根据全国人大常委会2017年立法工作安排，《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的修改已被列入8月份全国人大常委会会议议程。此次修改的一个重要目的就是要固化新一轮司法体制改革的成果，因而更需要以改革的思维和发展的眼光来对草案文本的设计和安排进行全面、系统、科学和合理的论证与研究。此文立足于司法改革进入深水区和网络强国战略提出的时代背景，拟就专门法院的设置相关问题进行若干思考，并为《人民法院组织法》的修改提出相关建言。
一、专门法院：“专门”属性的归依
从法的渊源来看，“专门人民法院”一词较早见诸于1954年《宪法》，后来的1978年《宪法》和1982年《宪法》均有此术语。1954年《人民法院组织法》有多个条文规定了“专门人民法院”，1979年《人民法院组织法》、1983年、1986年修订、2006年修订的《人民法院组织法》均有相关规定。其中，1954年《人民法院组织法》第二十六条、1979年《人民法院组织法》第二条还明确规定了专门人民法院的具体类型，前者采取明确列举的方式，即专门人民法院包括军事法院、铁路运输法院和水上运输法院三种，后者采取明确列举加概括的方式，即专门人民法院包括军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院和其他专门法院。显然，我们很难从上述这些规定直接得出专门人民法院的“专门”属性的理据何在。
“专门”属性的理据，具体就是专门法院相对于非专门法院而言区别何在的问题。尽管至今尚未见到这方面的系统论述，但理论界和实务界直接或者间接地有所涉及。具体包括：一是从审理的案件特殊性的角度来加以立论或者反驳，例如，有学者认为，军事法院的“专门性”，不能局限于传统的专门管辖军内刑事案件（违反军事刑法及危害国防利益犯罪案件），而应体现在调整特定领域的法律关系上，即充分运用国家赋予的审判权，依法对国防和军队建设领域的一些较为重要的法律关系进行司法调节。有学者认为，法律设定专门法院，并将一定类型的民事案件划归专门法院管辖，主要是考虑到这些类型的案件具有一定的特殊性。有的案件专业性强，审理这类案件的法官需要有专门知识和经验，由专门法院受理有利于诉讼的顺利进行和案件的正确处理；有的案件的主体具有特殊性，由专门法院管辖有助于纠纷的顺利解决。有学者则针对基于行政案件需要行政法学的专业素质，一般法官不能胜任的理由而提出设立行政法院的主张提出如下质疑，许多民刑事案件会涉及到医学、科技等方面的专业知识，相应地也均应另外设立专门法院。二是从设立专门法院的必要性或者积极作用的角度来加以立论，例如，1984年5月24日《最高人民法院交通部关于设立海事法院的通知》指出，“为了适应我国海上运输和对外贸易事业发展的需要，更好地行使我国海域司法管辖权，维护我国的权益，保护当事人的合法利益，根据宪法和有关法律的规定，经请示中央政法委员会决定，在上海、天津、青岛、大连、广州、武汉等6个口岸城市设立海事专门法院”。1984年11月14日全国人大常委会通过的《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》指出，“为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要，有效地行使我国司法管辖权，及时地审理海事、海商案件，以维护我国和外国的当事人的合法权益，特作如下决定：根据需要在沿海一定的港口城市设立海事法院”。全国政协委员、国家知识产权局原副局长吴伯明在全国政协第九届四次会议上提出的建议设立知识产权法院提案认为，在我国设立知识产权法院有利于提高我国知识产权保护的国际形象；有利于审判标准的统一并可遏制地方保护主义；有利于精简机构、节约人力资源和提高审判水平；有利于节约程序，提高审判效率。有学者认为，之所以要设立环境法院，是因为：首先，审级较高的专门法院统一审理环境案件的作法，可以借助其集中效应，产生较大的公众影响力，从而发挥司法审判的宣示和教育意义；其次，专门法院统一审理环境案件的机制，使原本要求所有可能审理环境案件的法官都掌握有关环境知识、遵从环境立法的价值取向的苛刻条件不再必需，可以在很大程度上降低司法成本，同时又可以通过对专门法官的训练提升环境案件审理的质量和效率；再次，由专门法院统一审理环境案件的机制可以有效解决我国现行环境司法中遇到的诸如行政诉讼和民事诉讼交错等难题，使案件的审理更具科学性和合理性；最后，环境法院专业性和小规模的特点使其更易于机制创新，使其自身突破传统法律理论与制度的束缚，适应环境法的需求。三是从专门法院的设置主体和立法依据的角度来加以分析，例如，有学者在归纳美国法院系统时指出，根据权力的分立与制衡原则，美国联邦法院系统设有普通法院和专门法院，普通法院包括联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院三级，专门法院是根据国会专门立法处理专门案件的法院，包括联邦赔偿法院、联邦海关法院、联邦海关及专利上诉法院、联邦税务法院、联邦应急上诉法院、联邦军事上诉法院、联邦治安法院等。
显然，上述观点均从某一方面阐释了专门法院“专门”的理据，属于学理解释。同时，下列围绕劳改单位是否设专门人民法院的请示答复则对此问题提供了某种官方解释。1982年2月10日，江苏省人大常委会通过了《关于在七个省属劳改单位设立专门人民法院、专门人民检察院的决定》。江苏省高院根据该《决定》在七个劳改单位筹建“人民法院”，报请最高人民法院批准，并要求刻制印章等。鉴于江苏省人民代表大会常务委员会决定在劳改单位设置专门法院涉及对《人民法院组织法》第二条中的“其他专门法院”的解释问题，最高人民法院就此向全国人大常委会提请审示，并认为：（一）劳改农场不具备设立专门法院的条件。它管辖的区域和人员都是固定的，不存在跨省区、人员流动性大、发生案件无法确定管辖法院等情况。（二）劳改农场是对罪犯执行劳动改造的机关，不宜设立专门法院或普通人民法院。1983年3月21日全国人大常委会同意最高人民法院的上述答复意见（全国人民代表大会常务委员会办公厅（83）常办秘字第269号批复）。从上述相关文件的主张可推出，专门法院的理据，即设立专门人民法院的条件，关键的两点在于：一是管辖的区域和人员不是固定的；二是存在跨省区、人员流动性大、发生案件无法确定管辖法院（即地方各级人民法院——引者注）等情况。其实，前述官方文件的第一点理由是比较勉强的，因为：从法院管辖的区域来说，是否固定完全有赖于相关立法的确定，只要一确定就必然是固定的；从法院管辖的人员来说，是否固定也难以区分专门法院和地方法院，两者管辖的人员均可能是流动的，也可能是静止不变的，关键在于以什么标准（以户口所在地还是法律事实实施地，等等）来确定人员的管辖。可以说，与其从管辖的区域和人员是否固定来立论，还不如从管辖的区域和人员的特殊性来阐述，更具解释力。其实，1980年12月1日林业部、司法部、公安部、最高人民检察院《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》就是从“林区的特点”来立论的，“建国以来，国家虽然根据林区的特点，先后在重点林区建立了公安保卫机构，派驻了人民法庭，在保卫林区安全方面做了大量工作，取得很大成绩。但现有的组织机构，很不适应形势发展的需要。为了在林区实施《刑法》、《刑事诉讼法》和《森林法》等国家法律法令，运用法律武器，有效地打击敌人和各种犯罪分子的破坏活动，维护林区治安秩序，保卫林业生产建设，根据检察院、法院组织法的有关规定，……”。第二点理由是从案件管辖的确定角度来论述的，尽管此处“无法”二字的表述在一定程度上欠科学（管辖只存在难易，普通或者专门的问题，不存在无法确定的问题），但确实是抓到了“专门法院”之“专门”理据的重要一面。当然，前述官方文件是立足于劳改单位是否设专门人民法院而间接地对《人民法院组织法》“其他专门人民法院”作了某种解释，并非专门对其作出解释，且采用“……等情况”的表述，意味着“专门人民法院”“专门”的理据问题的探讨仍是一个开放的话题。具体来说，既可以从比较的立场出发对各国已经设置的专门法院加以分析，总结提炼“专门”属性的既有表现，同时也可以历史的眼光尤其是立足于互联网来临的时代背景来看待“专门”属性的最新归依。
在我看来，从比较分析各国和地区设置的专门法院来看，“专门”的理据主要存在于以下方面：一是法理层面的理据，具体包括：一是法院管辖区域的特殊性，例如，军事法院管辖的“军事领域内”，运输法院管辖的运输线路，海事法院管辖的“海域”，等等；二是法院管辖案件类型的专业性，例如知识产权法院管辖的知识产权案件，宗教法院管辖的宗教案件，行政法院管辖的行政案件，等等。三是涉案主体的特殊性，例如，少年和家事法院（简称少家）专门审理的少年案件以少年为主体，军事法院审理的案件以军人为主体，等等。二是立法层面的理据，相比于普通法院的设置而言，一国往往通过专门的立法来设置专门法院，并赋予其专门的职责。例如，我国台湾地区的《智慧产权法院法》，德国的《知识产权法院法》，等等。三是传统国情层面的理据，各国法院如何设置，设置哪些专门法院，均受到各国传统与国情的影响，例如，德国的法院系统，分为联邦法院系统和各州法院系统两个层次。按照主管范围又分为宪法法院、普通法院和专业法院，专业法院包括劳动法院、财政法院、社会法院和行政法院。再如，巴基斯坦，除普通法院外，还设置沙里阿法院、税收法院、行政法院、专门银行法院、专门海关法院。换言之，四是司法裁判权终局层面的理据，即专门法院不得与一国掌理司法裁判权最终权力的法院（即宪法法院或者最高级别的终审法院）相并列存在。上述这些“专门法院”之“专门”属性，一是相对性，即各国的“专门法院”只能相对于其本国的其他法院（即普通法院，往往就是审理民事、刑事案件的法院）而言；二是阶段性，即这些属性均是针对目前世界各国和地区已经设置的专门法院而言的，并不排斥新类型专门法院所体现的属性。具体来说，适应互联网时代需要而出现的互联网法院，就是一种新型的专门法院。互联网法院的“专门”属性可以从以下多个方面来找寻依据：其一，网络案件事实生存空间的特殊性，网络空间有别于现实的物理空间；其二，案件证据及其载体的特殊性，电子证据及其载体有别于现行诉讼法所规定的证据及其形式；其三，网络法庭布局的特殊性，诉讼参与人并不一定集中于同一空间之内、面对面地参与庭审，而是可以通过互联网平台来进行庭审；其四，网络案件（线上）诉讼规则的特殊性，网络案件的管辖原则、审判方式、送达方式等均不同于线下诉讼规则。其五，网络法院运行司法环境的特殊性，司法的公开性、司法民众参与监督的广泛性均有别于现行的法院。其六，网络法院产生效能的特殊性，即随着对智慧法院建设要求的提高，生成大数据的能力将显著提升，从而带来数据知识管理型法院司法生产力的提高。
二、专门法院：“法院”内涵的所指
在分析了专门法院“专门”的理据之后，要进一步解决的问题是法院的“所指”，具体包括：1、法院是什么？2、法院由谁来设置？3、法院的“四邻”关系为何？这些问题的解决，既要考虑到我国的法院与国外法院的不同点，也要考虑到我国法律文本上的“法院”与实际中的“法院”的不吻合之处。
1、什么是法院的问题，具体又涉及以下两个方面：一是法院的性质；二是法院的具体组成。1982年《宪法》第一百二十三条和1983年《人民法院组织法》第一条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，同时《人民法院组织法》第三条规定，“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律”。简言之，在我国，人民法院就是依照法律规定独立行使审判权的国家机关（注：从实践来看，此处审判权的行使早已不再局限于刑事、民事案件）。此种“书本上之法”的定位当然有助于明了“法院”的本质属性和核心职能。但是，“词”与“物”背离、事物的“所指”与“能指”存在差距，乃是真实的现实，现实中的“法院”从外在形式来看（即作为一种国家机构）尽管没有实质的变化（法院大楼的兴建、科技含量和法律蕴含的提升等当然还是有变化的），但从其所承担的基本职责来说已经大大超出“行使审判权”的规定，除承担审判执行第一要务之外，同时还承担着以下三方面的职责：一是保障“行使审判权”方面的职责（如管理本院的司法行政事务、人事管理，等等）；二是承担“行使审判权”派生出来的相关职责（不同程度地或者某些方面与审判职责有着关联，例如涉诉信访，宣传报道，参与“打黑除恶办”、“扫黄办”，等等）；三是承担与“行使审判权”基本没有关联的职责（当然并非每个法院均如此，例如参与招商引资、计划生育、抗震救灾，等等）。
“法院”作为一个独立的国家机关，从职责分工、科学化管理等方面的考虑，自然会设置不同的内设机构（相对于法院这一“大单位”而言，俗称“小单位”）。2006年修正《人民法院组织法》除直接规定了各级法院可设立的业务庭之外，即第十九条第二款规定：基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长；第二十条规定：基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定；第二十四条第二款规定：中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭；第二十七条第二款规定：最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭；高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭，还在以下条款中规定了几种法院的其他工作人员，即第四十条规定：各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项；第四十一条规定：地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。地方各级人民法院设法医。各级人民法院设司法警察若干人。从业务审判庭的设置来看，各级各地法院并非完全一致（同一级法院的设置并不相同，上下级法院的设置也并不对应），而是根据自己的案件情况来设置，具体表现在以下方面：一是随专业领域的细分程度不一而设置不同的审判庭，除根据三大诉讼来设置民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭外，有些法院设置了专业更细的审判庭，例如环境审判庭、金融审判庭、破产审判庭、劳动争议审判庭，等等。二是从事同一业务的具体审判庭数量不一，例如有的高院设立了四个刑事审判庭，有的中院设立了6个民事审判庭。三是随着有些业务是否独立设审判庭而有别，例如有的法院专门设立了刑事审判监督庭和民事审判监督庭，有的统一设立了审判监督庭，等等。从其他与审判业务庭同一级别的内设机构的设置来说，各地各级法院更是名称多样，数量不等，承担职责有别。若再考虑到更下一层级的内设机构和临时性内设机构，例如最高法院的处级机构，高院的科级机构的设置，则数量、名称等方面的差别和不一致的程度就更趋复杂。综上，无论从职责承担还是从组成成分来说，现实的“法院”与《人民法院组织法》所规定的“法院”已有明显差别，名实不符。
2、法院由谁来设置的问题，同样涉及两个问题：一是法院的审判权的来源和属性；二是法院由什么主体来组织和创建。仅从宪法文本（1982年《宪法》）来说，第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；第二十七条第二款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。上述规定从权力的来源、运行和受控等方面阐述了国家权力与人民之间的关系。同时根据《宪法》第一百二十三条规定：中华人民共和国人民法院是国家的审判机关，及第一百二十四条规定：中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院，法院是代表人民行使审判权（国家权力之一部分）的国家机构。既然审判权来源于人民，那么，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责（《宪法》第一百二十八条规定）。”
就法院的产生而言，《宪法》第三条第三款规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这里并未明确具体由哪一级人民代表大会产生。从实践来看，凡是存在层级对应关系的，地方人民法院均由相应级别的人民代表大会产生，即基层人民法院由县（包括县级市）、区（包括市辖区）人民代表大会产生，中级人民法院由地级市人民代表大会产生，高级人民法院由省、自治区、直辖市人民打败大会产生；而不存在层级对应关系的，即地方法院有三级（基层、中级和高级）之分，而在直辖市只存在两级人大（市人大和区县人大），此时中级人民法院的产生由直辖市人民代表大会产生。问题是，《宪法》和《人民法院组织法》并未明确规定专门人民法院由谁或者由哪一级人民代表大会产生。正是由于国家没有统一出台专门的法律规定专门法院的产生问题，所以至目前为止，实践中专门人民法院的产生方式存在不同的做法。有的是由司法部（按1979年的《人民法院组织法》的规定，法院的设置由司法部负责）联合行业主管部门联合下发通知成立某类专门法院，例如，1980年12月1日林业部、司法部、公安部、最高人民检察院《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》成立森林法院。有的是经请示中央政法委决定后由最高人民法院与国务院主管部门联合下发通知成立某类专门法院，此后方有全国人大常委会通过设立某类专门法院的决定，例如，1984年5月24日最高人民法院、交通部《关于设立海事法院的通知》在上海、天津、青岛、大连、广州、武汉等6个口岸城市设立海事专门法院。直至1984年11月14日全国人民代表大会常务委员会才通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》。有的是由全国人大常委会专门就某类法院的设置作出决定而产生，例如1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人大常委会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》设置了兵团法院。有的由最高人民法院做出批复成立某个专门法院，例如2005年12月23日《关于同意设立西安铁路运输中级法院的批复》（发[2005]（220号）、《关于同意设立太原铁路运输中级法院的批复》（法[2005]221号）、《关于同意设立武汉铁路运输中级法院的批复》（法[2005]222号），等等。
显然，此种上位法（如《宪法》和《人民法院组织法》）规定的立法责任条款（如专门制定有关专门法院的法律）不能及时兑现的情形，难免导致理论上对专门法院的认识不一致，如专门法院具体包括哪些类型（如开发区人民法院是否属于专门人民法院），在何种条件下方可设专门法院，什么机构有权设立或者产生专门法院（是否必须由全国人大及其常委会，还是最高人民法院，抑或是某一级人大及其常委会，等等），专门法院的内设机构如何设置，与普通法院的之间案件管辖如何划分，审级关系如何确定（假如开发区人民法院为一审法院，那么其对应的二审法院为哪一个中级法院），等等，同时致使实践中组织和产生专门法院的做法互异，甚至引发合法性方面的质疑。例如，有学者认为，在没有法律依据的情况下，任何国家机构或者组织单独或者共同批准在开发区设立法院的做法，是违宪违法的；最高法院批复组建开发区法院是严重的违宪违法行为。
3、法院“四邻”关系的问题，就是如何看待法院与其它部门之间的关系。此方面的关系主要包括：（1）法院与党委（政法委）的关系；（2）法院与人大及其常委会的关系；（3）法院与同级政府之间的关系；（4）法院与同级人民检察院的关系；（5）上下级法院的关系。具体来说：
（1）法院与党委（政法委）的关系。我国是共产党领导的社会主义国家，这是《宪法》明确规定的。人民法院各项工作的发展和进步，均离不开党的正确领导。就法院与党委（政法委）的关系而言，最为重要的就是处理好党对司法工作的领导和人民法院依法独立行使审判权的关系。在长期的革命战争年代和建国之初，党对司法工作的领导表现为直接指挥、决定，甚至实行党委审批案件制度。“五四宪法”确立的“审判独立原则”刚不久就因各种原因，特别是1958年中共中央实施“党的一元化领导”之后，党权代行司法权的党委审批案件制度一直延续下来。直至1979年9月9日中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》方取消党委审批案件的制度。1982年中共中央《关于加强政法工作的指示》进一步明确了各级党委对政法工作的领导主要是管方针、政策，管干部，管思想政治工作，监督所属政府机关模范地依照国家的宪法、法律和法令办事。1986年7月10日中共中央《关于全党坚决维护社会主义法制的通知》要求各级党委正确认识和处理与国家权力机关、行政机关、司法机关的关系，支持国家机关依法行使职权。1989年9月江泽民总书记将党与法的关系问题提到人治与法治的范畴，并将其作为中央第三代领导集体执政纲领的切入点。党的十六大和十七大明确提出实行依法执政，胡锦涛总书记指出，“依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式”。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程”；“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”；“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”，等等。上述从以党代法到依法执政、保证司法机关依照宪法和法律独立公正地行使职权的变化，标志着在党的领导下司法机关独立行使职权的司法体制的确立。今后的着力点关键在于进一步地加强党领导司法工作方面的规范化和制度化建设，切实做到加强和改善党对司法工作的领导，同时，坚守司法规律和确保司法机关依法独立行使职权。此外，地方党委对法院人事权的掌控，如何作出合适的调整，无疑也是值得认真对待的一个问题。
（2）法院与人大及其常委会的关系。1982年《宪法》第128条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”，是我国人大与法院关系的宪政基础，确定了人大与法院的基本关系：人民法院由人民代表大会产生，对人民代表大会负责、接受人民代表大会监督、依靠人民代表大会支持。这表明人大与法院是一种单向的监督与被监督的关系。实践中主要表现为：其一，人大听取法院工作报告。此做法的合法性源于《监督法》（第8条）、《人民法院组织法》（第16条）和《全国人大议事规则》等。其二，法院院长由同级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人大常委会任免，确立了人大对法官的人事任免权；其三，询问和质询。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条、第47条明确了人大对法院的询问和质询。从法律规范的角度而言，人大对法院的询问和质询首先是在地方人大展开的，或者说地方人大对人民法院的询问和质询首先获得了合法性。直至2006年《监督法》的出台，全国人大常委会对人民法院的质询才有了法律依据。值得注意的一个问题是，上世纪80年代有些地方实行人大对法院的“个案监督”，引发社会各界的广泛关注。2006年8月27日通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》以法律的形式停止各级人大常委会对法院审判的个案监督，禁止人大常委会组成人员个人对法院的监督，将重点放在通过司法解释的备案制度监督最高人民法院的司法解释，通过审议法院工作报告、专项报告、询问和质询、执法检查、特定问题调查和人事任免对法院进行法律监督和工作监督。
（3）法院与政府的关系。司法与行政合一是我国延续了几千年的政治法律制度。在革命战争时期，法院是根据地政府的一个部门，在政府的领导下行使审判权。根据《中央人民政府组织法》第18条规定，中央政府之下的政务院下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等四个委员会，指导各部委工作。政治法律委员会指导公安部、内务部、司法部、法制委员会等的工作。实践中，这种法律委员会实际领导着整个司法工作的开展。“五四宪法”确立了在人民代表大会制度下“一府两院”的政治架构，司法机关与政府同属于同级国家机关，分工协作、彼此尊重并互相监督，在机构、人员、职能上分立。1982年《宪法》第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是，从现实来看，法院与政府的以下方面的关系值得进一步思考和关注：其一，在现行按行政区划设置法院的情况下，“分级负担、分灶吃饭”的法院经费保障体制（再加上地方党委对法院人事权的掌控），使得法院“地方化”和“行政化”弊端很难革除；其二，法院对行政权的制约相对较弱，法院对行政行为的司法审查尚局限于具体行政行为而不涉及抽象行政行为；其三，行政权“独大”的历史传统和现实，继续影响着行政对司法进行渗透与挤压，例如司法机关不介入内部行政纠纷的解决；行政机关曾行使准司法权力（劳动教养）；行政裁决主导自然资源所有权、使用权、专利、商标侵权、人身损害赔偿等民事纠纷的处理，等等；其四，《公务员法》将法官正式纳入公务员序列，进一步加剧法官人事的“行政化”趋势，实有必要从司法规律出发实行单独序列。
（4）法院与检察院的关系。建国初期，宪法和法律确立了公检法三机关之间互相制约、互相配合的关系，但是实践中很长一段时间内公检法合署办公。1982年《宪法》从三个方面作出规定：一是确立两院的平行地位（第3条、第128条、第133条）；二是通过规定检察院的性质和地位来确立法院与检察院的关系。第129条规定人民检察院是国家的法律监督机关。法院作为国家的审判机关，自然与检察院存在监督与被监督的关系；三是专门规定了刑事案件中法院与检察院的关系，即第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”。
（5）上下级法院的关系。1982年《宪法》第一百二十七条规定：最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。这给上下级法院的关系作了宪法定位即在审判工作方面是一种监督关系。2006年修订《人民法院组织法》从以下方面进一步明确了上下级法院的关系：一是宏观上的审判工作方面的监督关系，即第十六条第二款规定：下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督；第二十九条第二款规定：最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。二是上下级法院案件审判方面的审级关系，具体包括：第十一条第二款规定：地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，当事人可以按照法律规定的程序向上一级人民法院上诉，人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉；第十二条规定：死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准；第十三条第二款规定：最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级人民法院再审；第二十条第二款规定：基层人民法院对它所受理的刑事和民事案件，认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候，可以请求移送上级人民法院审判；第二十四条第二款规定：中级人民法院对它所受理的刑事和民事案件，认为案情重大应当由上级人民法院审判的时候，可以请求移送上级人民法院审判。三是上下级法院院长撤换方面的人事关系，即第三十五条第二款规定：各级人民代表大会有权罢免由它选出的人民法院院长。在地方两次人民代表大会之间，如果本级人民代表大会常务委员会认为人民法院院长需要撤换，须报请上级人民法院报经上级人民代表大会常务委员会批准。除此之外，上下级法院关系的其他方面的定位，往往见诸于党内文件、最高法院出台的规范性文件或者尚欠缺有关明确依据（但并不意味着二者在此类工作方面就毫无关系），例如，执行工作方面，中央有关执行工作的文件和最高法院出台的执行体制和工作机制方面的改革文件指出，明确了上上级法院执行局对下级法院执行工作的统一领导体制。再如，法院人事方面，经与政法委及组织部门沟通协商，确定上级法院对下级法院院领导干部的协管关系；某些省高院实行全省法官后备人选统一招录制度，等等。总的来说，上下级法院关系可做如下大的分类：案件审判工作；执行工作；涉诉信访工作；司法技术辅助工作；法院政务工作（公文往来等）；法院组织人事工作；法院行政装备、经费、后勤、基础设施保障工作；法院纪检监察工作；法院党务工作；法院调查研究工作；法院审判管理工作；法院统计工作；法院改革工作；法院司法解释和审判指导工作；法院警务工作；法院新闻宣传工作；法院档案工作；法院保密工作；法院外事工作；法院老干部工作；法院有关事业单位、协会工作，等等。除直接的审判工作（狭义）以外，其他工作有些与审判工作有着直接的关联（如法院司法解释和审判指导工作），有些工作则与审判工作并未有直接的关联且在改革调整作出变动之前尚不可或缺（如法院新闻宣传工作）。就我国现行体制下的上下法院关系而言，理顺和规范两者之间审判以外的工作关系，使之不破坏审判工作方面的审级独立关系，就显得远比西方许多国家要更为复杂和艰难。
三、专门法院的未来设置
正如有学者指出的，当今中国的法院并不是一个单纯的裁判机关，作为国家管治构造中发挥一种对有关法律事务的“主动”及“联动”的作用。其实，从现实实践来看，法院走得更远（即早已不仅仅局限在“有关法律事务”）。作为现行国家统治机器的一个“齿轮”和国家治理系统的“成分”之一的法院，无论是职责定位还是效能作用领域抑或是“四邻”关系框定，均呈现出如下两个显著特征：一是与现行的宪法和法律文本的规定存在较大的差别；二是与西方主要法治国家的法院存在较大的不同。立足于此，从司法改革和《人民法院组织法》修改的角度来说，就要注意以下两点：一是妥善处理好改革与合法的关系。司法改革本身即体现出“变”字，意味着部分否定过去或者传统，需要与时俱进。司法改革在某种程度上就是要革现行那些不符合司法规律、束缚司法科学发展的体制和工作机制的“命”。正如中央领导同志多次在司法体制机制改革专题汇报会上所强调的，“深化司法体制和工作机制改革，要立足于解决现实问题、服务司法实践。改革不能只触及皮毛，要在解决司法实践中的重点难点和深层次问题上下功夫，勇于突破一些明显不适应当前形势的条条框框。没有突破就不叫改革，也难以进一步完善中国特色社会主义司法制度。”同时，司法改革是实现国家善治的重要手段，一方面需要法治来支撑和保障，另一方面要依法进行，要确保司法改革具体内容的合法性和司法改革本身的程序性与规范性，要准确处理好改革举措的推行与既有法律规定的关系。这就是党中央司法改革新的部署和最高人民法院人民法院“三五”“四五”改革纲要明确提出的“要坚持依法改革”原则所内在要求的。为此，既不能单纯地为“创新”而改革，为争得媒体“眼球”而出招，擅自突破合法性底线搞“良性违法”之类的改革，也不能怠慢现实与实践需求，不积极履行立法（包括制定、修改、废止）职责与使命，以致为改革设置“合法性”障碍与紧箍咒。就未来的专门法院设置改革而言，在充分认真调查和科学研究的基础上，积极尽早完成立法职责，最理想的是专门制定专门法院方面的法律，至少要在即将修订的《人民法院组织法》中对专门法院作出科学合理的照应性的安排设计或者为未来专门法院立法留出法律空间。无论是针对目前正在进行中的铁路运输法院改革如何推进得更科学和合理，还是评估实务部门或者学者建议增设的知识产权法院、少年法院、税务法院、劳动法院、环境法院、互联网法院或者网络法院是否可行和现实，抑或回答目前除最高人民法院和地方各级人民法院以外的其他法院的“类型归位”（如“开发区人民法院”究竟是否属于专门法院）、命运去留（如农垦法院、森林法院、矿区法院等等）、改进完善（如军事法院体制、海事法院体制，等等）的问题，归根结底均仰赖于有关专门法院的理论思考和立法。
二是要立足于本国的实际来思考司法改革和设计司法改革方案。马克思主义哲学认为，一切从实际出发，是任何工作均必须遵循的基本原则。我们党历来强调实事求是的思想路线是做好党和国家工作的重要保障。从实际出发，搞司法改革，就是要立足于我国国情来进行。“国情”存在多维的侧面，是具体的、历史的范畴，既涉及党情、社情、民情，又涉及政治、经济、文化、法律、社会发展等各方面情况，还涉及过去、现在与未来不同阶段的情况。国情决定着我国司法制度的基本属性和整体框架及其发展的基本走向与轮廓，因而要在准确认识和把握每一发展阶段的“国情”基础上提出适应的改革方案和推进改革举措的落实。为此，一方面，要在全面掌握国情特别是关涉司法的国情方面真正下一番功夫，确保司法改革始终契合现阶段的基本国情；另一方面，要以开放的心态科学借鉴一切有益的域外各种文明包括法治文明成果，而不能对“国情”作泛化的理解，更不能总以“国情不同”为由来排斥或者拒绝符合司法规律的改革。特别是当今世界各国法治文明多样，司法体制互异，诉讼模式丰富，同时呈现出相互融合、借鉴的普遍趋势。以诉讼模式为例，纯粹的职权主义和当事人主义均已成为历史，目前许多法治发达的国家均采行兼顾当事人主义和职权主义不同权重的混合主义。“以乡观乡，以邦观邦，以天下观天下”。随着世界政治经济一体化的进一步加强以及具有普适性的法治原则与法律制度越来越被国际社会所认同，我国越来越以开放、自信的姿态融入世界之林，并以负责任大国的形象签署越来越多的国际公约、条约，我们更有必要立足于国际通行的法治原则与精神，从我国实际出发，以开放和务实的态度认真吸收借鉴国外的有益经验，特别要注重了解研究外国司法理念和制度的新情况与新趋势及其背景原因和理论实践基础，紧密结合本土成功经验，继续努力地进行改革创新。就未来的专门法院设置改革而言，正如有学者强调的，“在研究具体问题时，我们应该更加清楚地了解我们自身的制度逻辑，并在此基础上为我们的改革寻找理论基础和改革路径，而绝对不能直接按照西方的制度逻辑照搬一些似是而非、‘看上去很美’的改革措施”。也就是说，要从我国的实际出发来理解和把握关涉专门法院的系列问题，例如，专门法院之“专门”的理据何在（即与其他法院的区别何在）、专门法院的“四邻”关系如何，同时经过一番科学的比较（包括域外国家和地区的法院体系、职责、管理、队伍、外在关系等等），进而从中发现和获知专门法院设置方面的普适性规律并予以遵循和贯彻。只有这样，专门法院的未来设置方能走在正确的轨道之上，并在法律规范体系中得到妥实的安排。
刘树德，单位为最高人民法院。
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