摘要：虽然《企业破产法》生效并实施已经五年多了，但该法的实施社会效果并不理想，导致此种结果产生的原因不仅仅有立法、司法方面的问题，更从根本上与我国现行的社会结构、经济体制有实质性的关系。解决《企业破产法》有效实施的根本途径是在体制上消除行政权力对市场资源的过度干预和不正当配置，发挥市场机制和法律机制在市场资源配置过程中的主导性地位，这样《企业破产法》才会具备其发挥作用的制度性和基础性条件。
新《企业破产法》自2007年7月1日起开始执行，至今已有五年多时间，如何理性、客观的评价该法的社会实施效果，研究实践中出现的问题，对于提升破产法理论研究和改善破产法司法实践具有重要的立法和实践意义。
依据《企业破产法》实施五年来的社会实践，可以得出总的评价：立法未能有效发挥其实际功能，法律实施效果和社会效果与立法者的意图和愿望相差较远。其主要原因：
1、虽经30多年的经济改革，但至今为止在我国仍未实现体制的根本性转变，按照经济学家吴敬琏的说法，中国目前是一种“半统制经济、半市场经济的双重体制”。那么这样一种体制势必会大大削弱破产法得以有效发挥作用的制度性基础。因为，破产法从总的立法功能来说，它是为社会提供一种法律化的财富资源再分配、再配置的制度形式。它存在的制度性基础是市场对社会资源进行配置的主导性地位。没有成熟化的市场机制和没有市场对社会资源实现配置的主导性地位，就不可能具有破产法发挥实际作用的制度性基础。也就是说，没有成熟的市场经济就不可能有完善和有效的破产法律制度。
我国原于1988年11月1日起正式生效的《企业破产法（试行）》和现行破产法实施的实际社会效果都充分的说明了这个问题。
2、在现行体制下，企业破产和企业破产法实施中出现的问题，已不主要是法律本身和法院的问题。因为企业破产清算（特别是国有企业的破产清算）、企业重整（特别是上市公司的重整）涉及多方面社会资源、社会权利的配置和调动问题，而在这方面仅仅靠企业破产法和人民法院、破产管理人是无法担负此项重任的。另外，企业破产往往会牵一发而动全身，所以在当前稳定压倒一切的政策环境下，破产案件已超越了商事案件的属性而具有了非常的社会敏感度。这都使得破产案件的审理变得格外的困难，法律之外的不可预见性和破产案件的司法成本大大增加，。
3、最近一些年来，法制化手段在国家治理以及社会治理方面的地位和作用在不断下降。其直接的后果是，法律化手段的成本（包括司法成本）越来越高，而其效率却越来越低下。特别是在破产程序的实际运用中，鉴于多种因素的制约，其效率更为低下，实际运用的结果令各方失望。在万不得已或出于其他非正当目的（如破产逃债）的情况下人们才有可能选择破产程序。
4、《企业破产法》本身也存在一些脱离现实的问题。新加坡国立大学东亚所所长郑永年先生最近指出：“中国的立法者趋向于脱离现实。尽管现在的立法者都受过高等教育，理论上的立法水平远较改革开放之前高，但也出现了另一个负面的倾向，即往往脱离实际，立法过于理想化。这明显表现在这些年的劳动法、最低工资制和保护妇女的权益法律。从理论上看，这些法律都是为了这些社会群体的利益。但一旦实施和执行，这些法律反而大大损害这些群体的利益，就是说立法走向了自己的反面。”
实际上这个问题，在《企业破产法》上也表现的比较突出。如按照《企业破产法》第13条的规定：“人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理 人。”而按照《企业破产法》第25条的规定，管理人首要的职责就是接管债务人企业，在这里必然要有相应的费用发生，但在许多情况下该项费用如何产生是一个很大的问题。往往因为该项费用无法解决，法院也不愿做出受理破产申请的裁定。
另外，依据《企业破产法》第7条第2款的规定，只要债务人存在不能清偿到期债务情形，债权人就可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。但在目前我国经济领域债务纠纷普遍存在的情况下，只将不能清偿到期债务作为债权人有权提出破产或重整申请的唯一条件，显然该条规定无法落到实处。
实际上目前在我国已严重出现，法律理论研究、立法、执法相互脱节，即三张皮现象。
5、现行的《企业破产法》虽然在立法的科学性、规范性方面有了很大的立法进步，但在实际的可操作性方面依然面临很多问题。其立法效用的发挥必须借助于大量的司法解释和其他配套性立法才能实现。但有关《企业破产法》的司法解释鉴于种种体制的和现实的原因，迟迟难以出台。于2011年8月29日最高法发布的《企业破产法》司法解释（一）也仅仅是对破产原因和破产申请的受理做出了解释，其他诸多程序性和实体性问题都未涉及。其远远不能满足司法实践的需要。
6、法院相应审判体制的建设也不能满足破产法有效实施的要求。破产立法属于商事立法范畴，破产程序是一种非讼程序，其本身具有很强的特殊性和专业性。特别是破产重整程序，其专业性要求更加突出。在一些国家（如法国、俄罗斯），由专门设立的商事法院负责审理破产案件，而在美国则在联邦法院体系中设立专门的破产法院。可以说，我们的人民法院在这方面的组织准备和专业准备明显不够。另外，目前一些法院在其内部实行的考核办法也没能客观的反映和促进破山案件的审理。
正是因为上述种种原因，在新《企业破产法》实施后，人民法院审理的破产案件的数量不是增加，而是降低。甚至立案难也成为了一个突出的问题。
也正是因为这个原因，最高人民法院为了强化对破产案件的受理在2011年8月29日发布的破产法司法解释（一）第7条和第9条中专门做出了如下规定：“人民法院收到破产申请时，应当向申请人出具收到申请及所附证据的书面凭证。人民法院收到破产申请后应当及时对申请人的主体资格、债务人的主体资格和破产原因，以及有关材料和证据等进行审查，并依据企业破产法第十条的规定作出是否受理的裁定”。“申请人向人民法院提出破产申请，人民法院未接收其申请,或者未按本规定第七条执行的，申请人可以向上一级人民法院提出破产申请。上一级人民法院接到破产申请后，应当责令下级法院依法审查并及时作出是否受理的裁定；下级法院仍不作出是否受理裁定的，上一级人民法院可以径行作出裁定。上一级人民法院裁定受理破产申请的，可以同时指令下级人民法院审理该案件。”
基于上述原因，要能使我国的《企业破产法》有效的发挥作用，不仅仅要进一步完善相关立法和提升相关司法水平，更应从体制上消除行政权力对市场资源的过度干预和不正当配置，发挥市场机制和法律机制在市场资源配置过程中的主导性地位，这样才能由此确立《企业破产法》有效发挥作用的制度性和基础性条件，才能使破产法的社会效果得到真正体现。
【注】杨春平，西北政法大学民商法学院副教授，西北政法大学企业破产法律研究中心主任。
