摘要： 破产案件案情复杂、个案差异较大，在审理程序、审理难度上都不同于普通民商事案件，正是基于此，《企业破产法》和《民事诉讼法》均未规定破产案件的审限，各级司法机关也未对破产案件进行审限管理。有论者认为破产案件案情复杂、个案差异大，鉴于其特殊性，不应加以审限管理。也有论者从统筹审判管理、提高审判效率、节约司法资源的角度出发，认为应对破产案件进行审限管理，以改变破产案件审限过长、久拖不决的局面，但就是否与普通民商事案件在审限管理上加以区别、具体制度和措施如何设计，又存有争议。本文通过对北京市第二中级人民法院、北京市朝阳区人民法院、北京市丰台区人民法院2007至2010年度审理和审结破产案件的审限的分析和研究，以期为提高破产案件审判效率、保障利害关系各方权益提供参考。本文在实证分析的基础上，提出应在区分案件类型的前提下对破产案件进行指导型的审限管理，在此基础上严格执行延期审理报批、超审限处罚等制度。本文还主张在破产案件审限管理的具体措施上应作出不同于普通民商事案件审限管理的安排，并辅之以预立案制度的建立、审判专业化和法官职业道德的加强、绩效考评机制的完善等。
一、对破产案件进行审限管理的意义
当前的审限管理并未将破产案件纳入其中，在一定程度上导致了案件的审限过长、久拖不决，虽然破产案件案情复杂、个案差异大，有区别于普通民商事案件的特殊性，但破产案件审限过长、久拖不决的局面必须得到改变，破产案件的审限管理对统筹审判管理、提高审判效率、节约司法资源等，都具有积极意义。
（一）统筹审判管理的当然要求
实践已经证明，科学的审判管理是提高案件审判效率和质量、提升审判人员司法能力、破解司法难题的重要举措，各地法院对此均给予高度重视，相继成立专门的审判管理部门。作为审判管理的组成部分，审限管理是实现审判管理目标的重要依托。《民事诉讼法》对第一审普通和简易程序、第二审程序、审判监督程序的审限均加以严格规定，在审限管理已覆盖普通民商事案件的情况下，仅以破产案件具有区别于普通民商事案件的案情复杂、个案差异大等特殊性而对其例外适用，是缺乏充分正当性事由的。
（二）提高审判效率的现实需要
《企业破产法》大大降低了破产案件的受理门槛，导致人民法院受理破产案件的数量大幅攀升，从北京市第二中级人民法院、北京市朝阳区人民法院、北京市丰台区人民法院2007至2010年度（2006年12月21日至2010年12月20日）审理破产案件数量（新收和旧存案件数量之和）看，《企业破产法》颁布实施后，破产案件数量在经历了连年的大幅增长后，维持在较高水平。在案多人少矛盾暂时无法缓解的情况下，提高审判效率成为必然选择。
（三）实现破产程序价值的重要保障
破产的程序价值和功能主要是实现债权人权益，实现的途径或者是债务人的清算，或者债务人与债权人的和解，或者是债务人的重整。进入破产程序前，债权人的债权未得到清偿通常已持续较长时间，随时面临无法受偿的风险，如果破产程序耗时过长，债权人权益无法实现的风险将进一步加大。“迟到的正义非正义”，对破产程序的持续时间加以必要限制，才能充分保障破产程序价值的实现。
二、破产案件审限现状及原因分析
（一）破产立案审查阶段的审理期限
依照《企业破产法》第十条之规定，法院应当自收到破产申请之日起十五日内裁定是否受理，特殊情况下可以延长十五日，也就是说，法院一般应在十五日内就债务人是否符合破产条件作出裁定。由于破产立案审查阶段面临问题复杂，在不扣除特定期限的情况下，法院在司法实践中根本不可能在这种“一刀切”、刚性的法定期限内审查完毕，很容易导致法院自身成为违法者。
一是管辖权异议。《企业破产法》第三条虽规定破产案件由债务人住所地法院管辖，但并未规定管辖法院的级别，上下级法院常因此产生争议。且外商投资企业破产、母子公司同时破产等案件的管辖亦无定论，债务人主要财产所在地不同于住所地、多个债务人资产混同的破产案件的管辖亦存在争议。法律规定的不明确也使管辖权异议成为破产案件立案审查过程中经常出现的问题。
二是债务人有效财务记录的缺失。债务人有效财务记录确实的原因包括债务人拒不提供财务账簿，或者财务账簿下落不明，或者财务账簿因涉嫌犯罪被采取保全措施。财务账簿是企业资产负债和清偿能力的最直接反映，但在破产案件尤其是债权人申请的破产案件中，债务人拒不提供财务资料的情况大量存在。债权人一般不具有提供债务人财务账簿的能力，司法机关亦无权强制债务人提供财务账簿，在立案前调取债务人登记备案的财务资料也缺乏合法性，破产立案审查工作也因此被无限期拖延。此外，即使债务人有效财务记录被提供至法院，法院也需要合理的审计期间确定债务人是否符合破产条件，而审计期间是无法固定或预知的。
三是债务人或其财产下落不明。在破产案件中，债务人通常经营状况不佳，涉案债权亦长期未得到清偿，债务人住所地、主要营业地、主要财产所在地等可能发生多次变更，下落不明的情况时有发生。在债务人下落不明时，法院是否必须发布公告，可否以被申请人不明确为由驳回债权人的申请，或者直接依债权人的申请受理债务人破产案件，都是破产立案审查需要解决的问题。此外，如果债务人财产下落不明，法院能否通过司法权积极追索、如何确定其价值，结论都是不唯一的。
（二）破产立案后的审理期限
从北京市第二中级人民法院、北京市朝阳区人民法院、北京市丰台区人民法院2007至2010年度审结的破产案件审限看，破产立案后的审理期限具有审限长、个案差异大、结案日期集中等特点。
一是审理期限长。就北京市第二中级人民法院、北京市朝阳区人民法院、北京市丰台区人民法院2007至2010年度审结的破产案件来说，从整体上看，与普通民商事案件审限相比，破产案件的审限过长、时间跨度过大。就个案来说，北京市第二中级人民法院2003年6月27日受理的某国有企业破产案审结于2007年12月13日，历时近4年半，北京市朝阳区人民法院2000年8月21日受理的某有限公司破产案审结于2009年12月2日，历时9年多，北京市丰台区人民法院2007年6月1日受理的某有限公司破产案审结于2010年5月19日，历时近3年。
二是个案差异较大。通过对2007至2010年度已结案件的分析发现，破产案件的审限因个案不同而有较大差异。就个案来说，北京市第二中级人民法院已审结案件中审限最长达53.5月，最短仅为58天，北京市朝阳区人民法院已结案件中审限最长达35.5月，最短仅为7天。北京市丰台区人民法院已结案件中审限最长达115月，最短仅为6天，不同案件的审限差异非常明显。就案件类型来说，国有企业破产案件与非国有企业破产案件的审理期限也有大不相同，一般来说，后者要长于前者。
三是结案日期集中。从2007至2010年度审结案件的统计结果看，破产案件的结案日期多集中在每个审判年度的最后一月，即11月21日至12月20日，突击结案的现象在一定程度上是存在的。在北京市第二中级人民法院审结的72件破产案件中，11月21日至12月20日结案的有58件，占80.6%，在北京市朝阳区人民法院审结的20件破产案件中，11月21日至12月20日结案的有13件，占65.0%，在北京市丰台区人民法院审结的19件破产案件中，11月21日至12月20日结案的有5件，占26.3%。
（三）破产案件审限现状的原因分析
导致破产案件审限较长、个案差异较大、结案日期集中的首要原因是破产案件受理数量在经过多年大幅增长后处于较高水平，审判人员数量并没有实现同步增长，案多人少的矛盾在破产案件审理中尤为突出，审限管理制度、法官审判权约束机制的缺失也在一定程度上导致了破产案件审限现状的出现。除前述原因外，破产案件审限呈现上述特点的原因还包括债务人自身状况不同、《企业破产法》实施后审判权由主导破产程序向监督的转变、管理人工作进度所限、法律对破产程序终结条件的严格限定等。
一是债务人自身状况不同。债务人财务状况、债权债务关系复杂程度等因素对个案的审理期限都有着直接影响。债务人财产包括银行存款、固定资产、长期股权投资等，其中固定资产、长期股权投资等的变现期限和福利房等关系职工切身利益的财产的处理期限都直接关系着案件审限。一般情况下，债务人自身的财务状况越复杂，案件的审限就越长。此外，债务人的债权债务关系也因个案而有较大差异。债权债务关系复杂的债务人通常涉及大量的债权确认、取回权等衍生诉讼，此类案件在司法实践中被作为普通一审案件处理，审限一般为6个月。在破产案件中，债务人的对外债权、应收账款往往也需要通过诉讼实现。由于破产程序的推进需要以债权人债权的申报和确认、债务人对外债权的实现等为基础，因此，债权债务关系越复杂的破产案件，审理期限一般也越长。
二是审判权由主导破产程序向监督的转变。旧破产法确立的清算组制度赋予法院较大职权，法院在维护企业职工稳定、债务人财产处置等方面都能施加较大影响，甚至可以对由政府有关部门组成的清算组的工作进行协调，也因此能够在一定程度上主导破产程序的推进。现行《企业破产法》在管理人中心主义的影响下引入了管理人制度，“管理人制度对旧破产法中清算组制度的取代是我国《企业破产法》公认的亮点之一”（1），管理人也因此成为破产程序推进的中心环节，审判权的行使方式也要由主导破产程序推进过渡到监督管理人工作。究其原因，一方面是审判权独立行使和被动行使的司法理念的要求，司法权不能主动对当事人权益进行干预，且应与行政权有效隔离。另一方面是债权人利益保护的现实需要，以往的清算组制度过分关注社会稳定问题，偏离了破产程序设计的本意，应予矫正。但管理人中心主义的破产程序设计并不等于管理人工作完全脱离司法权的范畴，法院应进行必要的监督和指导。
三是管理人工作进度所限。现行《企业破产法》确立了管理人中心主义的原则，破产财产管理、处置、变价、分配和职工安置等工作均由管理人主导，因此，破产财产管理、处置、变价、分配的效率和职工安置情况等也直接影响着破产案件的审限。一般情况下，破产程序中有财产管理、处置、变价、分配和职工安置等问题的，案件的审限就较长。以北京市朝阳区人民法院2006年至2010年审结的破产案件为例，裁定驳回或撤回申请的案件的平均审限为9.0月，裁定破产费用不足支付的案件的平均审限为17.5月，而裁定重整、和解或破产财产分配完毕的案件因涉及破产财产的处置、变价和分配，平均审限长达30.3月。
四是法律对破产程序终结条件的严格限定。破产程序终结的法定情形包括：一是债务人财产不足以支付破产费用，二是债务人经全体债权人一致同意就债权债务的处理自行达成协议，三是第三人为债务人提供足额担保或者为债务人清偿全部到期债务，四是债务人已清偿全部到期债务，五是债务人无财产可供分配或者债务人财产最后分配完毕。（2）依照现行《企业破产法》之规定，破产财产最后分配完毕后方可终结破产程序，破产程序终结之日起二年内发现个别清偿、转移隐匿、高管人员侵占破产财产的，债权人可请求法院追加分配。也就是说，破产程序终结前的债务人财产应当分配完毕，否则不应终结破产程序。但在破产程序中，长期股权投资、福利房等债务人财产的处置通常需要较长时间，案件审限往往因小部分股权或福利房等财产的处置被拖延。
三、破产案件审限管理的正当路径及相关制度安排
（一）正当路径：区分案件类型基础上的指导型审限管理
通过对破产案件审限现状及原因的分析可知，对破产案件进行审限管理是必要的，科学的审限管理能够有力发挥其威慑作用，对防止无正当理由的拖延、提高审判效率和保障各方主体利益都是有益的。但破产案件的审限管理应区别于普通民商事案件，不应对破产案件课以刚性的、强制型的审限，而应当是弹性的、指导型的，在此基础上严格延期审理报批程序，加大对无正当理由超审限的处罚力度。破产案件案情复杂、个案差异大，审限也有较大差异，刚性、统一的审限不能也不可能适用于所有案件，僵化的审限管理反而会使审判管理的视角和重心发生不应有的偏离，并因此导致案件审理的粗糙化、审判效率的形式化，审判质量也无法得到保证，因为“与未实行法定审限制度的西方国家相比，中国法官的平均办案周期都明显低于国外同行”（3）。正因为此，弹性、指导型的审限管理模式更加适用于破产案件，严格的延期审理报批、无正当理由超审限处罚等制度又保证了审限的威慑作用。
破产案件审限管理还应建立在对案件类型进行区分的基础上。从司法实践看，一般国有企业、有限公司破产案件的审限较短，而财务状况和债权债务关系较复杂的企业破产案件审限较长，证券公司、信托公司等金融机构破产案件的审限达数年之久，差异较大，有效、科学的审限管理制度也当然应建立在对案件类型进行区分的基础上。至于具体的区分方式，可依企业性质为标准区分为一般企业、大型企业、金融机构，也可依注册资本或债权人数量、已知债权总额等进行区分。
（二）科学设计破产案件审限管理的具体措施
在明确破产案件审限管理的正当路径，确立区分案件类型基础上的指导型审限管理原则后，还应当对破产案件审限管理的具体措施加以科学设计。
一是明确扣除公告、处理管辖权异议、审计等期限。《企业破产法》仅在第十条对审限扣除进行了规定，债务人对债权人提出的破产申请有异议的，处理异议的期间应从立案前审查期限中扣除。由于在立案审查中可能需要处理债务人下落不明、债务人财务记录不完整或无法提供、当事人提出管辖权异议或法院之间管辖权争议等问题，案件审理过程中也有受理案件、宣告破产、分配财产、终结破产程序等公告事项，因此应当像普通民事程序一样，明确公告和审理管辖权异议、处理管辖权争议的期间不计算在审限内。此外，债务人提供财务资料的期间也不应计算在审限内，尤其是债务人怠于或拒不提供财务资料、对债务人进行审计时。
二是扩张法院在终结破产程序上的职权。《企业破产法》将“破产财产最后分配完毕后”作为破产程序终结的必要条件，也就是说，只有破产财产分配完毕的，破产程序才可以终结。由于股权投资、职工福利房等破产财产的处置和分配耗时较长，《企业破产法》的刚性规定就导致一些案件在大部分破产财产已处置并分配完毕的情况下，仅因小部分破产财产暂未处置而无法终结。将“破产财产最后分配完毕后”作为破产程序终结的必要条件显然是不合理的，并未充分考虑破产财产处置的实际情况，在客观上也拉长了破产案件的审限。合理的制度安排应当是，法院在终结破产程序上的职权得到扩张，在大部分破产财产已处置并分配完毕时，法院可依申请或职权终结破产程序，在暂时难以处置的破产财产被处置完毕后，再对债权人追加分配。
三是引导管理人制定工作计划并加以弹性监督。在目前的破产程序中，法院对管理人的监督主要表现为听取其执行职务行为的报告、对其请求行使许可权等。但破产程序的推进在很大程度上受制于管理人工作的进展情况，管理人解决债务人财产处置、债权申请处理等问题的效率直接关系着破产案件的审理效率。因此，法院可以通过引导管理人制定工作计划，使管理人对其工作内容和工作量有初步预判，管理人设定期限过长的，法院可以要求其说明理由，管理人不能说明正当理由的，法院应责令其改正。工作计划制定后，法院应采取措施监督执行，督促管理人提高工作效率，加快工作进度，以压缩案件审限。
四是引导债权人大会扩张债权人委员会职权。《企业破产法》赋予债权人委员会的职权多为监督权，债务人财产处置等事项均需债权人会议表决通过，由于债权人会议的召集、表决等程序复杂、耗时较长，债务人财产处置等事项本身也需较长时间，破产案件的审限也因此拉长。依《企业破产法》第六十八条第一款第四项之规定，在债权人会议授权时，债权人委员会可受托行使其他职权。因此，法院应引导债权人通过债权人会议决议的形式扩张债权人委员会职权，赋予债权人委员会对债权人大会授权数额以下的财产的处分权，而不是单纯的监督权。
（三）建立并完善破产审限管理的相关制度
一是建立预立案制度。在现行审判管理模式下，破产案件先由审判庭进行立案审查，符合立案条件的再予立案，这是符合破产案件专业性决定的。但在立案审查阶段，破产案件并没有案号，也就无从监管，立案审查期间由审查人依其自身的专业技能、职业素养等因素决定，具有较大的任意性。处于立案审查阶段的破产案件没有案号还增大了法院与债权人、债务人和有关国家机关沟通的难度，客观上进一步拉长了案件审限。因此，比较公司清算案件建立破产案件预立案制度是正确选择，预立案制度的建立既能使法律规定的审查期限有拘束力、可监管，也将大大减少法院与债权人、债务人和有关国家机关的沟通障碍，从而提高审判效率、缩短案件审限。
二是加强审判专业化和法官职业道德建设。破产案件审理难度大、专业性强，需要法官具备丰富的专门知识、高超的庭审驾驭技巧和较强的大局意识、政治素质和创新能力，即使确定建立破产案件的弹性、指导型的审限管理制度，破产案件的审限与法官的专业水平和职业素质也有很大关系，可以说，法官的专业水平和职业素质在一定程度上决定着破产案件的审限。法官政治素质、大局意识、为民情怀和专业知识的培养，把握案件程序特殊性、利益复杂性等能力的强化，协调和处理债权人、职工、股东等主体利益和与国有资产、金融等管理部门关系的水平的提升，都是需要着力加以解决的问题。只有不断加强法官的司法能力、优化配置审判资源，案件审判效率和审判质量才能真正得到提高。
三是完善绩效考评机制。科学的绩效考评机制能够有力激励考评对象的工作热情、提高工作效率，但现行绩效考评机制并未充分考虑破产案件的特殊性，对其与普通民商事案件进行区分，而是将破产案件作为普通民商事一审案件处理。由于破产案件的审理难度远大于普通民商事案件，这种不科学的考评机制直接导致法官缺乏审理破产案件的积极性，更不愿耗费时间与精力对破产案件所涉法律问题进行研究，创新能力更无从谈起，破产案件的审判效率和审判质量也大受影响，完善破产案件的绩效考评机制也因此成为当务之急。破产案件的绩效考评除应注重在普通民商事案件绩效考评中处于基础地位的数量因素外，还应充分关注调研等因素。因此，正确的绩效考评机制应当建立在对破产案件和普通民商事案件加以区分的基础上，对破产案件进行单独考核，条件允许的情况下可设立单独审判庭，从根本上解决破产案件与普通民商事案件绩效考评的公平公正问题。
【注】周荆，女，四川大学法学学士，现任北京市第二中级人民法院审判长。
唐旭超，男，中国人民大学经济法学硕士，现任北京市第二中级人民法院法官助理。
