浅议民营银行股东的剩余风险责任及其监管

　　民营银行是我国金融市场改革重要的尝试举措之一。2014年3月，我国正式启动民营银行试点。截至目前，我国已有17家民营银行开业运营，其中，深圳前海微众银行、天津金城银行、浙江网商银行、上海华瑞银行、重庆富民银行等都是成功尝试案例。这一创新举措是在2013年掀起浪潮：6月，国务院常务会议首次提出“探索设立民营银行”，随后至少有50家上市公司发布公告称将会对民营银行进行布局；11月，中国银监会提出推进民营银行试点将坚持“纯民资发起、自愿承担风险、承诺股东接受监管、实行有限牌照、订立生前遗嘱”五大原则。经过近两年的试点实践和经验总结，2015年6月22日，银监会出台《关于促进民营银行发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出借鉴试点经验，有承担剩余风险的制度安排是民间资本发起设立民营银行的五项原则之一。可以看到，无论是2013年提出的“五大原则”还是《意见》提出的试点经验，都涉及到了股东风险承担的问题，且是特殊的“剩余风险承担”，可见在民营银行的设立经营中已经开始实践这种“股东自担风险”的股东责任制度。然而，纵观现有规定和指导民营银行实践的规范文件，似乎对这一实践的规定尚不明晰：什么是“剩余风险责任”？现行规范性文件是何定位？如何切实落实责任和发挥制度作用？因而，本文尝试对于这一关乎金融安全的实践进行必要的梳理和研究。

 

　　一、股东剩余风险责任的概念划定

 

　　（一） 历史研究渊源

 

　　在豪厄尔·杰克逊（Howell E. Jackson）发表于1994年的一篇论文中，提出过一个概念“加重责任”。其研究指向美国20世纪八九十年代，美联储和联邦存款保险公司要求金融控股公司在其附属银行出现资本不足时，向附属银行注资或者担保等的监管制度。在豪厄尔·杰克逊之后，美国学者进一步对股东剩余风险责任的制度功能进行研究讨论，并达成一定共识，认为这一制度可以实现控制道德风险，解决私人银行经营成本由存款保险基金或纳税人承担的问题。而我国学者对此的研究，则较集中于对金融控股公司的剩余风险责任研究，但目前并没有形成较为统一的“剩余风险责任”内涵界定和法理属性的共识。

 

　　（二） 规范文件表述

 

　　目前，我国学术届未能得到关于这一概念的共识性内涵划定，本文尝试在现行法律规范条文规定中圈定其含义。

 

　　首先，以“股东责任”为关键词，依效力层级从高到低顺序查询规范性文件，其中《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国商业银行法（2015修正）》中对于股东责任虽有一般性规定，但对于“股东剩余风险责任”并无提及，甚至与其相近概念的表述也不存在。

 

　　若是将搜索范围局限于规定了商业银行，尤其是民营银行股东责任的法律文件中，则会发现，根据现行法律法规体系，监管机构对民营银行股东的监管主要散见于《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》（银监会令2017年第1号）、《中国银监会关于民营银行监管的指导意见》（银监发[2016]57号）（以下简称“《意见》”），《中国银监会关于印发商业银行公司治理指引的通知》（银监发[2013]34号），《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（银监办发[2010]115号）等文件中。

 

　　其中，对于股东监管和股东责任有这样的规定： “四、加强股东监管……（二）承担剩余风险。民营银行应当在银行章程或协议中载明，股东承担剩余风险的制度安排，推动股东为银行增信，落实股东在银行处置过程中的责任……”；“股东特别是主要股东应当支持商业银行董事会制定合理的资本规划，使商业银行资本持续满足监管要求。当商业银行资本不能满足监管要求时，应当制定资本补充计划使资本充足率在限期内达到监管要求，并通过增加核心资本等方式补充资本，主要股东不得阻碍其他股东对商业银行补充资本或合格的新股东进入”。从上述规定可以看出，民营银行股东，尤其是主要股东除了对商业银行需要承担出资义务以外，还需在足额出资之后通过自己或其他股东增加注资或接纳新股东进入等方式保持银行的资本充足率满足监管要求。

 

　　上图是世界主要国家和地区关于“加重责任”的立法例规定。从上图中可以看出，在世界主要国家和地区可查询的规定中，当银行或其他金融机构出现流动性危机或濒临破产倒闭时，控股股东或创始股东，或具有风险连带承担责任的关联机构，通过采取增资、提供担保或保证、放弃分红债权、顺位后置等行动，维护银行或其他金融机构资本储备安全，保证资本状况尽可能不威胁债权人利益。

 

　　比较中外商业银行股东的“剩余风险责任”和“加重责任”，可以发现此二者的行为主体均指向主要股东，而其责任触发条件也均是所持股的商业银行出现资本危机。再看其责任行为，尽管行为类型多样，但共同拥有的特征是为金融机构负有持续注资、分摊金融风险的责任。

 

　　（三） 得出结论

 

　　经过上文分析，本文这样定义民营银行股东剩余风险责任。是指，依据监管部门或法规要求，民营银行的主要股东在银行存续期间，在认购股份已足额出资之余，按照其持股比例对维持商业银行资本满足一定资本充足率所负的补充责任。之所以将时间段扩展到“银行存续期间”而非局限于“商业银行陷入资本困境、濒临破产时”，在于考虑到我国在引入这一制度时的主要制度意图，即银行作为经营货币、管理风险的特殊企业，从其风险特征和社会责任看，最大和最根本的要求就是防止风险外溢（银行和其他企业不一样），避免经营风险损害存款人和纳税人利益。民营银行资本来源于民间资本，其风险抵抗能力较弱，其债权人作为银行外部人员难以判断何时是“商业银行陷入资本困境、濒临破产时”，因而不应当将股东责任承担的时间节点缩紧在民营银行的生死关头，而是在民营银行的存续经营期间持续负担。

 

　　二、民营银行股东剩余风险责任与股东有限责任制之差异

 

　　明确了股东剩余风险责任的概念范畴之后，很难不产生对股东剩余风险责任的性质判断的疑问——民营银行股东剩余风险责任与我国《公司法》规定的股东的有限责任制是否存在冲突和矛盾呢？

 

　　（一） 股东有限责任制

 

　　首先明确我国《公司法》对股东的有限责任制的相关规定。一般原则是，“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任”，此条确立了企业法人的股东的有限责任制。特殊情况下，“……公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”则确立了著名的“刺破法人面纱”制度，但仅作为特例，在公司股东滥用股东有限责任且损害了公司债权人利益时丧失股东有限责任制的保护。

 

　　思考《公司法》设立股东有限责任制度，本文认为，其主要目的在于利用法人制度，保护股东资产不因投资而被过分反噬。至于“刺破法人面纱”制度则是在保护股东和债权人利益之间作出的平衡之举，通过这种方式保护公司债权人利益，维护公司市场信誉。

 

　　（二） 股东剩余责任制

 

　　在分析民营银行的股东剩余责任之前，不妨先明确这一责任类型确立的基础环境——民营银行。规范文件对民营银行的定位是， “……坚持社会主义市场经济改革方向，遵循市场规律，在加强监管前提下，积极推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，提高审批效率，进一步丰富和完善银行业金融机构体系，激发民营经济活力。促进民营银行依法合规经营、科学稳健发展，鼓励民营银行创新发展方式，提高金融市场竞争效能，增强对中小微企业、”三农“和社区等经济发展薄弱环节和领域的金融支持力度，更好服务实体经济”。也就是说，民营银行作为我国商业银行规范体系下的一种分支类型，是出于服务市场资金需求、促进金融市场发展改革规划目的的产物，政策放宽目的是为中小微企业等亟需金融支持、但限于现有的银行金融机构制度而难以获得资本注入的经济组织服务。

 

　　正是出于这样的制度设计目的，在设立之初，监管部门便将“有承担剩余风险的制度安排”作为设立民营银行原则之一。对内，实际上是有效管理风险、制定恢复和处置计划之举，以期在遭遇经营危机时先以股东自我救助尽力挽救银行。对外，则是民营银行社会增信、提高市场竞争力的同时承担社会责任、接轨“9.20”国际共识之选。“9.20”国际共识的核心要求就在于，银行股东要在银行从生到死的全过程，承担风险责任。在存款保险制度尚未建立的背景下，民营试点银行发起人自愿承诺如果银行面临破产清算的风险，而银行净资产不足以赔偿存款人的存款，发起人将以企业净资产或其实际控制人的净资产，对存款人的存款给予全部或部分赔付，增强了资本对风险的吸收能力，提高市场对规模小、注册资本不高的民营银行的信任。这种风险责任无疑是远远大于股东的出资责任的，但正如尚福林所说，“按照风险与收益相匹配的市场铁律，银行赚钱之后由股东获利，存款人不可能再分享；在银行经营出现问题的时候，自然也就不能由存款人吃亏认赔，股东应有责任分担风险” 。

 

　　（三） 得出结论

 

　　两者相较，可以发现，股东有限责任制更倾向于保护公司法人的股东，也即投资人利益，而股东剩余责任则更倾向于保护民营银行的债权人，也即存款人利益。本文认为，出现这种差异的原因在于，《公司法》作为商事组织行为规范的基本法，所确立的股东责任制尽可能能涵盖了公司类型，故而确立公司制度下对股东个人资产的一般性地保护原则。而民营银行，由于其是政策支持下的公开吸纳社会资金、从事贷款等金融业务，相较于一般的商事主体具有其特殊性，一旦出现经营风险，涉及到的区域性（甚至目前还存在仅依赖互联网发展金融业务的民营银行，如网商银行、深圳前海微众银行，已经超越了区域限制）、系统性的金融风险和社会风险不可估量。因而在权衡股东个人资产安全与上述风险之间，政策自然倒向维护民营银行债权人利益一侧。分析至此，本文认为两种责任承担制度是出于两种方向的立法设计考虑，不能简单地因为出现“异常”而认为是与基本原则规定相冲突。

 

　　至于股东的剩余风险责任究竟属于何种股东责任性质，则是可以作为单独的问题展开讨论，本文限于篇幅与笔者目前学力有限，在此不作讨论。

 

　　三、对股东剩余风险责任的监管

 

　　（一） 现行有效制度及实践

 

　　通过查阅目前关涉监督商业银行股东、民营银行股东的法律法规，本文发现，对于股东剩余责任的监管，其实仅限类似于《意见》中“加强事中、事后监督和风险排查，加强对重大风险的早期识别和预警”之类的语言文字化的要求。或可依据《中华人民共和国银行业监督管理法（2006修正）》第四章监督管理措施中，诸如第十七条、第三十七条等可能适用于股东责任落实不当的法律规定，由国务院相关监督主管部门进行惩戒。对于明确规范民营银行股东责任的监督管理制度，目前尚未查询到准确结果。

 

　　而对于股东剩余风险责任监管的实践尝试，笔者查询了中国银保监会自2013年以来关于民营银行的相关信息公告，有2018年2月天津银监局因经营业务问题对金城银行进行总计160万元罚款，也有2019年银保监会因违规操作对微众银行罚款200万元，并且没收违法所得29.1万元。而惩戒股东未落实剩余风险责任的资讯则未见披露。当然，这与目前我国审批设立的17家民营银行仍在存续期间，努力探索经营有重要关系。

 

　　2020年7月4日，中国银保监会在其官方微信公众号上发布了名为《银保监会首次公开银行保险机构重大违法违规股东名单》的推送文章，向社会公开银行保险机构的38名重大违法违规股东，意图通过此举“进一步严肃市场纪律，规范股东行为，发挥震慑作用，强化市场监督”。虽然这次公示的股东主要违规原因是违规开展关联交易或谋取不当利益、编制或者提供虚假材料、关联股东持股超一定比例未经行政许可、入股资金来源不符合监管规定、单一股东持股超过监管比例限制、实际控制人存在涉黑涉恶等违法犯罪行为，并未涉及民营银行股东逃避剩余风险责任的惩戒人员，但这一公示行为的确为明确监管导向、提高违法成本、增加社会和行业监督的新型监管方式迈出了积极地一步。

 

　　（二） 问题疑惑

 

　　通过以上的分析和查阅相关资料，笔者发现，对于民营银行政策导向试点以来的七年中，关于民营银行股东的剩余风险责任问题存在以下两点问题：

 

　　1、缺乏明确的上位法规范依据

 

　　作为金融市场的“鲶鱼”，民营银行的股东责任不能仅凭着“通知”、“指导意见”落实和监督管理，对于涉及到金融安全和风控的股东剩余风险责任更不能随意处置，应当尽快落实对现有的银行法律法规的修订、解释工作，明确行业规范。

 

　　2、监管制度不明

 

　　讨论一个制度的监督和管理必然绕不开其责任主体，对于股东责任尤其是民营银行的股东剩余风险责任的监管主体应当是谁，明确主体之后又应当依据怎样的制度体系进行监督管理，监督管理不当时股东是否存在合理的救济途径……这些疑问都是横亘在民营银行股东责任制度建设向前道路上的绊脚石和拦路虎，不加以明确必然不能促进民营银行规范内部行为，不利于我国金融市场创新力量的蓬勃发展。

 

　　四、结语

 

　　民营银行是我国促进中小微企业发展，刺激实体经济向好向上发展，多元化发展金融市场主体的创新举措。但由于银行的特殊性质，国民多对民营银行持观望态度，这也导致了民营银行揽储难的尴尬境地，而股东承诺承担的剩余风险责任无疑是为民营银行的市场信誉和储户注入了一剂强心针。对于民营银行股东的剩余风险责任如何实践仍需进一步的进行学理和实务的钻研，笔者目前尚不能更为深入地挖掘该制度的精髓及问题，可能亦在文中有所疏漏，还请方家指正。