复杂的破产案件，就极可能 使破产工作陷入混乱，严重的还可能引发社会不稳定因素。
（4）管理人报酬标准不统一、报酬偏低、无报酬等问题严重影响管理人工作热 情和专业队伍建设。虽然最高人民法院颁布的《关于审理企业破产案件确定管理人报 酬的规定》对管理人应计取的报酬作了明确规定，但在实际操作过程中，特别是国有 企业破产清算案件中，政府财政部门、人民法院往往从减少财政支出、降低司法风险 角度出发，不按规定执行，任意减少管理人报酬，使管理人将更多的精力转向与政府、 法院相关人员联系个人感情方面，不但影响了管理人对工作的专注度，而且极易产生 权力寻租现象。另外，对一些无产可破的案件，人民法院没有建立公平灵活的调配机 制，政府亦未建立破产费用基金，严重影响了管理人对无产可破案件的积极性。
五、完善新疆地区破产制度实施的对策
（一）解决观念中存在问题的对策
1、加强宣传、更新理念，提高对破产制度作用的认识。政府、人民法院、管理 人应通过举办学习班、论坛、交流会等方式，进一步宣传破产法，使新疆各界特别是 政府官员、企业家充分了解破产制度的作用以及对于促进新疆经济发展的重要性。让 政府官员意识到，破产与政绩无关，破产是市场经济的正常活动。企业破产是市场经 济规律，是优胜劣汰的表现，只有引导破产企业规范、有序退出市场，才能促进新疆 经济持续、健康发展，才能切实保障债务人、债权人、职工等各方主体利益，才能维 护安定和谐的社会环境。让企业家们意识到，对于一家没有挽救希望与价值的企业及 时破产清算，非但不是坏事，还是一种对各方利益负责任的表现；对于陷入暂时经营 困境的企业，破产制度中的和解与重整为企业重生提供了有效途径。
2、建立现代信息平台，建立案件与公众双向沟通渠道。网络是现代社会利用最 广、覆盖面最大的传递信息的平台，社会公众已经习惯于通过网络了解和传递信息。 破产制度的有效贯彻实施，离不开社会公众的理解和参与，在每一起破产案件中，涉 及的债权人和职工可能多达百人、千人甚至上万人，通过网络这种便捷且受众群体广 泛的传播方式，不但能使案件利害关系人及时了解到案件最新进展情况，而且可以起 到使其他社会公众更加关注和了解破产制度的作用。目前新疆地区很多法院和管理人 中介机构都建有自有的网站，法院和管理人中介机构应该充分利用已有的网络资源， 发布破产方面的有关信息，做好破产制度的宣传普及工作。新疆现有一家破产方面的 专业网站—“破产重组网”，该网站设立业内新闻、通知公告、业务进程、理论研究、 法规汇编等栏目，不仅可以使相关破产案件的利害关系人查询到人民法院和管理人发 布的通知、公告，掌握有关案件的最新进展情况，而且可以使公众了解最新的破产重 组信息、破产立法动态，确实发挥了信息公开和普法宣传的双重功效。
3、树立通过破产制度,实现和谐稳定、提高资源配置的意识。人对事物的认识是 从感性认识到理性认识的过程，除专注于破产业务的专业人员以外，大部分人是不会 对破产制度有很深刻认识的，他们对于破产制度的认识可能更多地存在一知半解或偏差的现象。但是一个成功的破产案例，可能会彻底改变参与者、接触者对破产制度的 认识，并通过他们向周围的人传递正面的信息。当人民法院、管理人通过耐心细致的 工作，化解债务人企业沉淀多年的积怨、矛盾时，政府相关人员就不会再把破产看作 是一个极易引发社会不稳定因素的制度；当人民法院大量长期得不到执行的积案在破 产程序中使债权人获得清偿后，人民法院就会意识到破产程序其实也是解决“执行难” 的一个有效途径；当破产程序终结，债务人企业未能清偿的债务得到依法豁免时，债 务人企业的股东就不会再认为破产是丢尽颜面的事，它只不过是市场经济中用于集体 偿债的一个手段而已；在破产程序中，债权人无论能否得到受偿以及受偿多少，他们 都会进一步认识到，进入市场就有风险，如果债务人不能清偿到期债务，运用破产程 序可能是迫使其偿债的最有效、最直接的方法。所以，在每一起破产案件中，人民法 院都应保证破产程序的公正、合法，管理人都应恪尽职守、认真履行职责，通过每一 个具体案例，树立起社会公众对破产制度的正确认识。
（二）解决组织体系中存在问题的对策
1、理顺政府、人民法院、管理人在破产制度实施中的关系，明确各自职责定位。 政府、人民法院、管理人是破产制度实施中的三大主体，三者只有各司其职、各行其 权才能保证破产制度有效顺利实施。
（1）政府职责。政府在破产制度实施中的基本职责主要包括秩序维护、破产预 防、社会保障三项职责。
秩序维护职责包括四个方面：一是维护破产秩序，政府通过对破产程序中涉及的 行政管理事项进行高效、恰当处理，对现行法律法规与破产制度存在不配套和不衔接 的地方进行协调处理或制订修改有关的法规、规章，从而保证破产程序高效、顺利进 行；二是维护市场秩序，政府应通过各种方式建立健全社全信用体系，利用强制力规 制不讲信用的行为，建立社会征信系统；三是维护经济秩序，在市场危机或金融危机 下，政府应采取各种政策措施，防止大面积的企业破产，维护经济安全和经济秩序； 四是维护社会秩序，对于企业破产中遇到的围攻、哄抢、上访等影响社会稳定的问题， 政府应履行适当职责，维护社会秩序。
破产预防职责是指政府在数量众多的企业或关系国计民生的企业出现严重财务困难时，通过采取一系列的政策和措施预防上述企业出现破产原因并进入破产程序， 从而减少企业破产给经济社会带来的巨大动荡的职责。
社会保障职责，是指政府对于因企业破产所造成的基本生活严重恶化，甚至无法 维持基本生存者进行救助，以实现社会公平与和谐。
（2）法院职责。破产制度是一项法律制度，就破产制度的贯彻实施来说，人民 法院主要有两项重要职责：
一是妥善审理破产案件，通过司法解决权利争议。破产案件从受理至终结整个法 律程序，都是以人民法院为主导的，通过人民法院对破产案件依法公正的审理，才能 实现公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩 序这一立法目标。
二是通过司法实践的摸索，推进破产法律制度的进一步完善。由于我国破产制度 尚不完备，加之新疆地区特殊的区情，这就需要受案人民法院在审理破产案件时，对 于破产制度实施过程中遇到的具体情况，如管理人的指定、破产案件立案、破产财产 分配等问题进行提练和研究，在权限范围内制度可行的规章制度，以完善破产制度。
（3）管理人职责。管理人是破产案件具体事务的执行者，《企业破产法》第二十 五条规定，管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资 料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事 务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之 前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债 务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）建议召开债权人会议；（九）人民法院 认为管理人应当履行的其他职责。
2、建立健全组织机构,保障破产制度有效顺利实施 就新疆地区目前情况而言，有两个机构亟待明确和成立： （1）破产清算业务统一的管理机构。在新疆地区，新疆自治区高级人民法院作为编制全疆地方管理人名册的单位以及地方中级、基层人民法院的上级主管法院，应 当指定专门机构承担起对全疆地方破产清算业务进行统一管理的职责；兵团高分院应 当承担起兵团辖区范围内破产清算业务统一管理职责。破产清算业务统一管理机构的职责主要包括以下几个方面：1、按新疆地方、兵 团行政建制，以所属中级人民法院为单位，编制管理人名册,保证破产制度实施的全 面覆盖；2、适时开展个人管理人名册的编制工作；
3、负责管理人的考核、审验、年 检、变更以及管理人资质的授予和注销等工作；4、对下级人民法院受理的破产清算 案件进行业务上监督、指导和工作上的统一协调、指挥；5、调查研究破产制度实施 中的法律政策及疑难问题，总结审判经验，对相关法律法规草案提出司法建议；6、负责全区法院破产清算审判队伍的组织建设、教育培训；7、协调下级人民法院在处 理破产案件时需要与其他省区人民法院协调解决的问题。
（2）管理人行业协会。根据最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人 的规定》，律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构及个人均可 担任管理人，虽然律师事务所和会计师事务所已分别归属相应的行业协会，但管理人 业务的特殊性与独立性以及管理人行业协会在人员范围、业务范围等方面与律师协会、 会计师协会存在显著区别，所以设立跨专业领域的独立管理人行业协会是非常必要的。
上海市在 2004 年 2 月成立企业清算协会，协会由清算中介机构及从事与清算工 作有关的单位自愿组成。协会积极为会员单位提供交流平台，共享专业信息，介绍相 关业务，组织清算师岗位资格培训，全国第一批“清算师”就是由此诞生的。上海市 企业清算协会对提高上海市企业破产清算工作的规范化、程序化、法治化水平，促进 上海市破产清算事业的规范与发展起到了非常重要的作用。
新疆高级人民法院与兵团高分院编入管理人名册的中介机构共有 98 家，其中有17 家属于在地方和兵团均可执业的中介机构，故新疆地区具备管理人资质的中介机构 有 81 家，加上未来可能被编入管理人名册的个人，新疆地区的管理人将达到上百家。 新疆地区应借鉴内地省区的作法，由规模较大、执业经验丰富的管理人机构牵头倡议 推动新疆地区管理人行业协会的筹建工作。新疆管理人行业协会成立后，其主要职责 是：一是通过宣传活动，提高社会各界对管理人独立地位、法定职权等方面的正确认 识，保护管理人的合法权益；二，组织制订完善统一的管理人业务操作规范和职业技 术规范；三，根据管理人的实际需要，组织管理人业务培训和交流；四，组织统一考 核和资信评级，制订统一的业务考核规则，对破产管理人履行职务的情况进行考核、登记并在履行相关程序后公示；五，实行行业自律和必要的惩戒，以确保破产管理人 能够严格依据法律规定勤勉尽责；六，协调解决管理人在执业过程中遇到的重大疑难 问题。
3、加强破产审判法官、机构专业化建设，不断提升破产审判水平 破产审判的实践表明，凡是设立了专门破产审判庭的法院所审理的企业破产案件，在程序把握、实体法的运用，都体现出较高的水准。为推动破产制度的实施，新疆高 级人民法院应指导全疆各地法院加强破产案件审理的专业化建设，有条件的法院在必 要情况下应设立企业破产审判庭，集中审理企业破产案件，对尚不具备设立审判庭条 件的地区，也应该指定专门的合议庭审理企业破产案件。另外，根据各地州民族分布 情况，应注重和加强培训破产审判方面的少数民族法官。
（三）解决制度衔接问题的对策
1、解决执行程序与破产程序衔接问题的对策。执行和破产都属法律程序，都由 人民法院负责，在实践中解决程序间衔接问题存在两种情况：一是执行法院和破产管 辖法院同属一个法院；二是执行法院和破产管辖法院不属同一个法院。
在执行法院和破产管辖法院同属一个法院的情况下，当执行法官查明被执行企业 确属资不抵债、不能清偿到期债务已达到破产条件时，应当告知申请执行人被执行企 业的现状，说服申请执行人向法院申请被执行企业破产；同时，执行法官应将情况上 报主管领导，协调本院立案庭、破产审判庭受理申请执行人的破产申请。由于执行和 破产同属一个法院，所以，当两者衔接出现问题时，比较容易通过法院内部的沟通协 调机制予以解决。
当执行法院和破产管辖不是同一个法院时，执行法院必须做通申请执行人的工作， 由申请执行人做为债权人向破产管辖法院申请债务人企业破产。在需要协调解决程序 衔接问题时，执行法院可以先报请与破产管辖法院共同的上级法院予以协调解决；如 果执行和破产分属不同省区的人民法院，则应报请最高人民法院予以协调解决。
2、解决吊销营业执照程序与破产程序衔接问题的对策。市场经济应该有一整套 健全、完善的制度规定市场主体的设立、运营和退出，在我国，市场主体的退出制度 不尽完善，现存的吊销营业执照制度就是表现之一。我国《公司法》、《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》中虽然有企业因违法行为被吊销营业执照后，应当 进行清算的规定，但是由谁组织清算、清算主体拒不清算应如何解决企业退出市场的 问题却存在立法上的空白。破产程序是依申请而发生的程序，破产程序的启动必须有申请人。根据我国《企 业破产法》第 7 条的规定，能提出破产申请的主体有三个，即债权人、债务人和负有 清算责任的人（即债务人企业的股东）。在债务人企业恶意选择以被吊销营业执照的 方式逃避债务时，债务人企业和债务人企业的股东是不会主动申请破产的，如果债权 人不懂得破产程序或者怠于行使权利，那么做为市场管理主体的工商部门，面对这些 被吊销企业只能是束手无策，因为他们不是破产申请的主体，而这些被吊销企业没有 经过清算，没有办理注销手续，没有履行最终退出市场的程序，仍然处于半生半死的 状态。笔者认为，解决吊销营业执照与破产程序的衔接，属于国家立法层面的问题， 国家立法机关应该通过相应的立法，赋予工商部门破产申请权，当被吊销企业在规定 期限内未进行清算时，工商部门可径行向人民法院申请被吊销企业破产，在破产程序 中对被吊销企业进行清算，从而使其依法彻底退出市场。
（四）解决运行机制中存在问题的对策
1、取消人为设置的受理条件，降低破产立案成本。新疆地区各级人民法院应当 严格执行《企业破产法》及相关司法解释关于受理破产申请的规定，依法受理破产案 件，不应超越法律规定主观设置破产立案障碍，不应把企业是否有财产、是否有充足 的清算费用、职工是否得到妥善安置等作为立案的前提，保障当事人通过破产程序维 护自身合法权益的途径畅通。
在审理破产案件过程中，人民法院应依法指定管理人、认定破产债权、处置破产 财产以及公平清偿债权，有效监督管理人、债权人会议及债权人委员会的各项工作， 保证破产程序合法，保障依法全面维护破产案件所涉及相当利益方的权利，树立破产 制度的公信力。
2、确定合理的考核机制，充分调动审判人员审理破产案件的积极性。由于破产 案件的工作量与普通民商事案件不能等量齐观，因此合理折算破产案件工作量非常重 要，内地许多法院的先进做法可以作为新疆地区法院对破产案件进行考核的借鉴参考。
例如，北京市第二中级人民法院是以二审案件为基数对破产案件进行折算考核，破产 案件从立案审查阶段就开始计算工作量，随审期每季度计考 2 件，计考期为 2 年，共 计 16 件。为敦促法官提高破产案件审判效率，北京市第二中级人民法院还规定：破 产案件在立案后 2 年内审结的，结案时仍按 16 件计算；如因法官督导不力或工作拖 延导致 2 年内仍未审结的，自 2 年期限届满按延长期间每季度扣减 2 件，总扣减数以16 件为限。
3、充分发挥管理人机构专业作用，提升破产程序效率。乌鲁木齐市中级人民法 院制订的《破产案件管理人考评规范》、《管理人职责履行考评细则》明确了辖区承办 破产清算案件管理人的范围、管理人履行职责的内容以及对管理人进行考评的机构、 程序及奖惩制度，可以对全疆各地法院在审理破产案件时充分发挥管理人机构的专业 作用起到借鉴。
（1）科学合理确定管理人
虽然新疆高级人民法院编入管理人名册的乌鲁木齐地区中介机构有三十五家，但很多中介机构并未接触过破产清算案件，缺乏清算经验，加之乌鲁木齐地区人民法院 受理破产案件的数量年均不到十件，如果在新疆高级人民法院编入管理人名册的中介 机构中选任管理人，不仅影响破产案件处理质量而且会使很多中介机构长年处于无案 可办的境地，不利于管理人队伍的专业化建设。鉴于此，乌鲁木齐市中级人民法院根 据编入管理人名册中介机构的规模、执业经历、业绩以及独立承担民事责任的能力， 在《破产案件管理人考评规范》中明确九家中介机构为近期承办辖区破产清算案件的 管理人，并将九家中介机构分为 A 组和 B 组，A 组承办较为重大的破产清算案件，B组承办一般性的破产清算案件。
（2）加强对管理人履责的动态考评
乌鲁木齐市中级人民法院《管理人职责履行考评细则》共十一节，进一步细化了 管理人承办破产清算案件应履行的各项职责，并且对管理人团队自成立至破产终结均 规定了详细的考核办法。其中还规定，考评机构由法院及九家中介机构的业务主办组 成。考评过程中，由承办法官提出考评意见，填写《管理人职责履行情况综合考评表》， 提交考评机构作为考评参考。考评机构通过调阅破产案卷及核实《管理人职责履行情况综合考评表》确定考评结果。考评情况分优、良、中、差四个等级。 （3）建立合理的管理人报酬机制 乌鲁木齐市中级人民法院《破产案件管理人考评规范》明确管理人报酬基数按最人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第二条第一款的比例限 制范围的上限全额确定；计划内破产及由政府部门参与的破产清算案件，按上限的 70%确定；采取公开竞争方式指定管理人的，以中标的社会中介机构报价为管理人报酬依 据，除发生不可预见情形的，不作上调。
（4）建立公平的管理人的奖惩制度 对管理人的奖惩分为两个方面：
第一、确定管理人的执业资格和等级。A 组管理人连续两次考评等级为优的，在 重大破产案件指定管理人时优先选择；考评等级为中的，取消一次轮候资格；考评等 级为差的，降级为 B 组管理人。B 组管理人连续两次考评等级为优的，且其考评分值 按其组内考评分值的 90%计算均已达到 A 组良以上等级的，可晋级为 A 组管理人；考 评等级为中的，取消一次轮候资格；考评等级为差的，取消其执业资格。
第二、管理人报酬。管理人履行职责评级为优的，报酬按报酬基数的 100%计付； 评级为良的，按报酬基数的 80%计付；评级为中的，按报酬基数的 60%计付；评级为 差的，按报酬基数的 40%计付。
4、设立无产可破案件费用基金，解决破产费用和管理人报酬的支付来源问题。 市场化的中介机构管理人是要靠取得劳务报酬维持生计的，对于破产财产不足清偿破 产费用的案件，应考虑建立基金解决管理人的报酬问题。新疆高级人民法院可会商地 方政府，取得财政支持设立该项基金，或者由破产受案法院从管理人收取的报酬中提 取一定的比例设立管理人基金，当某些破产案件中的破产财产不足支付管理人报酬时 从该类基金中支取，以解决管理人基本的生存问题。
5、加强对破产制度的理论研究，提升专业水平。在新疆地区，应当建立以本地 高等院校、法院、管理人机构为主的破产制度理论研究机构，除重点研究新疆地区在 实施破产制度过程中遇到的特殊问题和难点问题外，还应将研究领域扩展到俄罗斯、 哈萨克斯坦等周边国家的破产制度。新疆地区的破产制度研究应与内地省区紧密联系，加强交流与沟通，不断提升破产制度的理论研究水平，并带动执行能力的提高。
六、结语
虽然我国破产制度还处于不断健全和完善过程中，特别是新疆地区在破产制度实 施方面还存在着诸多问题，在思想观念、理论研究、专业水准等方面与内地许多省份 还存在着很大差距，但本文希望籍一管之见，抛砖引玉，引起政府、法院、理论界等业内人士对破产制度在我国实施过程中所遇到的各种问题的广泛重视，共同推进破产制度在我国的有效实施。
