一、破产法实施现状概述
《企业破产法》颁布之初，因其市场化的理念和相对完善的制度设计而受到广泛赞誉，相当一部分司法实务人士预计随着《企业破产法》的颁行，我国的破产案件数量会有较为明显的增长。但是《企业破产法》实施六年多的实践证明，司法实践与立法预期之间还存在着一定的差距。根据最高人民法院的统计，在《企业破产法》颁布的当年2006年，全国受理的破产案件数量为4253件，2007年《企业破产法》生效实施后的当年，破产案件数量为3817件，2008年为3139件，2009年为3128件。根据最高人民法院所作的年度工作报告，2010年全国审结破产案件3567件，2011年全国审结破产案件2531件。而根据最高人民法院有关人士在第三届“企业破产法实务论坛”所介绍的情况，2012年全国受理的破产案件更降至1000多件。从整体上看，每年受理的企业破产案件呈下降趋势。
上述情况并不代表着我国企业经营形式的好转，事实上，全国法院每年受理的破产案件数量，相比于每年工商管理部门吊销、注销的企业数量，相差甚远。与此同时，最近几年受金融危机影响，经济下行，不少行业产能过剩，达到破产条件的困境企业数量在不断增多，且有爆发之势。因此，一定是部分应当通过破产程序退出市场或者可以通过破产程序进行拯救的企业，因各种原因而未采用破产程序，破产案件递减的情况，则说明这一态势有趋于严重之势。
最高人民法院较早地注意到了前述问题，并从法院自身角度采取了诸多改善措施，包括为解决立案难问题，出台《破产法司法解释（一）》，明确申请和受理标准，简化申请条件，完善立案受理体系，以及在法院内部进行破产审判绩效考核体系的研讨和改革，以解决旧的绩效考核体系的僵化所导致的受理审判动力不足的问题。以上种种措施在一定程度上推动了破产审判实践的发展，但是破产受理困境不仅是立案难的问题，更是破产程序不被充分认识、利用，甚至被误读，以及因破产制度自身存在的缺陷而导致利害关系人破产申请动力不足等问题。破产受理困境是多种因素综合作用的结果，不仅需要从法院自身寻找原因，也需要从实证角度分析权利人的期待、担忧和可能的行为模式，才能对该问题形成全面而系统的认识，并相应采取有针对性的措施。
二、债权人视角下的破产受理困境原因
（一）破产成为债权人权利救济的最后选择
就破产清算而言，《企业破产法》颁布实施后，债权人成为破产程序的主要推动者，根据深圳市中级人民法院的统计，自2006年6月至2011年6月，深圳市中级人民法院共受理破产清算案件172件，重整案件8件，其中110件系由债权人提出破产申请。因此，研究现行法律体系下债权人权利救济现状和破产申请意愿，具有重要的现实意义。
在债务人出现支付危机时，债权人的首要选择是通过个体诉讼救济权利，在此过程中，不同债权人掌握信息的充分程度决定了其提起个体诉讼的意愿强度，只有在债权人发现其他债权人已经先行采取了针对债务人财产的措施，自己通过个体诉讼难以实现债权的情况下，才会考虑提起破产申请以打破信息不对称所导致的权利失衡。因此，破产申请往往是债权人救济权利的最后选择。在破产法司法解释起草过程中，曾有意见认为通过诉讼、仲裁、执行程序进行的个别清偿，应属于破产撤销权的适用范围，但是最终出台的《企业破产法司法解释二》没有采纳这一意见，规定该种情形不能被撤销。该规定将导致债务人出现危机时，债权人会更加积极地以抢时间的形式通过个体诉讼执行债务人的财产，而非通过破产程序公平分配债务人的财产。
通过诉讼救济权利尚为正当，更需要令人担心的是，在市场主体尚未形成自发的法律救济意识的情况下，债权人通过各种非诉讼的方式进行救济。此类救济行为一般属于《企业破产法》第三十一条、三十二条规定的破产撤销权的适用对象。但是《企业破产法》施行六年多以来，诉诸实施的破产撤销权的诉讼案例似乎并不多，北大法宝在《企业破产法》第三十一条项下收录的裁判文书仅一篇，第三十二条项下收录的裁判文书为五篇，也在一定程度上说明了该问题。从司法实务看，破产企业的财务档案资料多不完整，尤其是在债务人与债权人恶意串通的情况下，相关资料更有可能被隐匿或者销毁。虽然《企业破产法》第一百二十七条规定了此类行为的法律责任，但是债务人是否实施了偏颇清偿，往往依赖利害关系人的举报等偶然性因素才能获知，管理人难以全面而系统地掌握可能被撤销的相关行为的信息。
由于市场主体的趋利性和其冒险性，债权人更趋向于通过诉讼与非诉讼而非破产申请的方式救济权利。而由于事后追究体系的不完备和追究力度的欠缺，加剧了此不良趋势。因此，债权人只有在寻找其他手段和途径救济一无所获的情况下，才会考虑提起破产申请。而且，只有债务人仍有财产可供分配时，债权人方有动力申请债务人破产，否则债权人便失去了动力源泉。法院系统推行的打通执行不能向破产程序转化渠道的措施在实务中效果并不明显，也侧面说明了这一点。
（二）破产申请审查阶段保护机制的缺失
关于破产程序的启动，我国实行“破产受理开始主义”，法院裁定受理破产申请后，破产法设置的对债务人及其财产的保护机制才开始运行。然而在破产申请至受理期间，“既没有关于效力追溯至破产申请提出之时的规定，也没有对自愿破产的效力起始时间作出例外的规定。试想自愿破产申请的提出无疑是向债权人发出集体清偿程序开始的信号，那些具有获取信息优势、抢先执行优势或者独受债务人青睐优势的债权人基于法律的放任而在案件受理之前的优先执行的冲动和概率不难想象。
针对上述情形，《企业破产法》设立了两种保护机制，但这两种机制均存在不同程度的失效。其一，规定明确的审查受理期限，以尽可能缩短破产申请至受理的期间。但是在实践中，法院基于慎重考量常常引入听证程序，而听证所需时间不计算在审查期限内，另外，补充申请材料的时间也不计算在审查期限内，破产申请至受理的期间被实质性延长。另一方面，由于申请破产的企业往往已千疮百孔、状况复杂，法院基于各种考量，实际上很难在规定的期限内做出是否受理的裁定，而且部分地方法院对受理重大、复杂的破产案件有内部审批甚至层报上级法院批准的制度，《企业破产法》规定的审查期限，在实践中常常失效。其二，规定破产撤销权，对破产申请至受理期间的个别清偿或偏颇性清偿行为进行撤销。但是，如前文所述，通过诉讼、执行程序进行的个别清偿不在破产撤销范畴之内，而通过自力形式抢夺债务人财产以获得个别清偿的行为，实务中亦难以严格地以破产撤销制度进行规范。而且，如前文所述，基于各种原因，目前我国破产案件中破产撤销权得以应用的案例并不多。
以上种种，导致在破产申请至受理期间债务人财产处于无人保管的境地，而破产法制度设置上的不足则加剧了在此期间债务人财产的流失。此种情况则反过来削弱了债权人或债务人申请破产的动力，或者由于债务人财产状况的急剧恶化而导致案情趋于复杂，为法院受理审查破产申请造成障碍。
（三）破产案件诉讼费用的承担
破产案件的诉讼费用主要包括：（1）破产案件本身的申请费；（2）破产案件本身的其他诉讼费用，如公告费、鉴定费、勘验费、财产保全费、证据保全费、调查费及人民法院认为其他应由债务人财产支付的诉讼费用；（3）在破产程序中发生的涉及破产财产的其他衍生案件的诉讼费用。其中第三类费用不涉及破产申请的障碍问题。根据《诉讼费用交纳办法》及《企业破产法》的规定，申请破产应当缴纳申请费，破产申请费不由申请人预交，债务人清算后从债务人财产中交纳。因此，破产申请费一般也不成为破产申请的障碍。
对破产申请造成障碍的主要是第二类费用。破产程序一旦启动，即将发生公告费、财产保全费以及管理人执行职务的必要开支等费用，为了确保破产程序能够顺利启动，部分法院会要求申请人预交垫付一定金额的破产费用，逾期未预交的，视为撤回申请。对于债权人而言，在面对无产可破的破产案件时，其债权本身无法获得任何清偿，其为申请债务人破产还需另外支付费用，从其自身经济利益考虑，申请债务人破产对其是无任何益处的。
最高人民法院亦注意到了前述问题，并在《破产法司法解释一》中规定申请人未预交诉讼费用的，不得以此为由不予受理。在该规定下，仍有三个问题值得关注：第一，应以更为明确的方式确定破产案件诉讼费用的范畴，防止个别法院曲解诉讼费用的含义而要求申请人预交公告费等费用。第二，应防止个别法院以其他名义要求申请人预交费用，如要求申请人预交管理人执行职务的费用等。第三，对于无产可破或者无启动资金的案件，该规定并没有解决公告费等必要费用如何支付的问题。目前的司法解释在表面上解决了受理问题，但受理后的程序启动问题并未得到落实，而且该问题无法妥善解决势必反过来制约法院依法受理破产案件。
三、债务人视角下的破产受理困境原因
（一）对债务人股东清算责任的追究力度欠缺
在分析破产受理困境时，常有观点认为未将申请破产规定为债务人的义务为原因之一。笔者认为，破产清算是困境企业在重组、自行清算等其他途径无果的情况下的最后选择，是全体参与者利益最小化的一种机制。在企业出现破产原因时，仍有可能通过其他方式实现自救和复苏，强制性地规定债务人的破产清算义务，并不利于债权人和债务人利益的最大化。另外，破产原因的存在可能是阶段性的，对于资产略小于负债但出现支付危机的企业而言，在其完成一笔交易后完全有可能扭转其资不抵债的困境。因此，从技术上而言，亦难以规定债务人的申请破产义务。
对债务人破产申请动力的推动，主要应依靠强化债务人股东的清算责任。《公司法》明确了股东等主体的清算责任，为了将清算责任落到实处，《公司法司法解释二》第十八条确立了清算责任向财产责任转化的制度。债务人股东等主体因惮于承担财产责任将会主动履行清算义务，在清算过程中如果出现资不抵债等情形时将会转入破产清算程序。通过强化债务人股东等主体的清算责任，可以间接推动企业通过破产清算程序退出市场。但目前市场主体对《公司法司法解释二》第十八条的掌握程度还不够，相当一部分债务人股东并不了解不履行清算责任的法律后果，债权人亦多不了解该条权利救济的途径。根据北大法宝的检索，收录在《公司法司法解释二》第十八条项下的裁判文书仅为二十六篇，也可见一斑。
（二）以债务人为启动主体的重整程序存在不足
1．债务人对丧失企业控制权的担忧
在市场化操作模式下，重整程序能否成功，很大程度上取决于债务人自身，因此，与破产清算程序不同，重整程序多是由债务人主导启动的。在多种拯救方案并存的情况下，债务人在决定是否采用重整方案时，特别关注重整程序作为司法程序对债务人控制权的影响，任何债务人的股东或其控制人都不愿在重整程序中被强制性地剥夺掉其对债务人的控制权。
《企业破产法》规定了重整程序中债务人自行管理的制度，但这一制度安排并不能给债务人提供足够的信心。一方面，根据《企业破产法》的精神，管理人管理是原则，债务人自行管理是补充。债务人自行管理尚需要债务人提出申请，并经法院批准。由于缺乏具体的判断标准，法院是否批准，完全取决于其自由裁量权。另一方面，根据《企业破产法》的规定，在债务人自行管理模式下，《企业破产法》规定的管理人的职责由债务人行使，这一规定过于原则而缺乏可操作性。实践中，为了确保管理人对债务人的监督以及保证程序的公正性，以达到两者之间的平衡，法院往往还赋予管理人一定的权限，这是有一定的必要性的，但两者之间的权限具体如何分配，则仍取决于法官的自由裁量权。
法律的重要功能之一就在于使行为人能够预知自己的行为后果。由于在重整中管理模式方面的规定不够具体而明确，债务人的股东或控制人不能根据《企业破产法》准确判断未来重整程序中债务人的控制权以及重整的主导方，因此，其往往先行选择自己能够控制的拯救方案，而将重整作为其选项中的最后一项。
2．地方政府对困境企业的过度干预
在大中型困境企业脱困的过程中，往往能够看到地方政府的身影。诚然，地方政府掌握强大的行政资源，对解决企业的困境具有积极的作用。但是另一方面，地方政府深度介入困境工作并取得对困境工作的主导权，背后往往存在着行政意志的魅影，并伴随着行政资源的不恰当的过度使用。地方政府主导下的企业脱困过程中，地方政府出于各种考虑，更倾向于通过庭外重组而非重整的方式对企业进行拯救，甚至因忌讳“破产”二字而将重整方案作为次等选择。庭外重组和重整各有其优势，适用何种程序更合适应视债务人情况而定，但地方政府的过度干预，导致部分更适合通过重整程序进行拯救的企业选择了庭外重组并付出更高的成本。高昂的成本由各方承担，但地方政府往往承担了主要的成本，包括提供资金为困境企业输血，提供土地使用权能资源为困境企业偿还债务或者引入重组方等等。在行政资源和行政措施的配合下，地方政府主导的脱困工作在部分案件中取得了积极的效果，但脱困工作的社会效率问题，以及将本应该用于全体社会的税收和资源集中服务于单一企业的问题，也经常被质疑。此外，在政府过渡干预的情况下，实务中也不乏存在一些企业因无法适时利用重整这一破产保护制度而使其状况不断恶化并最终错失拯救机会。
在市场在经济活动中起决定性作用的背景下，未来地方政府应着重于困境企业的职工基本生活保障等社会保障和救济问题，减少对困境企业的过度干预，由市场主体在充分博弈的情况下，自行选择合适的拯救路径。
3．缺乏有效的重组信息公布平台
在企业重整过程中，因重整主体和重整模式的不同，重组方的作用也略有不同。相较而言，非上市公司重整比上市公司重整更倚重重组方，清算型重整比再建型重整更倚重重组方。但整体上，重组方一般在债务人重整过程中起着举足轻重的作用，其表现至少包括以下两方面：第一，由于重整不成功将直接转入破产清算程序，而实施重整的又往往是当地的大中型企业，基于慎重考虑，部分法院在判断债务人是否具有重整可行性并进而决定是否裁定受理重整申请时，会将是否有意向的重组方作为重要的参考因素。第二，在再建型重整中，债务人业务如何保留、对外债务如何削减、出资人权益如何调整、偿债资金如何筹集等等，在债务人无法自力拯救时，往往需要结合重组方的意愿和实际情况进行考虑，因此，一定程度上可以说，重整案件的重整计划是需要根据重组方的情况量身定做的。
能否实施重整、如何实施重整、重整能否成功一定程度上取决于能否找到合适的重组方，但需求和供应信息的不对称、不透明客观上阻碍了重整实践的发展。目前还缺乏统一的信息发布平台或者信息公开渠道，一方面，困境企业苦于找不到合适的重组方，另一方面，具有扩张规划和投资意向的企业也在寻找合适的重组项目，双方信息的交流往往依赖于行业内或区域内的口耳相传，或者借助于某些中介机构的小型信息平台，信息交流的有限性和偶然性不能为企业重整提供足够的信息支撑。
4．债务清理的不彻底性
破产程序的重要优势之一即在于其债务清理的彻底性，但重整程序并不能完全实现前述目标。根据《企业破产法》规定，债权人未在重整程序中申报债权的，在重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利。该规定在法理上具有其合理性，因为经过重整的企业其主体资格是延续性地续持，对于没有在重整程序中申报的债权，其仍然应承担清偿责任。但实践中，确存在部分债权人在重整程序结束后向债务人主张权利的情形，虽然债务人可以在重整程序中对未申报的债权预留相应的份额，但此举取决于债务人财务资料的准确性和完整性。在债务人记载不完整的情况下，由于未对未申报的债权预留足够的份额，对于重整程序结束后主张权利的债权，债务人不得不另行承担清偿责任。由于重整过程中通常伴随股权重组行为，债务人的清偿责任，实际上是由新的重组方承担，所以，在其他重组条件都完备的情况下，重组方仍不得不慎重地审视重组完成后债务人所可能承担的债务风险。从司法实务看，我国陷入困境的企业财务资料缺失、财务处理不规范的现象较为突出，这一法律规定无形中增加了重组方的投资风险，也降低了重整程序的使用效率。
四、法院视角下的破产受理困境原因
1．对职工安置和社会稳定问题的畏惧
在中国当前的国情下，稳定是压倒一切的头等事务，而困境企业往往涉及欠薪问题、职工安置问题，其社会维稳问题相较而言更为严峻。一些大的困境企业，如*ST海龙，职工人数多达上万人，维稳问题成为脱困过程中的重要考虑因素。职工安置和维稳作为一个社会性问题，不是《企业破产法》本身所能解决的，而法院在体制设置上本身也不具有解决维稳问题的功能，导致其没有资源和能力单独面对该问题。因此，一些学者疾呼，地方政府必须承担起相应的社会职责，在社会保障体系尚不完备的情况下，承担起职工安置的重任。7在该呼吁得不到响应的情况下，地方法院因惮于单独承担的维稳压力，而以各种理由和借口将破产案件拒之门外。一些省高级法院直接规定，对于职工超过一定人数的破产案件，管辖法院必须层报其批准后方可受理。
2．破产审判绩效考核体系的不完备
我国传统的审判绩效考核体系，是以诉讼案件为中心来构建的，破产案件作为一类新型的非诉案件，在大多数法院尚未建立起专有的、合理的绩效考核体系。比如有的将破产案件作为普通诉讼案件，一件破产案件折抵为一件诉讼案件，此类考核体系完全忽略了破产案件周期长、涉及面广、案情复杂的特点。有的地方法院则将破产案件折抵为10件、20件、30件不等的一审或二审诉讼案件，此类考核体系虽注意到了破产案件复杂性的特点，但是仍然显得过于简单、随意而缺乏科学性和合理性。
应当注意到的是，破产审判绩效考核体系与破产案件数量是相互作用、相互影响的关系。一方面，破产案件数量的增加，将会倒逼地方法院认真思考破产审判组织的设置和破产审判力量的配置，破产审判的专业化亦将促使破产审判绩效考核体系的完备。另一方面，完备的破产审判绩效考核体系有助于提高破产审判人员的积极性，有助于提高破产案件立案、审查及审理工作的效率和质量，这对破解破产受理难问题、提高破产案件数量无疑是有积极的正面意义的。
完善的破产审判绩效考核体系的建立，涉及到破产审判组织如何设立、破产审判人员如何配备、收案率、结案率以及审限如何计算等多方面的事项。建立全国统一的考核体系，需要在最高人民法院的主导下，通过自上而下的方式进行。就目前的实践而言，由于各地的破产审判实践差异较大，市场经济较为发达的地区破产案件数量较多，审判力量、管理人队伍也较为完备，而欠发达的地区甚至一年都没有一宗破产案件，因此，目前建立完备和统一的考核体系尚存难度，主要是由地方法院先行先试。不过，最高人民法院已注意到了现行考核体系所存在的问题，并已着手进行了相关的调研。随着破产实践的不断发展，有望在法院考核体系方面打开破产案件数量停滞不前的一个缺口。
五、解决破产受理困境的对策
（一）强化现行法律法规执行力度
法律的生命力在于执行。《企业破产法》是一部高质量的符合市场经济规则的法律，充分而彻底地执行《企业破产法》及相关配套规定，才能充分实现《企业破产法》的生命力，化解目前所面临的破产受理困境。
1．强化破产法律责任追究力度
根据我们的实践经验，债务人拒不向管理人移交或移交不完整的财务账簿和文书等资料，或者移交的资料混乱，或者隐匿、销魂相关资料的情形，在破产案件中具有一定的普遍性。由于无法掌握准确和完整的资料，管理人往往仅能对债务人现有的财产进行处置和分配（而此时的财产往往已所剩无几），导致破产程序仅仅成为债务人注销的一种手段甚至是借破产逃废债务的一种手段，破产程序公平地集中清偿债务的功能不能充分体现，债权人通过破产实现权利的动力下降。
对于前述问题，《企业破产法》规定了相应的法律责任。即债务人拒不向管理人移交财产、印章和账簿、文书等资料的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可对直接责任人员依法处以罚款。《企业破产法》还规定债务人实施了《企业破产法》第三十一条、三十二条、三十三条的可撤销行为或无效行为的，债务人的法定代表人和其他直接责任人员承担赔偿责任。另外，《刑法》第一百六十二条规定了妨害清算罪和隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪和虚假破产罪。对于前述措施，目前存在着人民法院和管理人执法动力不足的问题，一方面，相关的举证难度较大，程序也较为繁琐，另一方面，通过前述措施能够追回多少财产或者能否达到预期效果不能确定，甚至可能会使破产程序进一步受阻，中介机构作为市场经济主体，势必存在着投入和产出的效率考虑。但是，人民法院和中介机构从全局性和长远性出发，应当通过对债务人及其相关人员破产法律责任的追究，通过行使破产撤销权等其他配套手段，逐步形成一个规范的市场退出体系，引导各方通过合法的程序实现自身权益。
2．强化清算责任追究力度
如前所述，根据《公司法》及其司法解释的规定追究债务人股东及其有关人员的清算责任，可以间接引导债务人通过破产程序规范退出市场。而目前的现状则是，债务人股东及其有关人员不知其所可能承担的法律风险，债权人不知其可通过此种途径救济权利，而由于相关诉讼案件数量过少，人民法院基于《公司法司法解释二》第十八条的审判经验亦不足，对该条存在不同的理解，不予支持债权人请求的判决时有出现。《公司法司法解释二》第十八条的规定，本意是解决现实中出现解散事由的企业不经清算而人去楼空的现象，但目前的司法实践，并没有充分实现该规定的目的。未来需要律师事务所等中介机构，向自身客户普及前述法律规定，亦需要最高人民法院通过发布指导案例等方式，引导相关社会主体正确认识前述规定，并指导人民法院正确审理此类诉讼案件。
（二）完善破产法律体系
法律的制定往往滞后于社会经济活动的发展。就《企业破产法》而言，为了解决破产受理困境，未来应在以下方面着力进行完善。
1．建立破产申请审查阶段保护机制
与我国实行“破产受理开始主义”不同，美国破产法实行的是“破产申请开始主义”，提出破产申请之时，即产生以寻求债权人的个别清偿为目的的针对债务人财产的行为或者诉讼“自动中止”的法律效果。美国《破产法典》确立了完善的“自动中止”制度，明确了“自动中止”制度的适用范围、例外情形、针对自动中止的救济等等，对于违反自动中止行为的，相关的行为或可撤销、或被认为自始无效，故意违反的，还将承担相关损失或者进行惩罚性赔偿，还有可能因藐视法庭而受到惩罚。
美国的自动中止制度为我们提供了一种借鉴思路，即应当以更为有力、全面和可操作的措施为破产申请至受理期间的债务人财产提供保护。此种保护措施自破产申请之时开始发生法律效力。该制度可以避免债务人财产状况在被申请破产后因个别清偿、瓜分而进一步恶化，增加债权人或者债务人对破产程序的信心，也为法院审查及审理破产案件创造良好的外部环境。在现行法律体现下，也可以考虑参考民事诉讼法中的诉前保全或者诉讼保全制度，赋予破产申请人申请法院保全债务人财产的权利。
2．明确债务人自行管理的适用条件及职责权限
与我国破产法规定不同，根据美国《破产法典》的规定，债务人重整原则上由债务人继续占有财产、经营公司，“一般说来，在第11章重整程序当中债务作为经管债务人（DIP）仍保留对破产财团的控制……任命托管人是重整程序中的特例，请求任命托管人的当事人必须提出明确的任命理由并有令人信服的证据证明。”在美国破产法律制度下，重整程序中债务人自行管理是优先适用的模式，除非债务人有欺诈、欺骗等不适于自行管理的行为时，才由法院任命托管人管理。
我国的破产实践显然还无法完全复制美国的DIP制度。就上市公司重整而言，目前存在两种管理人模式，一种是以地方政府为主导成立的清算组担任管理人，一种是指定社会中介机构担任管理人。清算组的模式虽然是新破产法对旧破产法的妥协，但客观而言，其对解决上市公司重整中的重大复杂问题具有明显的效果，目前仍然具有存在的意义。考虑到行政权具有内在的扩张冲动，加之地方经济生态和社会稳定仍将是地方政府长期考虑的重点事项，因此，预计在未来一段时间内清算组的管理人模式仍将继续存在并发挥作用。而清算组的管理人模式和DIP制度是具有一定的内在冲突性的，因此，我国目前尚难以完全复制DIP制度，只能考虑在中介机构担任管理人的模式下有限度地借鉴DIP制度。
在中介机构担任管理人的模式下，优先适用债务人自行管理的模式具有其必要性和可行性。对于上市公司而言，经过几年的重整实践，存量的ST类困境公司目前已基本被消化，以后进行重整的公司将以增量的困境公司为主，相应地重整模式将由清算型重整转为再建型重整。对于实施再建型重整的上市公司而言，一方面主营业务的继续保留将使得重整过程趋于复杂，中介机构没有足够的经验和能力管理和驾驭公司的营业事务，公司经营管理层的作用将更为突出；另一方面，拟实施再建型重整的上市公司，由于尚掌握一定的资源，重整将并非其唯一的选择，因此，公司股东和经营管理层将会对重整程序下的企业控制权提出更高的要求。非上市公司重整案件采用的模式主要也是再建型的重整，债务人自行管理模式更符合案件特点。在司法实务中，深圳市在市公司和非上市公司重整案件中，均对债务人自行管理的模式进行了有益的探索，其效果是积极和明显的。
根据我国的立法模式，可采用明确债务人自行管理模式适用条件的方式来确立该模式的优先性。比如根据深圳市中级人民法院的规定，符合以下条件的，经债务人申请，债务人可以自行管理财产和营业事务：（1）未发现债务人有《企业破产法》第三十一条、三十二条、三十三条规定的行为；（2）债务人的内部治理结构完善；（3）债务人对重整的态度积极，而且出资人对债务人自行管理财产和营业事务支持。另外，深圳市中级人民法院还对债务人自行管理模式下债务人的职责和管理人的监督职责进行了明确。深圳市中级人民法院的有益探索为深圳地区的重整实践提供了良好的基础条件。未来系统性的制度设计，应当优先保障债务人的自行管理权，这不仅能使债务人对重整保持信心，提高重整制度的生命力，而且也是顺应重整实践客观发展规律的需要。当然，债务人自行管理申请的时间、适用条件、债务人与管理人的职责分工，以及自行管理的终止条件等如何规定更为合理，尚有待进一步调研。
（三）建立健全破产法律体系配套措施
破产法律体系的配套措施是多方面的，本文仅就困绕破产案件受理最突出的破产企业职工救济体系的建立完善问题进行阐述。
职工债权涉及职工基本生存权问题，其不仅是一个法律问题，更是一个社会问题，需要人民法院和地方政府从法律制度和社会保障两方面提供解决方案。就法律制度而言，《企业破产法》规定职工债权优先受偿，但这显然尚不能满足实践需求，一方面，无产可破的案件中职工债权也无可受偿，另一方面，职工常常无耐心等待数月的时间至破产程序中受偿。人民法院无力解决第一个问题，而需交由地方政府处理，对第二个问题，最高人民法院也在自身能力范围内作出了积极的回应，最高人民法院在《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发〔2009〕36号）中，规定政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。该规定灵活地处理了职工债权的先行受偿问题，在部分破产案件中已经得到了应用，对化解破产困境起到了积极作用。
地方政府在保障职工基本权益方面也采取了诸多努力，为困境企业垫付拖欠的职工工资，如东莞政府垫付2家倒闭玩具厂7000名员工工资，义乌政府为倒闭企业垫付工资。在此方面，深圳率先在全国进行了有益的探索，1996年深圳市人民代表大会常务委员会即通过了《深圳经济特区企业欠薪保障条例》，借鉴国外的相关制度，规定建立欠薪保障基金，在出现法院受理破产申请等情形后，被欠薪的职工可以向劳动部门申请垫付欠薪，劳动部门可向职工垫付最高不超过上年度市职工年平均工资的百分之二十的数额。此外，上海市也通过《上海市小企业欠薪基金试行办法》、《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》建立了相类似的制度，江苏省、浙江省、湖北省等地也已有专门针对处理欠薪的一些地方规范性文件或者起草了相关文件。值得一提的是，国务院于2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确规定建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。
地方政府的前述努力，为解决职工欠薪问题、化解破产困境起到了积极作用，但是，相关的措施仍是应急性的、个案性的或者是地区性的，中央政府虽然有相关精神，但是精神的落实和政策的落地仍依赖于地方政府。欠薪保障基金是被不少国家和地区反复证实了行之有效的保障职工基本权益的制度，地方政府应切实承担社会责任，逐步建立符合自身区域特点的工资保证金制度，在出现企业破产等情形时及时向职工提供基本的生活保障，避免社会不稳定因素的产生。人民法院在其中所能起到的作用，则正如最高人民法院在《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》中所言，“人民法院要加强与国家社会保障部门、劳动部门、工商行政管理部门、组织人事等部门的沟通和协调，积极提出司法建议，推动适合中国特色的社会保障体制的建立和完善。”
