一、企业破产案件中政府的角色分析
（一）政府在企业破产案件中应不越位
2008 年，中国至少有 78 万家企业在金融危机的大潮中黯然倒下，为什么只有区 区 3139 家企业走上了破产程序？谁剥夺了企业破产的权利？《企业破产法（试行）》 主笔起草人、北京思源兼并与破产咨询事务所所长曹思源认为，企业破产没有法内障碍，有的是法外障碍。这种障碍的一方面来自于政府、法院这两个官方系统。 破产法 自实施以来面临诸多障碍，来自政府方面的因素就是非常重要的方面，即政府不愿当 地企业破产，甚至对破产案件的受理与否进行直接干预。这是由诸多原因造成的，具 体包括：
1.企业破产影响地方政府税收。从地方财政收入构成来看，在现行财税制度下， “营业税”和“增值税”地方留成等与生产经营过程有关的流转税种对地方财政收入 贡献更大，远超过“企业所得税”地方收入部分。只要本地所辖企业有生产经营收入， 即使薄利甚至亏损，地方政府仍然可以有稳定的财政收入。因此，“生产型导向”的 财税制度导致地方政府关心企业产值比关心企业利润更“实惠”。在这样的利益驱动 下，政府的态度倾向于企业“好死不如赖活着”，也就不愿意让企业停产退出市场。
2.破产企业职工安置成为政府沉重负担。我国社会保障制度不完善使得地方政府不敢让企业破产。随着农民市民化并向城市聚集，二代农民工已无可能再回到农村 土地上劳动就业。同时，国有企业在职工人在社会保障方面的历史遗留问题仍然长期 存在，并呈现“尾大不掉”甚至有“卷土重来”的趋势。我国距离全面建成覆盖城乡 居民的社会保障体系还有较大差距，在增强公平性、适应流动性、保证可持续性三个 重点任务方面，由于基本保障制度如失业保险覆盖面还比较窄、社会保险统筹层次低、 信息化建设发展水平不均衡、管理服务基础薄弱、再就业培训体系不健全等问题尚未 得到根本解决，尚不能很好适应企业破产带来的人员安置压力问题。在“稳定压倒一 切”的大背景下，各地政府为避免企业破产可能引发的群体性事件甚至更大范围的危机，不会也不敢轻易让企业退出市场。 不少企业亏损严重，并到了破产的境地，但由 于职工安置包袱太重，特别是生产领域的企业职工多、摊子大，安置起来相比较而言 更困难。因此，对于企业破产，政府参与干预的情况较为多见。特别是生产领域的企 业破产问题，政府更是慎重，不到万不得已的情况下，一般不支持企业破产。在珠江 三角洲等制造业集中的地区，这些问题确实存在。
3.企业破产影响地方政府政绩。尽管改善民生已成为近几年政府工作转变的重要 方向，但长期以 GDP 考核为主的政绩观以及现行干部考核晋升体制的惯性，使得地方 政府形成了高度参与区域经济竞争的行为模式。一个地方企业的关停并转不再是简单 意义上的市场退出，而是意味着利益格局的改变、企业权属关系的更替。如果有大中 型企业退出市场，不干预不仅意味着地区生产总值的减少、地方财政收入的流失，而 且意味着晋升机会的减少。因此，地方政府从自身利益考虑一般不愿所辖企业关停并 转退出，尤其是那些资本密集、高产值的大型企业（即使是那些已经处于产能过剩行 业的高能耗企业），同时也不愿本地区企业被其他地区企业兼并。
4.维稳压力大。在经济衰退时期，在经济困难加剧、社会保障问题严重的情况下， 企业裁员破产、劳资争议等矛盾纠纷显著增加，引发的群体性事件呈上升之势，经济的衰退影响有可能从经济面扩展到社会面。在这种情况下，政府特别是地方政府就面 临着严峻的维稳任务。事实上，金融危机发生之后，我国就一直比较强调维稳的要求， 不仅提倡“不减薪、不裁员”，在最高法院发布的若干意见、文件中也一再强调维稳 的要求。在地方政府追求政绩、维护稳定的要求下，“消灭”破产就成为地方政府的 选择。诚然，维稳有利于社会的稳定、增强劳动者信心，但是一味强调维稳的作用， 而无视企业已经濒临倒闭破产的情况，这样的要求只是把有违稳定的因素压制在深处 而并没有彻底解决危害稳定的问题。而且，政府直接要求“不裁员、不减薪”有直接 干预经济主体之嫌，有违政府间接干预经济运行的规律。政府直接的行政干预行为使破产法并没有发挥出其应有的作用，导致破产政策目标不能得到切实的实现。 比如， 在江西最大的民营企业——赛维 LDK 太阳能高科技有限公司(以下简称“赛维”)濒临 债务违约之际，江西省新余市人大常委会召开会议，审议通过了市人民政府关于将江 西赛维向华融国际信托有限责任公司偿还信托贷款的缺口资金纳入同期年度财政预 算的议案。有学者评论说，新余市的这种做法是比较典型的中国式政府失灵——政府 越位的失灵。只要我们的目标是建立社会主义市场经济体制，那么，政府在经济活动， 尤其是竞争性经济活动中的越位，是不利于这一体制的最终形成和完善的。为此，政 府要逐步形成行政权力的边界意识。新余市人大的这项决议意味着，地方政府将正式 启用财政资金，为赛维偿还欠下的这笔信托贷款。政府以公共资金替私营企业还债， 完全模糊了政府和企业的边界。
综合上述四方面因素，政府对企业破产的态度显然是不积极的。也就是说，一些 地方政府认为破产有损政府声誉，也不愿承担职工失业救济、就业安置等方面的社会 责任，从而不愿当地企业破产，甚至直接干预法院受理破产案件。鉴于我国现有的法 院设置，即法院的人、财、物依附于地方各级政府与人事部门，地方司法机关显然无 力抗衡地方政府的权力干预，其结果不仅使司法机关在某些时候失去了应有的独立性， 而且还导致了司法权的地方化。有学者曾发出这样的忧虑：我们不能排除有些地方政 府也同样出于维护地方社会稳定、保护地方投资环境或者创造一时的政绩等方面的考虑，向法院施加压力，迫使法院对濒临破产但没有任何挽救希望的公司适用重整程序。
（二）政府在企业破产案件中应不缺位 破产案件确实应由法院审理，但法院只审理涉及债务清偿的问题，而企业破产往往在债务清偿之外还会产生一系列社会问题，这些问题的解决通常并不属于法院的职 权范围，法院也不具备解决这些问题的社会资源，这些问题均应由地方政府有关部门 解决。也就是说，企业破产不是法院一家的事情，需要党政的支持和部门的协调配合。 但是实践中法院面临诸多难题。一是党政支持虚。一些领导有顾虑，担心政绩、担心 形象、担心秩序、担心逃债而不敢破产；一些领导急于与破产的企业切割关系，害怕 再有纠缠；一些领导畏难，一有法院介入，借口尊重法院独立审判，赶紧甩包袱；一 些领导口头支持，但一涉及实质内容就难以落实。二是部门协调难。行政管理不规范 所累积的问题在破产中都会暴露出来，加上破产程序需要特殊处理的问题较多，可以 说，企业的相关职能管理部门有多少，可能需要协调的部门就有多少。其中很多问题 往往需要地方政府有关部门花费时间、精力，甚至动用财政资金才能解决。比如职工 的失业救济与安置问题。多数破产企业在破产之前就已资不抵债，长期拖欠职工工资、 养老金、医疗保险金。如何妥善解决“准破产企业”的职工安置问题，并保障他们的 最低生活要求，成为做好破产工作的难点。又如旧厂区产权的区分问题。一些“准破 产企业”旧厂区往往存在历史遗留问题，产权并不明晰，从而导致破产程序难以启动。 如西山联合陶瓷有限公司破产中遇到的问题虽经多次协调，但迟迟未进入破产程序的 原因也在于此。再者，这些问题可能会影响其既得利益又不显政绩，在对其不履责行为缺乏法律责任追究机制的情况下，一些政府部门当然是能推则推，能拖则拖。因此， 统一协调的困难重重，政府在破产案件中的重要作用并未充分发挥。
二、企业破产案件中需要政府协调的问题
破产审判往往涉及房屋土地产权的确认、税收的减免、工商登记的注销以及企业 职工安置等方面的问题，需要国土局、财税局、工商局等部门的大力配合。以政府部 门作为分类标准，现对破产案件审理过程中所遇到的具有普遍意义的需要政府协调解 决的问题梳理如下：
（一）需要国税、地税部门予以配合的问题
1.减免破产企业相关税费。破产企业通常都涉及利息税、流转税、营业税、个人 所得税、增值税、企业所得税等巨额未缴税费，这对于本就已资不抵债的破产企业而 言是个巨大的负担，通常会急遽减少破产清偿率，对于进入重整程序的破产企业而言 也直接影响重整的成功。建议税务部门能够推出一定的减少甚至免除相关税款的优惠 政策，以使破产企业债权人的利益实现最大化，从而能够缓和债权人的激烈情绪，维 护社会的和谐与稳定。
2.应及时、主动申报债权。在破产程序中，税务部门鲜有及时、主动申报债权的。 对于资不抵费的的破产案件，税务部门往往在法院裁定终结破产程序后，破产企业管 理人向相关部门办理注销手续时，才要求管理人缴纳所欠税款及滞纳金，同时还以破 产企业系非正常户为由不予办理税务注销手续。这不仅拖延了企业破产程序的进程， 而且使得部分“植物人”企业无法有序退出市场，无法发回破产清算程序的“清道夫” 功能。建议在破产案件申报债权过程中，税务部门能够及时、主动地申报债权，使相 关“名存实亡”的破产企业能够高效、有序地退出市场，维护市场经济秩序的健康发展。
（二）需要金融机构予以配合的问题
1.宽容破产重整企业信用。部分企业具有挽救价值，通过破产重整程序可能可以 获得重生。但由于该企业已经资不抵债，且在金融机构的融资亦已经逾期，已被金融 机构列入不良贷款单位名单，即使能够重整成功，金融机构仍将该企业列为不良客户。 这导致破产企业很难再通过金融机构融资，并导致众多投资者心怀顾虑，不敢注资破 产企业。建议金融机构对于可以适用重整程序的破产企业以更加宽松化的资信认定，使其摆脱破产困境，重新进入市场。
2.支持重整计划通过。在破产重整过程中，即使重整计划的清偿率比破产清算的 清偿率要高，金融机构也经常会以没有权限为由对重整计划的表决投不赞成票，阻碍 了重整计划的通过和推进，这给破产案件的审理带来了很大困扰。尤其是破产企业在 金融机构的贷款金额占债务总额比例比较大的情况下，即使企业有较大的挽救价值， 重整计划通过的概率也非常低。比如，浙江博大塑料有限公司破产重整案中，虽然该 企业市场前景广阔，且破产重整相对破产清算而言能盘活企业资产，实现债权人权益 的最大化，对企业和社会具有重大意义，但是作为普通债权人并占有较大债权比例的 几家银行还是对破产重整计划草案投弃权或反对票，并导致重整计划草案未获通过。 后经充分论证，法院依法强制批准了重整计划草案。因此，建议政府出面协调，敦促 金融机构给予有挽救价值的企业更多的关切和支持。
（三）需要规划局、国土资源局、房管局予以配合的问题
1.破产企业违规厂房市场化处理问题。很多破产企业的厂房存在土地、房产手续 不完整，或者没有合法的土地、房产手续，或者是部分合法、部分不合法的情况，这 导致管理人在对破产财产进行处置时会存在困难。建议相关部门为破产企业在土地房 产处置方面开辟特殊通道，比如若厂房所占用的土地可以出让的，允许一并拍卖后优 先偿付政府土地出让金，剩余价款再用于清偿破产企业债务，以促使部分符合条件的 违法建筑合法化，这既可以提高破产企业债务清偿率，也能够保证国家土地资源的利 用率。
2.破产企业划拨用地上建筑物进入市场问题。在计划经济时期，由于各种原因导 致出现大量带有权利瑕疵的历史遗留问题，划拨土地上的房产就属其一。建议相关部 门开辟绿色通道，通过招拍挂的方式予以解决，由房管局、国土资源局为其快速办理 房地产证明和土地使用权证明，活化这部分资产。
（四）需要公安部门予以配合的问题
1.加大对债权人抢控破产企业财产的处置力度。在进入破产程序过程中，一些企 业出现部分债权人对破产企业财产进行抢控处置的情况。我们发现虽然有些管理人已向公安部门报警，但公安部门的相应处置力度并不够。这部分债权人的行为侵犯了债务人及其他债权人的相应权利，严重影响了破产案件的处理效果，对法院审理破产案 件的权威性造成不利影响。建议公安部门在接收到相应报警后能够给予足够的重视， 对于破产企业财产的抢控行为进行及时的处置。
2.简化查找破产企业股东、管理人员相关手续。在破产案件的审理过程中，债务 人及其股东、高级管理人员是否配合、配合的程度与该破产案件是否能顺利推进有直 接的关联。其中，通知公司股东、会计等环节就显得尤为重要。从我市现状来看，破 产企业往往早已陷入困境，绝大部分企业已停工停产，寻找企业股东、会计的下落较 为不易，多数情况下需要通过公安部门进行查找。而目前查找这些人员的住址、联系 方式等手续较为繁琐。建议公安部门能够与法院流畅对接，简化破产案件中委托公安 机关查找相关人员的手续。
3.简化破产企业财产移交法院的程序。破产企业的部分财产经常在破产案件受理 之前就已经被公安部门查封，该部分财产在移交法院时不够顺畅。建议公安部门能够 与法院协同处理好破产企业的查封财产，支持法院的破产案件审理工作。比如，温州 海鹤药业有限公司破产重整案中，因债务人多个银行账户分别被各级法院、公安实施 冻结，至管理人进厂时，债务人现金流几近枯竭，甚至难以支付当期电费的情况，后 经法院反复与永嘉县公安局沟通协调，被该局扣押的一笔款项才得以解冻。
（五）需要工商部门予以配合的问题 对于因为无产可破或资不抵费而裁定宣告破产并终结破产程序的企业，在管理人申请工商部门办理工商注销登记的过程中，工商部门常以破产企业未办理税务注销登 记为由，拒绝办理工商注销登记。由于破产企业资产无法偿付欠付税款，税务部门以 未缴清欠付税款为由拒绝办理税务注销登记，从而导致相应企业无法退出市场。工商 部门往往把破产企业的注销问题和一般企业的注销问题等同，要求管理人提供一些其 实际上无法掌握的材料，或以没有办理相关手续为由拒绝办理工商注销登记。而对于 公司法定代表人和股东等“失踪”的企业破产案，工商部门要求在办理注销登记时提 供破产企业的营业执照正本和副本或者相应的作废公告，而报社又要求提供法定代表 人的签字材料或者营业执照复印件或者工商部门的证明材料才予以公告，致使终结破 产程序的企业再一次面临注销不能的境地。比如，浙江宏智投资有限公司破产清算案以及浙江信达房地产股份有限公司破产清算案中，均无法找到破产企业的法定代表人 及股东，无法接收企业基本资料与账册资料，最终均以债务人财产不足以清偿破产费 用为由终结破产程序。破产程序终结后，管理人持法院相关民事裁定书到工商部门办 理企业注销登记时，工商部门却要求一定要按照常规程序办理注销登记手续，即要求 提交企业的营业执照等基本资料或提供遗失公告。在此案情下，管理人只能选择刊登 遗失公告，但是报社却要求提供法定代表人的签字材料或者营业执照复印件或者工商 部门的证明材料才予以公告，这就导致破产企业在程序终结后仍面临无法注销的尴尬 境地。因此，建议工商部门直接依据法院终结破产程序的裁定为破产企业办理注销登 记手续。
（六）需要卫生局予以配合的问题 根据相关规定，医药行业企业在进行招投标时往往需要满足一定的条件和要求，比如年销售额要求等等。而这些要求对于在重整进程中医药行业企业而言有时是极为 困难甚至不可能的。比如，温州海鹤药业有限公司、温州市兴瓯医药有限公司破产重 整案中，基于消费者对温州海鹤药业有限公司根据传统名方生产出的药品的购药需求 的重要现实意义，法院充分考虑两企业在药品生产和销售方面的特殊性，严格要求两 企业把好药品质量关，并在浙江省食品药品监督管理局中药质量管理督查组于 2013年 4 月份对温州海鹤药业有限公司仓库的数十种中药材和饮片进行逐一检查时，获得 该督查组的赞赏。但是由于受进入破产程序前的销售情况的影响，温州海鹤药业有限 公司仍然很难达到医药行业进行招投标的相关条件，这大大限制了其后续的发展。因 此，建议卫生局针对在重整进程中的医药企业适当放宽要求，给予其特殊的关照，在 不影响产品使用质量、效用和安全的前提下，给予其参与招投标的资格。
（七）需要车辆管理所予以配合的问题 在破产案件的审理过程中，时常会遇到破产企业财产中存在有违章记录的车辆的
情况，但此时相应的驾驶人员通常早已离开破产企业，相应的违章记录无人处理。建 议车辆管理所根据法院的裁定，在法院处理相关车辆财产的时候对于车辆上的违章记 录予以清除处理。
三、企业破产审判中应充分发挥政府公共服务职能
（一）成立企业破产风险处置工作领导小组 如前所述，破产审判涉及房屋土地产权的确认、税收的减免、工商登记的注销、
银行对于不良资产的核销和破产、重整企业的信用等级评定，以及企业职工安置等方 面的问题，需要国土局、财税局、工商局等部门的大力配合，只靠法院一家是难以完 成任务的。正是基于这样的考量，世界上许多发达国家都设立了专门的破产管理机构， 如英国的破产署、美国的破产托管人管理办公室、加拿大的破产监管办公室、俄罗斯 的联邦政府企业重整与破产管理局、瑞士司法部下设的破产事务管理局、芬兰司法部 下设的专门的破产监察专员办公室等。英、美、俄等国的破产管理部门主要具有五项 功能：（1）追踪破产法实施，整理法律实施数据，为制定和实施决策提供依据。（2）负责破产法实施中操作规程的制定以及为立法的修改提供建议，不断提升立法水平。 （3）追踪董事、监事和高管落实公司法规定的诚信义务情况。（4）作为公共管理人管理个人破产案件。（5）管理破产管理人。 但是我国目前没有设立专门的破产管理 部门。有学者指出，造成破产法的实施效果不理想的主因，是缺乏一个配套的政府主 管机构。因此，我们建议尽快设立破产管理局，作为国务院直属的政府部门，负责推 动破产法的实施，管理破产方面的行政事务。在当前尚未设立破产管理部门的情况下， 为进一步推动市场化导向企业破产审判工作，加强政府前期风险处置工作与企业破产 审判工作的对接与协调，明确和提升在企业破产审判中政府提供的公共服务职能，市 政府应成立企业破产风险处置工作领导小组，以更好地推进企业破产风险处置工作。 比如，温州中院充分认识到政府在企业破产审判工作中不可或缺的地位，即向温州市 政府专门提交了《关于要求设立全市企业破产风险处置工作领导小组的报告》。后经 温州市委副书记、市长陈金彪批准，温州市成立了全市企业破产风险处置工作领导小 组。领导小组由市政府主要领导任组长，市政府其他领导和温州中院院长任副组长， 公安、国土、住建委、财税、工商、人事、经信委等党政部门负责人为成员，下设办 公室，由中院分管副院长任办公室主任。领导小组会议采取与风险处置和金融处置领导小组一并召开或单独召开的方式进行，主要职能是协调解决破产审理过程中涉及的 企业财产扣押解除、破产财产追回、房屋土地产权确认、税收减免、工商登记注销、 职工社会保险金缴纳、财务人事档案存放、土地功能和性质变更以及企业职工安置、 破产财产变现，重整程序中战略投资人引进等难题。日前，陈金彪市长主持召开了由 常务副市长、市政府党组副书记、市中院院长、市政府秘书长、副秘书长以及各政府 部门负责人参加的企业破产处置工作联席会议，并就企业破产审判中遇到的有关问题 进行协调的情况出台了《企业破产处置工作联席会议纪要》[温政办（2014）90 号]。
（二）加大破产法制宣传力度 破产法的功能要得到充分发挥，需要一个过程，特别是破产法律意识的形成和对纠正破产法的错误认识都需要时间。即使在美国，人们接受破产法也有一个非常漫长 的过程。美国在 1776 年独立前，就有适用破产法的历史，当然那时基本上无条件地 适用英国破产法。美利坚合众国成立后，在加快吸收英国法的进程中，正式宣告以英 国法为依据而采用适合美国国情的英国法，但是美国法仍然继续接受了英国破产法的 传统术语和原则。根据宪法的授权，美国国会在 1898 年前就通过了三部破产法，但 是，这三部破产法的制定并未取得成功。20 世纪 60 年代，破产法也并未被广大美国 民众所熟知，甚至尚未进入广大公众的视野。即使经历了 19 世纪后半叶的大范围铁 路公司重组，以及 20 世纪 30 年代大萧条时的众多公司倒闭，破产法也没有成为解决 陷入困境公司的必要法律选择。当时的破产法被误解为被令人生疑的组织用以攫取早 已散发着铜臭味公司的残余价值的、神秘的、不受大众欢迎的法律，大多数律师事务 所和会计师事务所亦对破产法不屑一顾，私人和公众也唯恐不及地与破产法划清界限。 美国《财富》双周期刊曾刊登文章称：对于美国来说，破产通常也是个好消息。这件 事值得花时间来庆祝和好好考虑，但上世纪 70 年代末的往事在罗斯的脑海里还历历 在目：“当我启动破产程序时，当公司宣告破产的时候，每个人都羞愧地低下了头。”
从上世纪后四十年美国法院受理的破产重整案件数量来看，美国人在观念上接受破 产法后才快速成熟起来。在整个 20 世纪 60 年代，总共有 715 件破产重整案件起诉到法院，即平均每年只有 70 多件；但在 20 世纪 70 年代，起诉到法院的重整案件数量 翻了一番，有 1422 件；在 20 世纪 80 年代，这一数据翻了两番，有 6378 件；20 世纪90 年代，这一数据又翻了两番半，达到 20783 件。
我国企业破产法从 2007 年施行至今只有六年多的时间，在如此短暂的时间里， 社会公众不可能马上了解该部法律的精髓并形成正确的破产法律意识。因此，为了提 升社会公众对破产制度价值和功能的认识，应加大对破产法制的正面宣传力度。在此 方面，温州法院高度重视，借助“温州网”、“政情民意中间站”等新闻宣传平台， 通过安排院、庭长、破产管理人代表、债权人会议主席参加访谈等方式，加大对破产 审判的正面宣传力度，提升社会公众对破产制度价值和功能的认识，并呼吁符合条件 的企业走破产保护或破产清算之路，以促使企业重生或正常退出市场。这在一定程度 上改变了政府和债务人对企业破产的抵触态度，并在切实提升债务人企业主动申请破 产的积极性方面取得了一定的成效。温州两级法院在 2013 年共受理破产案件 198 件， 审结 153 件，而浙江全省法院在 2012 年只受理企业破产案件 143 件，审结了 89 件， 足见温州两级法院收结破产案件的数量之多、速度之快。
虽然法院在破产法制宣传方面做出了一些努力，但是政府在此工作中参与较少， 而实际上政府不仅不能缺位，反而应发挥主力军的作用。即借助网络、电视、报纸等 新闻宣传媒体，以及通过安排破产管理人代表、债权人会议主席等相关人员参加访谈 等方式，加大对破产法制观念的正面宣传力度。同时，要搭建破产信息发布平台，全 面梳理汇总经营困难企业信息，及时向社会公布破产重整企业相关信息和法院破产案 件审理情况，引导企业树立正确破产理念，并帮助浙江信泰集团有限公司等破产重整 企业引进战略投资者、选择新的经营模式等，有效保障困难企业优质资产资源重组和 经济转型升级。
（三）设立破产费用援助资金 实践中，一些无产可破企业的债权人或者债务人由于认为此类企业破产没有实际意义，而怠于主动向法院申请破产清算。温州法院每年以企业为被执行人而执行不能的案件数量为 1000 多件，与此相对应的是，2007 年至 2012 年期间全市法院受理企业 破产案件数量仅仅为 51 件，大量无产可破企业并未进入司法破产程序。实际上，即 使是无产可破的企业，也应当进入司法破产程序，理由如下：（1）企业进入破产程序 并被宣告破产、裁定终结破产程序之后，工商部门便可注销企业的工商登记，从而可 以释放出一定数量的用地指标，缓解用地紧张的现象，温州法院在 2013 年审结的破 产案件即激活土地面积数约 736.22 亩，激活厂房面积数约 4619.67 万平方米。（2）进入司法破产程序的无产可破企业，若查明股东存在滥用法人独立资格的行为或未履 行股东清算义务的，债权人则可以另行诉讼以追究股东个人的责任，从而最大限度地 保护债权人的权益。
但是，无产可破企业由于并无财产可供分配，有的企业甚至连破产案件的公告费 用也无法承担，故债权人或者债务人不愿意申请司法破产，同时由于利益驱动管理人 对此类案件的工作积极性也不高，因此无产可破企业的司法破产审判工作一直进展缓 慢。对此温州法院积极建议财政部门设立专门的破产援助资金，这主要针对没有资金、 无法启动破产程序的企业而设立，包括垫付破产企业维稳资金和支付破产费用资金， 以提高债务人与债权人申请司法破产以及管理人的工作积极性，加快破产案件的审理 进度。现温州市中院已经联合温州市财政局联合出台《温州市市级企业破产援助资金 管理和使用办法》，且温州市财政局已拨付 200 万元作为破产援助专项资金，用于支 付在破产程序中产生的相关费用和管理人报酬，以推动破产审判工作的开展。同时， 鹿城区、瑞安市、乐清市、苍南县等法院亦已出台相关办法，并推动当地政府设立了 合计 470 万元的破产援助专项资金。
（四）强化管理人培训工作 管理人制度作为我国现行企业破产法的重大制度创设，其意义重大。温州两级法院在审理破产案件过程中，多数管理人均能勤勉认真地履行相应职责，为破产审判工 作的顺利开展提供了良好的保障作用。但是不同管理人之间有不同的工作团队，不同 工作团队所负责的会计师、律师不同，其尽责程度、履职能力均有较大的区别，甚至 相同工作团队中，个体的尽责程度也有区别的实际情况，可以说，现有的管理人队伍离专业化还有一定的距离。因此，为了更好地推进破产审判工作和管理人队伍的专业化建设，对管理人的培训就显得尤为重要。一方面，可以统一和规范管理人工作操守， 加强协调工作，解决一直以来管理人队伍纪律松散、工作方式不严谨、机构之间相互 排斥的问题。另一方面，也可以强化管理人在接受法院的指定后应勤勉履行法律赋予 的清查、追收债务人财产的职责。即应着重审查债务人是否存在股东出资不足、抽逃 出资、账面资产与实际资产不符、隐匿资产、承担虚假债务以及债务人资产与关联企 业或股东资产存在混同等逃废债行为或事实。管理人在发现上述情形后应立即向法院 和债权人委员会报告并积极采取诸如提起追收债务人股东未缴出资和抽逃出资诉讼、 破产撤销权诉讼、确认债务人隐匿、转移财产或虚构债务、承认不真实债务行为无效 诉讼、依法追回债务人董事、监事和高级管理人员的非正常收入以及申请保全债务人 财产等各种有效措施，最大限度追收债务人的财产以维护债权人的合法权益。对此， 温州市中院曾先后多次组织管理人进行培训，比如曾邀请中国人民大学教授、企业破 产法起草工作组成员、企业破产法司法解释起草组专家顾问王欣新教授对企业破产法 相关法条的理解以及破产审判工作中遇到的疑难问题进行讲解与授课，取得了良好的 效果。
虽然法院已经在管理人培训方面作出了一些努力，但是政府在此工作中参与较少。 而实际上对管理人进行培训属于政府公共服务职能的范围，因此政府对此不能缺位， 应承担起对管理人进行培训的职责。
