新破产法及其司法解释相继出台后，破产案件数量并未因此增多，从中透视出该法尚未在挽救濒危企业、淘汰劣势企业、修复市场秩序等方面发挥出应有作用。笔者以所在基层法院为研究样本，对此类案件受理现状及成因进行探析，并提出应对建议，以期对破产法的推动和实施拓展思路。
一、新破产法实施后破产案件受理变化
2007年6月新破产法实施，涵盖管理人、重整等诸多亮点，为濒危企业提供了更为科学合理的制度设置。2011年9月《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》出台，进一步界定了破产案件受理条件和举证责任，立案门槛进一步降低，审查标准更为明确，法条规定更具可操作性，有力消除人为设置的限制性条件。但破产案件受理数量却未如预期那样同步大幅上升。
（一）全国法院受理破产案件变化
2008年金融危机爆发，全球经济发展放缓并呈动荡趋势，中国经济也受此波及，大批企业面临经营困难。2007年全国注销企业39.58万户，吊销企业41.88万户；2008年注销40.6万户，吊销46.54万户；2009年注销37.86万户，吊销39.61万户。可见注销或吊销的企业数目一直在高位运行。与此同时全国的破产案件数量却未呈同比上升趋势，远低于企业注销及吊销的数量。1998年至2006年间，最多一年的破产案件受理量为9100件，最少一年为4200余件，平均每年受理6700件；而新破产法实施后4年中，破产案件受理数分别为3819件、3139件、3128件、2366件，呈逐年下降趋势，且年均收案数比此前明显减少。
可见有大量因未依法年检而被吊销或非经依法清算而径直注销的企业，其中不少企业本应通过破产清偿退出市场，却因未及时启动该程序而损害债权人等相关主体的合法权益。尤其是被吊销的“僵尸”企业，既不经营，也不偿债，直接或间接地影响了所在产业链的健康发展。
（二）本院受理破产案件变化情况
2006年至2013年，笔者所在基层法院受理的破产案件则呈如下特点：一是案件受理数呈波动下降趋势。2006年受理破产案件9件，其中1件未审结；6件因财产分配完毕或不足支付破产费用而裁定终结破产程序；2件为裁定准许撤回破产申请。2007年受理7件，1件未结；3件为裁定终结破产程序，3件为裁定准许撤回破产申请。2008年受理5件，1件未结；2件为裁定终结破产程序；2件为重整成功。2009年受理1件，因无法查清企业真实资产负债裁定驳回破产申请。2010年受理3件，2件未结，1件因企业不符合破产条件裁定驳回申请。2011年受理1件，未结。2012年受理0件。2013年受理2件，未结。与破产法修改前相比，破产案件受理数虽有所波动，但整体呈下降趋势。
二是债务人申请比例高于债权人。上述28起案件中，债务人自行申请破产的为20件，占71.43%，而债权人申请债务人破产的虽比新破产法实施前有所增加，但仅为8件，占28.57%。这在一定程度上表明债权人启动破产程序的意愿明显弱于债务人。
三是重整程序的适用比例显著偏小。适用重整程序的案件仅有3件，占10.71%；其余均为破产清算程序；无1件适用和解程序。这表明对社会公众尤其是破产当事人而言，新破产法中最具特色、最利于挽救濒危企业的重整制度并未如立法者预期那样深入人心，也未在司法实践中获得充分运用。
四是破产债务人的类型相对单一。破产债务人为国有企业的共计3件，占10.71%；其余均为非国有企业申请破产，占89.29%。这表明在经历了一段时期的国有企业政策性破产浪潮后，随着新破产法的实施，非国有企业因经营不当破产、退出市场成为破产案件的主流。
综上可见，新破产法并未引发破产案件增多，也未如预期一般在健全企业退出市场机制、修复市场经济秩序方面发挥出应有作用。
二、破产案件受理数量下降的原因分析
（一）破产法宣传乏力且欠缺深度破产法本就与日常生活相距甚远，且缺乏广泛而有针对性地深入宣传，尚未形成周知效应。普通公众极易“顾名思义”形成片面性理解，即视其为仅仅审理企业破产事务、让欠债企业灭失的法律。至于其通过重整等制度挽救企业、维护正常经济秩序、实现公平偿债等优势缺乏完整了解。即使是律师等专业人士亦并非均知之甚详，甚至认为相较重组、融资等业务，破产案件更像是赔本赚吆喝的鸡肋，对此兴趣缺缺，更遑论于钻研。至此社会整体均不懂或不愿充分利用破产法解决企业危机，保障市场经济健康发展。
（二）企业怠于运用破产程序自救相比不少国外公司娴熟运用破产制度及时自救的意识，我国企业尚未形成较完整、正确的破产法理念。究其原因如下：一是企业高管的误解。不少企业高管对破产法的制度设置及功能定位理解匮乏或偏颇，甚至基于“破产”之名对其心存抵触，认为其只会影响正常经营、危及企业商誉，不知或不愿启动破产程序及时挽救企业、偿还债务。二是信息公开的缺失。除上市公司因证券法等法律有一系列信息公开要求外，对于数量庞大的中小型企业，其资产负债等信息的公开制度相对缺失。外界对其真实经营状况缺乏了解，难以及时启动破产程序追偿债务。没有监控压力的上述企业也因此自动规避破产偿债。三是欠债惩罚的弱化。无论是行政监管还是法律制裁，在现有法律框架内，目前对于恶意放任企业长期处于资不抵债或吊销状态的惩罚力度相对较弱，不少非诚信经营者无视欠债、携款跑路后仍可另起炉灶。导致企业经营者在权衡依法清算和恶意逃债的边际成本后，基于趋利避害的本能选择后者。四是审计评估的担忧。一旦启动破产，债务人必须经审计、评估对其经营过程、资金往来、资产负债等进行全面核查。而部分企业可能在过往经营中存在不规范行为，如抽逃出资、偷税漏税等，一旦在破产案件中被查出，将可能承担相应法律责任甚至刑事责任。这也导致部分负债企业不愿申请破产。五是连锁追债的顾虑。部分企业并非恶意拖延偿债，而是担心一旦申请破产，即使选择积极自救的重整程序，也可能因此引发债权人连锁追债，进而加重偿债负担，故想私下周转资金逐笔解决债务危机。设想虽好，但这种侥幸残喘最后也可能无力回天，且丧失重整良机，被动进入破产清算。
（三）法院缺乏匹配的机制和资源
1、内部考核失衡。一是难以体现工作量。破产案件疑难复杂远超普通案件，但二者却采用相同考评标准。即使法官耗费了数倍工作量，一起破产案件仍比照一起普通案件参与考评，无法显示实际工作量。同工不同酬的考核机制难免降低法官办理破产案件积极性。二是忽视客观结案周期。破产案件因涉及审计、鉴定等诸多环节，工作琐碎，且存在多种难以预控因素，审理周期较长，客观上难以在较短时间内审结，却未能进行单独序列考核，直接影响了法官个人及法院整体年度结案率。三是影响涉诉信访频率。法院在依法裁判的同时，还需处理因案件引发的涉诉信访问题，信访率也是考核案件质量的指标之一。而破产案件因涉及众多主体权益的调整，且矛盾尖锐复杂，极易成为信访重灾区，增加信访化解工作量，由此也影响了破产受理率。
2、人才培养断层。破产案件对承办法官的业务能力和综合能力要求更高。而法院尤其是基层法院目前面临的主要任务还是呈井喷势的普通案件审理，破产案件与之相比所占比例较小。相应的，司法资源配置也与现有审判形势相匹配，即在专业破产法官的培养上并无侧重、难以兼顾。加之承办破产案件数量较少缺乏实务历练、近年来法院人才流失严重，长此以往难免出现人才断层。进而也因无人有能力承办破产案件而不得不将此类案件人为拦截在诉讼渠道之外。
3、案件独力难撑。破产案件多牵涉税务、工商等数个职能部门，尤其是职工安置等问题更需要相关部门的协调配合。可目前往往是法院孤军奋战，各部门较少主动参与案件协调。而司法功能有限性与公众对于司法高度预期之间的客观落差，往往让法院在付出艰辛工作后反而备受质疑，最终挫伤法院承办破产案件积极性。
4、案件疑难复杂。破产案件不仅要处理法律问题，更要协调法律之外的其他问题，多种法律关系交错并行，各方利益交织博弈。且一旦受理一起破产案件往往将引发多起派生诉讼。短期内急遽上升的棘手案件必然会使法院承受较大工作压力，由此也影响了破产案件立案率。
5、法律供给欠缺。我国正处于经济转型与体制转轨关键期，且面临多变的国际经济形势，在内外因素双重作用下，经济发展快速且复杂，部分法律刚出台即面临立法中未预见的情形。虽然新破产法及其司法解释相继出台有力指导了司法实践。但相比破产案件错综复杂的现实需求，现有法律规则供给仍显不足和滞后，一定程度上削弱了司法裁判的效率和效用，进而刺激了法院承办此类案件的顾虑，即案件因缺乏争议解决依据而难以审结，相应地在审查立案时更为严苛。
综上，在上述问题难以解决的情况下，法院更愿意“化繁为简”，引导当事人选择普通诉讼解决争议。
（四）政府欠缺动力介入破产协调
政府可能在两种情形下参与破产：
一是存在利益驱动。政策性破产中，国企关闭和职工安置的妥善处理往往能给地方政府带来实际经济利益或其他可见政绩。政府也因此愿意参与破产案件并协助法院处理案件衍生社会问题。而新破产法的立法宗旨发生较大变化，非政策性破产成为主流，政府从中获利锐减。仅有一种情形例外，即企业重整，但这种例外较少见。大多数破产案件中，债务人多以清算告终，政府难以从中获得实际好处。而在现有社会保障机制不健全的背景下，不少破产企业同样面临着失业职工安置、大批债权人安抚等问题。这些衍生问题往往并非法院依靠自身职权和资源所能解决，需要政府协调处理。但如此一来，千头万绪、矛盾尖锐的破产案件既要耗费地方财政等资源，还难以凸显政府业绩，耗时费力，甚至可能因辖区破产企业增多而累及执政形象。故在现有法律并未明确设定政府应承担处理破产企业上述问题职责的情况下，政府必然缺少参与此类案件的意愿，甚至避之不及，导致法院在案件进入诉讼渠道后面临左支右绌的尴尬困境，成为破产案件受理下降的诱因之一。
二是面临维稳压力。破产案件承载着众多主体利益调整的重任，尤其是对辖区经济影响较大的大中型企业破产时更为明显。一方面企业破产可能导致职工失业，危及其家庭生活质素，而大批企业破产更意味着区域整体经济形势恶化，进而间接影响到当地民生；此外存在大批小债权人的特殊行业破产案件，如房地产企业破产，案件进程涉及债权人切身利益，矛盾极易骤然放大；还有上市公司的众多小股东也同样关注自身作为投资人的权益调整……多方压力叠加，极易形成潜在的社会不稳定因素，任何环节应对不当都可能对区域的社会、经济发展造成负面影响。因此通常情况下地方政府并不会希望辖区内有大批破产案件，既不“主动”参与案件协调，也不支持当事人申请破产。部分地方政府甚至阻挠企业依法破产，或给法院下达破产案件指标。但当涉案当事人为了自身利益采取集体访、闹访等途径径直向政府表达诉求时，基于平复社会秩序、避免外部形象受损、改善经济发展环境，缓解由此引发的维稳压力，政府才会不得不“被动”参与破产案件的协调，而这往往难与主动介入相提并论。
（五）债权人顾虑破产边际成本过高新破产法将申请主体扩大至债权人，但其往往并不愿启动破产程序，原因如下：垫付启动成本的衡量。债权人依现有法律规定在提交申请时无需缴纳诉讼费，但破产申请受理后，历经公告、审计、评估等环节，仍需为此垫付一定成本。在尚未获得任何清偿的前提下即需为启动破产程序耗时费力，且最终受偿数额未必达到预期，债权人难免会认为前期投入与最终收获不成正比，进而选择放弃申请。抢先个别执行的适用。债权人申请破产旨在实现自身债权。一旦启动破产，除非是担保债权，否则作为普通债权人的申请人将与其他众多普通债权人共同接受清偿，鉴于破产企业多已资不抵债，以集中清偿为基调的破产程序最终达成的清偿率普遍低于其预期。权衡之下，债权人可能更倾向于通过抢先申请强制执行追索债权。撕破公司面纱的选择。即使债务人处于吊销状态，部分债权人仍可选择撕破公司面纱，在特定情形下突破公司有限责任原则，直接就公司股东因其怠于依法清算等过错行为损害债权人合法债权而要求该股东对公司债务承担连带赔偿责任，即通过相对快捷便利的普通诉讼实现追偿目的。中止诉讼时效的意图。个别债权人申请破产的真实目的并不在于启动破产程序，而是利用债务人惮于进入该程序的心理促使其主动偿债。一旦实现自身债权后，即在法院裁定受理破产申请前撤回该申请。或仅仅旨在以申请破产中止债权的诉讼时效，甚至无需法院出具受理与否的裁判文书。从而导致最终实际启动的破产案件数量并不高。
（六）区域经济发展失衡影响破产破产案件的增减一定程度上取决于一个地区的经济发展态势。即区域经济形势良好，大部分企业也得以维持良性运营，破产案件自然相对较少；反之整体经济形势恶化，部分企业经营困难，相应的破产案件也可能上升。此外虽整体经济蓬勃发展，但特定行业因在一定时期发生波动，也可能引发破产案件上升。如2012年的经济大省浙江，金融担保、民间借贷领域存在不规范融资、集资，加之部分企业治理结构不规范、会计制度不健全，后因资金链断裂引发金融危机，一批相关企业陷入经营危机，全省破产案件同比上升85.7%。2013年，该省的破产案件也呈鲜明的地域和行业特征，即破产企业集中于温州、宁波、嘉兴、杭州等地，其中又以纺织、服饰、电子等传统制造业企业为主。
（七）国有企业政策性破产的减少破产法修改前，随着经济体制改革的深化及产业结构的调整，相当一批国有企业因不能适应市场经济发展需求或资源枯竭等原因，通过政策性破产实现改制或关闭，由此形成大批有明显行政调控色彩的破产案件。此类案件名为破产，实为行政关闭，旨在解决地方政府关闭亏损国企时职工安置费用不足的财政困难等问题，与新破产法“保护债权人、债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”的立法宗旨迥异甚至冲突，9具有特定经济发展阶段的时代特点。随着这股国有企业破产改制风潮的逐渐消退，而今政策性破产已日益退出破产案件的主流，更多的为非国有企业因经营不善而启动破产程序。如笔者所在法院2007年后受理的破产案件中，债务人为非国有企业的占了89.29%。而非国有企业破产因缺少特定历史时期的行政强制，更多取决于市场经营主体的自主意愿，一旦债权人和债务人基于各自的利益考量不主动启动该程序，破产案件自然相对减少。
（八）行政注销吊销审查相对粗疏如前所述，相当一批经营困难企业选择注销或吊销方式应对债务危机。这在一定程度上与我国工商管理部门对注销或吊销申请主要采取较为粗略的形式审查紧密相关。即鉴于这种审查模式，企业往往在未经依法清算资产、偿付全部债务的情况下即注销或吊销，而后消无声息退出市场，部分企业经营者甚至借此脱身、卷款跑路。而一旦进入破产程序，企业必须依法接受审计、评估，经营者也需为此垫付前期费用，列席债权人会议、回答质询、配合调查等。因此，两相对比，债务人自然更倾向于选择省时省力、暂时看似毫无后顾之忧的行政吊销或注销。
三、破产案件受理数量下降的应对思路破产案件的审理是一项兼具实体性和程序性、一并处理法律问题和社会问题的复合性工作，而提升破产案件立案率也同样是需要各方更新旧有理念、协同努力的综合性工程。
（一）完善现有破产法制度完善破产法与公司法的衔接。部分企业破产与经营不善甚至违规经营息息相关。而现有破产案件审理中极少出现企业经营者因被查明的上述违规违法情形被追究法律责任的衍生案件，法院基于“不告不理”也极少主动追查企业经营者的违规违法责任。从而导致部分企业经营者得以仅承担企业破产的后果而无须面临连带清偿该企业债务的责任。进而让部分公众形成企业经营者借破产逃废债的误区。故建议通过完善立法强化公司法与破产法的衔接。明确规定法院在破产案件审理中基于查明的债务人违法违规经营情形，应提示债权人可依据公司法在破产案件审结后向上述经营者主张连带清偿等法律责任，凸显破产法在核查企业真实经营状况、消除恶意逃废债方面的优势，更周全保护债权人，提升其及时启动破产保护自身利益的积极性。完善执行不能转破产的衔接。目前法院仅在一种情形下愿意启动破产程序，即执行法官在债务人确无财产可供执行时，为尽快终结执行案件，往往引导作为申请执行人的债权人提起破产申请。但鉴于执行不能转破产在制度设置上尚不完善，且申请与否更多取决于债权人的个体意愿，在其顾虑尚未消除的情况下，最终启动的破产案件仍微乎其微。故建议今后立法对此类情形予以完善使之更具可操作性。
完善破产法自有体系的设置。新破产法在具体实施中面临诸多问题，既有程序性问题，也有实体性问题，给司法实践带来挑战。故建议立足司法实践，加大破产法司法解释制定力度，增强法律供给，切实解决实务问题，消除法官对破产案件易立难结的顾虑。
（二）更新企业旧有观念引导企业及其经营者辩证地看待破产法。一是破产法利于及时挽救濒危企业。企业亦或其经营者都应意识到，拖延破产并不能消除资不抵债的困境，反而是因噎废食的做法。而破产法在清算之外，还有重整、和解等制度设置，如能摈弃破产法必将导致企业灭失、商誉受损等旧有观念，及时充分运用上述机制和剩余运营能力，完全可能预控破产、自救复兴、获得共赢。如笔者所在法院，破产清算案件居多也与债务人迟迟未能申请破产、以致错过重整良机紧密相关，而已审结的两起重整案件则均让债务人绝处逢生。二是破产法利于经营者合理处置债务。随着法制日益健全和诚信体系逐步构建，经营者拒不依法清算、无视企业债务一走了之，固然可暂时摆脱偿债责任，但从长远而言只会扼杀个人信誉，在今后东山再起时难免自食苦果。而且即使是在现有法律框架内，债权人也完全可以直接要求逃债股东承担连带清偿责任；部分逃债股东或违规经营者甚至可能因触犯刑法而被追究刑事责任。相反经营者如能依法清算公司债务，既给债权人一个交待，也适用破产豁免制度免除剩余债务，反而能轻身上阵，今后申请银行贷款或引入战略投资都会更有把握。且如经营者均能诚信经营，也有助于市场经济体制的完善和企业的健康发展。
（三）完善法院专项考核机制对破产案件实行专项序列考核。依据破产案件疑难程度和特殊审限需求对承办法官进行单独考核，突出案件质量和社会效果的价值导向，以区别于普通案件的工作量，更体现公平原则和破产案件审判规律，使付出与收获相符，增加法官承办此类案件的积极性。
对破产法官实行专项业务培养。针对破产案件审理特点加大对专业法官的培养，在培训政策和资源配置上予以必要兼顾。有条件的法院可以尝试成立破产合议庭或破产庭，专项审理破产案件及其派生诉讼，使人才培养和案件审理形成良性循环，不断提升专业法官裁判案件、化解矛盾、处理应急事件等综合能力。
对破产法官实行专项业务培养。针对破产案件审理特点加大对专业法官的培养，在培训政策和资源配置上予以必要兼顾。有条件的法院可以尝试成立破产合议庭或破产庭，专项审理破产案件及其派生诉讼，使人才培养和案件审理形成良性循环，不断提升专业法官裁判案件、化解矛盾、处理应急事件等综合能力。
（四）引导政府参与破产案件要扭转政府部门对破产法的偏颇理解，引导其参与涉案问题的协调处理，发挥其社会管理和发展经济的职能作用。一是让政府意识到破产法推动区域经济健康发展的作用。政府应意识到，市场是一个各主体相互依赖环环相扣的统一体，如某一债权债务关系未能得到及时有效解决，势必牵连其他经济关系的正常发展和运转，如“三角债”，进而阻碍市场流转。故人为干预破产程序正常启动，放任资不抵债企业的继续存活或呈僵尸状态并不会改变其现有困境，反而会影响上下游企业的正常运营，甚至腐蚀一整条产业链，在自身原有资产被消耗殆尽的同时，也拖垮其他企业，最终受损的是本区域的整体实体经济和社会财富。因此不如遵循市场经济优胜劣汰的应有规律，充分发挥破产法功能，切断负债企业对产业链的危害环节，避免债务沉积发生连锁负面影响，在依法清偿的基础上实现市场经济自我修复，确保区域经济健康发展。此外，部分未经破产程序违法逃债的企业看似规避了法律责任，但企业欠债的后续效应并未因此消除。且此类失信企业的存在与增多必然败坏区域整体商誉，给区域经济发展环境造成负面影响，使投资商或其他潜在市场主体因难以获得相对可靠的商业预期而望而却步，最终为之买单的将是区域经济的长远发展。
二是让政府意识到破产衍生社会问题无法回避的现实责任。现有法律虽未规定政府在处理非国有企业破产案件衍生社会问题有明确责任，但此类问题超越法院职权与能力，无法通过诉讼予以解决，极可能以信访、上访、集体访等形式回流至政府，最终仍需依据行政职权予以化解。故政府无法从根本上回避此类问题，不如及时介入破产案件，协助法院尽早应对职工安置等涉案社会问题，确保辖区社会秩序的和谐稳定。
（五）完善破产法专项宣传应依托个案加大对破产法制度设置及适用效果的宣传，针对不同受众体的职业特点和关注焦点，从专业性、实用性等不同角度予以阐述，引导公众意识到破产法对于维护市场秩序、合理配置资源、防范债务风险、促进职工就业、规范市场主体退出机制、有效应对经济风险等方面的优势，消除“顾名思义”的思维误区。首先让潜在的涉案各方当事人明白，破产法的价值定位已由单纯的清偿债权转为兼顾债权清偿、债务人重生、社会公共利益的复合型功能定位，强调对涉案各方主体多重权益的平衡保护。以此为基调，在具体制度设置上，破产法通过审计、评估等流程及破产撤销权、追收未缴出资、请求确认债务人行为无效等派生诉讼，得以有效纠正和预防欺诈逃债，检索债务人资产，实现对全体债权人的公平清偿，使部分符合重整条件的债务人得以再生，盘活特定行业领域资产，惠及整条产业链上下游企业及职工等多方利益主体。最后，更应让监管执法部门明白，如人为提高破产案件立案门槛，未能通过破产程序有序解决全部债权清偿问题，个别债权人可能采取求助讨债公司等司法渠道之外的私力救济或其他偏颇性手段追索债权。由此将极易带来不必要的纷争，导致市场秩序凝滞，甚至诱发刑事犯罪，危及社会秩序和个体正常生活。
