摘要:破产管理人是指受理破产以后成立的全面接管破产企业，负责其清算分配的机构。在我国，破产管理人作为由法院指定或认可的专门机构，在破产程序中具有独立法律地位，同时，破产管理人又是破产企业的代表。正是因为破产管理人在破产程序中的独立地位和广泛职权，为防范权利滥用，必须建立健全破产管理人监督制度。本文在借鉴大陆法系和英美法系破产管理人监督制度的基础上，结合我国破产法关于破产管理人监督制度的相关规定，指出当前我国破产管理人监督制度的不足，提出逐步设立专业化监督管理机构、出台破产管理人监督细则及配套制度、确立破产管理人侵权责任诉讼以及将法院对破产管理人的监督纳入审判风险管理等完善我国破产管理监督制度的建议。
关键词：破产管理人 监督制度 审判风险管理
引言
经修改于2007年6月1日施行的企业破产法首次提出建立专业化、高效率、市场化的管理人制度，并确立了管理人的独立法律地位，赋予了管理人广泛的职权，成为企业破产法的一大公认亮点。管理人在企业破产案件的进程中扮演着举足轻重的角色，防范破产管理人权利滥用，规范破产管理人的执业行为，需要加强对破产管理人的监督。破产管理人监督制度是否完备，一定程度上反映了一国破产法律制度的立法司法水平。当前我国司法实践中，对管理人监督是破产案件审理的重点和难点，相关制度尚需制定或完善。完善破产管理人监督制度，是我国破产法律制度的重要课题。
一、破产管理人及其法律地位
（一）破产管理人
破产案件中，设制管理人旨在由熟悉破产业务的专业人员接管债务人财产和处理与债务人财产相关的事务。管理人的内涵有狭义和广义之分。狭义的管理人专指在受理破产以后成立的全面接管破产企业，负责其清算分配的机构，其职责是专门负责破产清算，所以也被称为破产管理人。广义的管理人除了负责破产清算事务之外，还可能负责重整等工作，在企业的重整、和解程序方面也发挥相应的职能 。2006年修订并于2007年6月1日起施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《企业破产法》”）将破产清算、和解与重整三程序的受理阶段合并规定，管理人的工作自案件受理开始横贯三个程序，使用是的广义管理人概念，所以称为管理人，而不是破产管理人。本文着重讨论的，是狭义的管理人，即破产管理人。各国破产法均在破产程序中设立了破产管理人制度，但具体称谓有所差别。日本法称之为“破产管理人”，美国法称为“破产受托人”（Trustee），英国法称为“破产接管人”(Receiver)，这些不同称谓其实表征着立法者对破产管理人法律地位的考虑。
审判实践中，三类主体能够担任管理人：一类是特别清算人员组成的清算组，指特定企业破产案件中由有关部门、机构人员组成的清算组，主要有国有企业政策性破产组成的清算组、商业银行、保险公司、证券公司等法律特别规定的特殊企业法人破产时成立清算组以及人民法院认为可以指定清算组为管理人的情形 ；第二类是由律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所以及其他合格社会中介机构担任破产管理人；第三类是社会中介机构中具备相关知识并取得了执业资格的人员。 本文讨论的，主要是指第二类和第三类破产管理人。
（二）破产管理人的法律地位
《企业破产法》被公认的亮点之一就是以管理人制度取代旧法中的清算组制度。管理人是破产程序中最为重要的一个机构。《破产法（试行）》时代，清算组是行政或者司法权力干预经济的产物，《企业破产法》树立了管理人的中心位置，管理人成为破产案件的“最能动因素”，其就破产财产的管理和处分直接涉及企业多方利益关系人。研究破产管理人的监督制度，首先必须明晰破产管理人的法律地位。
1.国外对破产管理人法律地位的主要观点
国外对破产管理人的法律地位的观点主要有代理说、职务说、破产财团说三种。
代理说从强调债权人、债务人权益的角度出发，认为破产管理人实质上就是代表被代理人的利益,以被代理人的名义参与破产事务、行使破产程序中的职权。主要依据是破产程序性质上是清偿程序，重在破产债务人与债权人之间的清偿关系，破产管理人虽依法被选任或由法院指定，但仍然不失为司法上的代理人地位。 由于立论角度不同,该说又分为债权人代理说、债务人代理说、债权人和债务人共同代理说、破产财团代理说等。
职务说从破产程序的性质入手，认为管理人独立于债权人和债务人等利益相关人，强调管理人从中立性角度出发，阐述破产管理人的法律地位。职务说又分为公法上的职务说和私法上的职务说。前者将破产管理人视为公法上的执行机关，后者则视管理人为私人性质，认为管理人是以私人名义行使国家委托的职责。
破产财团代表说建立在破产财团具备法人主体资格的理论认知之上, 视管理人为破产财团的代表机关，在破产债务人之外取得独立地位，以破产财产所有权的名义管理、变价和分配破产财产。这种学说源自德国，现在是日本法学界的通说，在日本《破产法》中破产财产有法定财团、现有财团和分配财团之分。此学说不以特定利害关系人为背景，能够很好地解释管理人的权能，且合理地说明管理人的各种行为。
国外的各种学说基本上都是法学理论界关于破产管理人法律地位的学术探讨。从立法实践来看，英美法系对破产管理人的法律地位有明文规定。在英美法系破产制度中，破产受托人的地位适用以信托关系为基础的受托人制度。如美国《破产法》中，破产受托人是破产财产受托人，在法院、债务人和债权人之外取得独立法律地位，以受托人的名义管理、变价和分配破产财团的财产。美国《破产法典》第323条规定，破产受托人是破产财团的代表，并以自己名义起诉和应诉。
2.我国对破产管理人法律地位的主要观点
我国学界对于管理人法律地位的争议较大，主要有五种：特殊机构说，认为管理人具有独立的法律地位，它不是破产人或债权人的代理人，而是破产法特别规定的负责管理、变价和分配破产财产的专门机构；破产企业法定代表人说，认为管理人对外代表破产企业，进行必要的活动，对内负责主持破产财产的处置和分配，其行为效力和参加诉讼的结果都属于破产企业；清算法人机关说，认为企业法人被宣告破产后，成为清算法人，以破产财产作为其具有法人资格的财产权基础，在此基础上进行必要的民事活动，国家通过立法以破产财产为基础成立以清算为目的的法人，并赋予清算组为该清算法人机关的资格；双重地位说，认为破产清算组兼有清算执行组织和独立民事主体双重性质；破产财团代表人说，认为破产管理人有独立的人格，是破产财团的代表人。
我国破产法没有明确规定破产管理人的法律地位，只是规定了管理人的选任、权利、职责及义务等。从现代破产法所体现的价值而言，首要的是实现债务人的资产在全体债权人之间依次序公平受偿，同时，必须通过免除诚实破产债务人的债务，使债务人获得新生。 随着社会主义市场经济的深入发展，破产法所体现的价值更为丰富，一是保护债权人、债务人以及破产进程中的利害关系人的合法权益不受侵害；二是及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率；三是规范破产活动，惩治违法，促进经济发展。
3.我国破产法对破产管理人法律地位的设定
《企业破产法》设置的管理人制度兼顾了债权人、债务人、社会公共利益等多重因素。破产管理人与法院、债权人会议（债权人委员会）以及其他利害关系人的相关规定，有利于破产法所寻求的债权人、破产债务人以及社会公共三个方面利益平衡的实现。
在我国，管理人既不是政府机构,也不是债权人或债务人的代理人,而是依据破产法的规定在破产受理后由法院指定,负责执行破产财产管理、变价、分配等破产清算事务的独立主体。管理人作为专门的独立机构，更能公平地维护全体利益关系人的利益,并以超脱于有关当事人利益的角色推动破产工作进程。在破产清算的不同阶段，破产管理人的角色是不同的。具体而言，有如下几个阶段：第一，从受理破产到第一次债权人会议召开这一阶段，管理人由法院指定接管破产企业，接受债权人申报债权、确认债权，清理债务人财产、处理债务人内部管理事务。这个阶段中，管理人在对破产债务人有关重大事项的处置，都必须经过法律准许。如决定继续经营或者有《破产法》第69条规定的行为之一的，都要经过债务人委员会或者向法院报告。在此阶段，管理人的权利受到债权人委员会或者法院的制约，虽对外是独立机构，却没有对内重大事项的决定权。由此可见，这个阶段的管理人具备代表人的特征。第二，从第一次债权人会议结束到破产程序终结。在此阶段，破产管理人对债务人的财产处置情况主要体现债权人的意志。较之第一阶段，管理人具有更多的自主性。首先，破产管理人不再是法院意思的执行者，对于债务人重大事项的处置，具有自主决定权，不再依附于法院，如对于债权表的确认、破产财产的分配，只需由债权人会议通过，由人民法院裁定认可，无须事先向法院报告并征得同意。在这个阶段，破产管理人按照自己的意志，独立处理破产清算事务，不受外界非法干涉，不再是法院或者债权人会议（债权人委员会）的执行者。如果缺乏独立性，会导致破产管理人的权利和义务失衡。 在此阶段，破产管理人具备独立机构的有关特征，在履行职责能力受限时，可以将部分职权委托其他人行使，如会计师事务所作为破产管理人时，聘请律师代理管理人参加诉讼、追收债权等。第三，终结破产程序的后续事项阶段。这个阶段，管理人仍以自己的名义继续履行职责，主要是追加分配、办理注销等事宜。这一阶段破产管理人享有充分的自主权，尤其是办理注销事宜时，由于债权人会议不会再召开，破产管理人实际上是以自己的意志开展工作的，所以，这个阶段的破产管理人更符合特殊机构的特征。
综合以上分析，笔者认为，《企业破产法》对于破产管理人的制度设定倾向于特殊机构说，把管理人作为由法院指定或认可的在破产程序中具有独立法律地位、执行破产事务的专门机构，但在管理人职责的设置上看，又具有财团代表说的特征，如规定破产管理人有权代表破产企业参加诉讼等。因此，我国《企业破产法》对管理人的设定，是国内特殊机构说和国外财团代表说的折衷说。
破产管理人是破产案件享有自主权的特殊机构，享有从破产程序开始到终结，全面参与破产事务管理的权利，主宰着破产债务人的命运，很大程度上决定着破产的进程。因此，破产管理人履行职责的行为，关系到债权人及破产企业的利益，关系到破产程序的有效推进，破产管理人所承担的责任，是对债权人及其他利害关系人合法利益的重要保障。破产管理人是破产程序进行的能动因素，甚至是破产程序的中心。实践证明，只有真正有效地对破产管理人进行监督，才能使破产程序顺利推进。于是，研究破产管理人的监督制度，成为完善破产法律制度的一个不可获缺的重要组成部分。
二、西方国家破产管理人监督制度的比较研究
（一）英美法系破产管理人监督制度
英美法系代表国家主要是英国和美国。由于英美法系将破产管理人视为信托关系中的受托人，所以英美法系破产管理人监督制度主要适用信托法有关受托人监督的规则。受托人两大基本义务是谨慎义务和忠实义务。谨慎义务是指即使受托人具有高于通常谨慎人的技能或者拥有更高的技能，仍只须依通常谨慎人的标准行事。但这一观点近年来有所改变，即如果受托人具有高于通常谨慎人的技能或者其有特殊技能，则应负上述更高技能之注意义务。 所以，在英美法系看来，破产管理人应尽到等于或者高于（如果有证据表明其高于）通常谨慎人的注意义务。忠实义务则是指受托人必须忠实地履行职责，根据履行职责的具体情况，对受益人的利益负责。
英国《破产法》针对自然人破产和法人破产分别规定了不同程序。对于破产管理人的监督和约束，除了适用信托法确立的有关受托人应尽的谨慎义务和忠实义务之外，还有法院的监督（如管理人可以由法院指定、管理人处置财物须经法院许可、管理人辞职须通知法院等），债权人会议的监督（如英国《破产法》规定债权人会议对管理人或者行为有否决权），以及债权人委员会的监督。 英国《破产法》第353条至第362条还专门规定了破产罪行追究制度，对于诸如不披露财产、隐瞒财产、虚假陈述、对财产欺诈性处置、未保存适当的业务账目等管理人实施的犯罪行为予以惩处。此外，破产管理人还受行政权力的约束。
美国破产法对于破产管理人的监督制约机制与英国相似，但又体现出自己的特色。如美国设立联邦破产管理人，这是一个政府机构，但不直接代表政府的管理或财政利益，也不单独代表任何一方当事人，而是代表整体公共利益，确保破产法体系一致有效。美国除了政府破产管理人之外，还有私人性质的破产管理人，政府破产管理人总共只有十名，分布在美国较大的联邦地区法院，即破产案件的初审法院。私人破产管理人则没有数量限制，几乎任何自然人或公司都可以受聘担任私人破产管理人。 在美国，破产完全依经济规律运作，美国破产法非常强调当事人意思自治，破产管理人更多地是依靠自律进行约束，美国对于破产犯罪的追究很严格，这也体现出对破产管理人的较高要求。
（二）大陆法系破产管理人监督制度
在大陆法系的德国，破产管理人最初由法院指定，但第一次债权人会议（通常在案件受理后6个星期至3个月内召开）上，债权人可以更换破产管理人，实践中，更换破产管理人的情形很少，因为破产管理人在此前已经作出案件向破产清算还是向重整程序发展的决策，并已采取许多处分行为，所以更换破产管理人对于案件的发展也不具有可逆转性。德国《破产法》规定支付不能管理人因过失而违背自己的义务，负有赔偿义务。因支付不能管理人违背义务所发生的损害赔偿请求权，自受害人知道之时经过三年而消灭。德国《破产法》确立法院和债权人会议（或者债权人委员会）作为监督破产管理人的两个主体，法院可以随时要求管理人告知事务现状执行情况或者请求提出有关报告。破产管理人不履行义务的，法院警告之后可以对其处以罚款。管理人和债权人委员会成员都实行过失责任原则，受损害的主体都可以向法院请求赔偿。
日本的破产制度历史悠久，早在镰仓时代（公元1192至1333年），就有将交不起租税者的财产予以没收的规定。现代日本法意义上的破产法起源于明治维新时代，主要是移植德国法律。第二次世界大战之后，新的日本破产法更多地借鉴了美国破产法。日本破产法第161条规定，破产管理人属法院监督。第167条规定，法院可以根据债权人会议的决定或监察委员的申请或者以职权，将破产财产管理人解任。在此场合，法院必须讯问破产财产管理人。 日本破产法经2004年修改，于2005年3月1日正式颁行，鉴于财管人等职务的重要性，一方面，新设立了管财人等的特别渎职罪和加重受贿罪，另一方面，也新设了对管财人等的职务妨害罪。 日本破产法在原有的破产管理人监督机制的基础上，以刑罚等手段，强化了对破产管理人的监督。
俄罗斯2002年破产法对破产管理人的监督制度作了详细的规定。法律规定了联邦政府对破产管理人的监督，俄罗斯联邦政府确定执行机关提出申请的秩序，在破产事务和破产程序中，为提供行为负担债权和俄罗斯联邦现金债权确定相关程序，对管理人以及自治组织的职业活动制定总的活动规则、有关虚假破产、预谋破产等检测标准的规则等，可见，联邦政府的监督是宏观层面的监督，主要体现在规则制定方面。在破产程序中，2002年俄罗斯破产法特别规定了对破产管理人的监督，监督主体是债权人会议（债权人委员会）和仲裁法院。具体内容有：破产管理人向债权人会议（债权人委员会）提供有关自身活动的报告、债务人财务整顿善的报告以及进行清算时债务人的财产状况，其他信息在债权人会议没有更多规定的情况下，每月不少于一次。破产管理人务必按照仲裁法院的要求，向仲裁法院提供所有涉及清算程序的信息，包括自身活动的情况。此外，俄罗斯破产法还借鉴英美法系破产法的原理，规定在破产程序进行中，仲裁法院确认的仲裁管理人，务必要善意、智慧地行事，符合债务人、债权人以及社会的利益。
总之，无论是英美法系还是大陆法系，对破产管理人的监督主体主要是债权人会议（或债权人委员会）以及受理破产案件的法院。但两大法系对于法院监督权限的规定则不同，在大陆法系，债权人会议对破产管理人行使间接的、有限的监督权，即监督破产管理人的权力主要由法院行使。而英美法系则不然，它们的债权人会议或者其他官方职能机构对破产管理人享有极宽泛、极有效的监督权。
三、我国破产管理人监督制度的法律规定
《企业破产法》的破产管理人监督制度是在完善《企业破产法（试行）》有关对清算组的监督规定的基础上建立起来的。现行破产法立法充分借鉴了大陆法系和英美法系的有益经验，对破产管理人监督制度作了较为全面的规定。主要表现在以下几个方面：
（一）规定了破产管理人的勤勉义务和忠实义务
大陆法系国家一般对破产管理人课以“善良管理人”的注意义务，而英美法系则按照信托法的原则，规定了破产管理人的谨慎义务和忠实义务，操作性更强，对破产管理人的要求更高。我国《企业破产法》第27条规定了破产管理人的勤勉义务和忠实义务， 当破产管理人未尽勤勉和忠实义务时，法院可以依法处以罚款，给债权人、债务人、第三人造成损失的，还应承担赔偿责任。
破产管理人的勤勉义务，是指管理人应当善意地以一个职业更改人所砍的最利于破产财产保护的方式履行职务。 破产管理人的勤勉义务本质上是一种管理性的义务，是破产管理 人在管理破产财产时应依法运用自己的才能、技能、知识、判断和经验，达到某种标准的义务。如果破产管理人涉及从事公司经营业务时，还要遵循公司法关于董事注意义务的规定。
破产管理人的忠实义务，是指破产管理人必须忠实于受益人（债务人）的最大利益，不能将自己置于与债务人利益相冲突的地位。忠实义务本质上是一种客观性义务，同时也是一种道德性义务。其核心在于破产管理人不应利用自己在破产程序中的自主地位获得自己的利益。破产管理人的忠实义务强调其行为的实施与债权人和其他利害关系人有关的行为必须公平公正。
（二）人民法院是破产管理人行使职责的最终监督者
《企业破产法》将人民法院从破产案件中繁琐的事务性事项里解放出来， 使人民法院在破产程序中处于居中裁判的角色，这种制度设计使得人民法院成为破产管理人行使职责的最终监督者。破产管理人诞生于人民法院的指定，管理人的任职、辞职、终止，均需得到人民法院的批准，管理人履行职务，应向人民法院报告，在债权人会议（债权人委员会）对管理人的工作提出质疑、反对甚至要求更换管理人时，最终决定权仍在人民法院手中。
（三）强化了债权人会议的监督力度
根据《企业破产法》第23条的规定，管理人执行职务的行为，都必须向债权人会议报告，回答债权人的质询。 从而使得债权人会议不再是一个举手投票的摆设，真正成为债权人维护自己利益、监督管理人行为的“议会”，对于债权人会议认为不称职的破产管理人，债权人会议可以申请人民法院对其予以更换。 此外，债权人会议对管理人的报酬有异议的，有权向人民法院提出。这些规定无疑强化了债权人会议对破产管理人的监督力度。
（四）增设了债权人委员会
《企业破产法》设置了债权人委员会制度，解决实践中债权人甚多、债权过于分散时，债权人会议不能或不便及时召开时，对破产管理人的监督问题。债权人委员会由债权人会议造作的债权人代表和一名债务人职工代表或者工会代表组成，成员不得超过九人，债权人委员会成员应当经人民法院书面决定认可。根据《企业破产法》第68条和第69条的规定，债权人委员会有权监督债务人财产的管理和处分、破产财产分配、提议召开债权人会议以及债权人会议委托的其他职权。债权人委员会执行职务时，有权要求管理人对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。管理人拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定。管理人实施重大行为的， 应当及时报告债权人委员会。
（五）明确了不得担任破产管理人的情形
管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。《企业破产法》第24条第3款规定了不得担任破产管理人的情形，包括：因故意犯罪受过刑事处罚、曾被吊销相关专业执业证书、与本案有利害关系以及人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。
（六）对管理人的职责以及相关配套措施作出了规定
《企业破产法》第25条明确了管理人的职责，这一方面使管理人行使职权有了法律依据，同时也使人民法院和债权人会议（债权人委员会）对破产管理人的监督有章可循。《企业破产法》还规定了管理人执行保险，明确个人担任管理人的，应参加执业责任保险。对管理人的报酬作了原则规定，并授权最高人民法院作出司法解释。最高人民法院在《企业破产法》施行之前作出司法解释《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，进一步细化了《企业破产法》的相关规定。
从我国现行破产法对破产管理人的监督制度的设定来看，破产管理人的监督主体是人民法院和债权人会议（债权人委员会）。这与大陆法系国家破产法的立法模式基本相同。
四、我国破产管理人监督制度之不足
虽然我国破产立法在破产管理人监督制度的规定，较之《企业破产法（试行）》时代有了巨大飞跃，但仍存在诸多不足之处。主要表现在：
（一）专业化监督机构的缺失
通过法院、债权人会议（债权人委员会）对破产管理人的监督仍可能有不完善之处。法院在破产程序中的任务较繁重，对破产管理人的监督只能是粗放式的，而债权人会议（债权人委会员）是债权人的代表，监督行为倾向于采取对债权人有益的监督措施，这可能导致债权人和破产企业之间利益的不平衡。 专业化的监督机构以及行业组织对破产管理人的监督，在国外破产法实践中已有数百年历史。在英美法系国家，专业的政府机构或者行业组织，如美国于1978年设立的联邦受托人，对管理人的监督既全面又专业。目前，我国并未设立类似的专业监督机构，对于破产管理人的监督和约束，停留在较低层次的个案行为阶段，尚未建立专业性、自治性的监督管理行业组织或机构。
（二）对破产管理人监督的具体措施不完善
虽然我国《企业破产法》规定了法院和债权人会议（债权人委员会）对破产管理人的监督权，但具体措施的立法或司法解释工作还没有跟上。一是缺少法院对破产管理人监督的细则。对于破产管理人以何方式向法院报告，法院如何对破产管理人进行监督，从如些方面进行监督，均未明文规定。这造成了各地法院对破产管理人监督的力度、广度不尽一致。二是缺少债权人委员会监督方式的明确。对于债权人委员会的议事规则、债权人委员会委员如何对破产管理人进行日常监督等具体制度，目前均无明确规定，实践中，债权人委员会的工作难以有效开展。三是没有设立破产管理人的执业保证金制度。破产管理人在破产进程中的职权很大，在被法院指定成为管理人时，交纳一定额度的保证金，更利于法院和债权人会议（债权人委员会）对破产管理人进行监督。四是对破产管理人的执业保险制度作出详细规定。目前，破产管理人承受执业风险的能力较为薄弱，一旦因破产管理人的过失给破产企业造成损害，破产管理人可能无法承受，《企业破产法》只是针对个人管理人执业保险作了规定，但并未建立适用于所有类型管理人的执业保险。
（三）缺乏对于破产管理人民事责任的具体规定
当破产管理人在执业过程中损害了破产企业利益时，应当向破产企业承担相应的民事责任。对于这种民事责任如何追究，目前并无具体制度与之配套。这使得对破产管理人的监督，在民事责任的追究和承担的制度层面上，仍是一片空白。
（四）法院对破产管理人的监督未能与审判风险管理衔接
商事案件的审判风险及其防范，是人民法院新近研究的一个重要问题。破产案件审理难度大、社会涉及面广，审判风险较之其他民商事案件更大。在我国，破产管理人在处理破产清算事务时，还担负着防范破产案件审判风险的义务。法院对破产管理人的监督，除了破产清算事务的监督之外，还涉及到诸如职工安置、企业安全生产、中小债权人合法权益保护、破产财产变现过程中的相关风险等等各类审判风险的监控和管理。目前我国破产管理人监督制度尚未与法院的审判风险管理相衔接，这种局面削弱了破产管理人监督制度的社会效果。
五、完善我国破产管理人监督制度的建议
正是由于我国破产管理人监督制度仍然存在诸多不足之处，完善破产管理人监督制度，成为破产立法、司法的一个重要课题。笔者认为，我国应从如下几方面完善破产管理人监督制度。
（一）逐步设立专业化监督管理机构
在破产管理人群体发育较为完善的地区，可以试行设立破产管理人协会等专业化监督管理机构，对管理人施行行业监督与自治性管理。在我国，破产管理人作为社会中介，数量较少，一般而言，只有经验非常丰富的律师事务所、会计师事务所以及破产事务所的专业人员能够成为破产管理人。所以，成立专门的行业管理机构，条件尚不成熟。目前，可以将一定范围内的破产管理人组织起来，交流经验、相互学习，促进管理人群体的不断发展壮大。条件成熟之后，可以成立专门的破产管理人管理机构，对管理人的职业能力、职业信誉、办事效果等作出公正的评判，对管理人的活动进行有效监督。
（二）进一步出台破产管理人监督细则及配套制度
一是由最高人民法院出台人民法院对破产管理人进行监督的细则。对破产管理人的议事规则、财务制度、日常事务、重要事务报告制度作出明确规定。珠海市中级人民法院在总结经验的基础上，出台了破产案件审理实施细则，就人民法院对破产管理人的日常监督事项作了详细规定。如对破产管理人银行账户开户、转账权限监管、日常财务开支报告等有关财务监督制度，有效规范了破产管理人对破产清算费用的收支用度问题。二是制定关于债权人会议及债权人委员会的议事规则、工作章程等事项的规范性文件，使债权人会议，尤其是债权人委员会对破产管理人的监督落到实处。三是建立破产管理人执业保证金制度，在破产管理人发生违反勤勉义务和忠实义务等情形时，扣除执业保证金，强化对破产管理人的经济处置力度。四是由最高法院、全国律师协会、会计师协会和保监会等各部门联合制定破产管理人执业保险的相关规定，分散破产管理人的执业风险，使其安心执业。
（三）确立破产管理人侵权责任诉讼
破产管理人对债权人或者破产企业违反谨慎义务和忠实义务，理应承担民事责任。一方面，破产管理人具有独立性、中立性和法定性，这决定了破产管理人只能超然于利害关系人之上，依法公正执行职务，另一方面，破产管理人由法院指定产生，不是基于合同产生，因此，破产管理人的民事责任本质上属于侵权责任。 破产管理人违反了法定义务时，债权人会议或者债权人委员会可以向人民法院提起民事诉讼，要求破产管理人承担侵权责任。但是，破产管理人的这种民事责任与一般意义上的侵权民事责任存在着不同，主要体现在破产管理人的民事责任应受到一定限制。首先是破产管理人承担责任的主观过错和损失程序的限制。只有明显违背破产管理人的执业道德、执业能力的故意或者重大过失，才能对其归责。第二，具体赔偿数额的限制。一是以管理人交纳的执业保证金为限度；二是以管理人执业风险保险金为限度；三是以管理人的有限责任为限度。在同时存在执业保证金、保险金及管理人自身资产的情况下，以三者之和为管理人承担赔偿责任的限度。当然，人民法院在指定管理人时，应当充分考虑管理人承担风险的能力，以此决定管理人交纳执业保证金、投保执业保险以及管理人自身资产数量等因素。第三，时效限制。日本破产法规定，因破产管理人违反义务而发生的损害赔偿请求权适用3年的特殊诉讼时效，自受害人获悉损害及引起管理人赔偿义务的情况时起算，但此权利最迟自破产程序撤销或破产废止时起3年后失效。 我国目前尚未对管理人损害赔偿诉讼作出明确规定，立法机关应当尽快做好相关法律的立法工作，实现与《企业破产法》的衔接。
（四）法院对破产管理人的监督应纳入审判风险管理的范畴
较之其他民商事案件，破产案件的审判风险更大。法院在加强对破产管理人监督的过程中，要积极开展审判风险评估研判活动，大力支持和配合党委、政府及相关方面加强和创新社会管理。对破产案件，要研究制定审判风险评估标准，对破产案件进行政治、信访、执行、社会舆论及行为引导效果等的风险评估，有的放矢地对破产管理人进行监督。
结语
在社会主义市场经济日益完善的今天，作为“让企业走向消亡”的企业破产制度，是实施市场“优胜劣汰”的重要环节。破产案件的审理，是淘汰劣质商主体，实现债权人公平受偿的最后一条路径。破产管理人是破产进程的推动者，享有法律规定的诸项权利。绝对的权力会导致绝对的腐败。破产管理人在破产清算进程中如果缺少必要的监督，可能导致权利的滥用，从而使破产程序陷入混乱，影响破产制度价值的实现。完善破产管理人监督制度，规范破产管理人的执业行为，有利于破产案件的顺利审结，从而促进社会经济的健康有序发展。受理论水平的限制，本文仅能对破产管理人监督制度作粗浅探讨，以期与各位同仁就此问题作进一步交流，不断推进我国破产立法和司法实践。
【注】朱玮，男，法律硕士，珠海市中级人民法院民事审判第二庭助理审判员。
