摘要：《中华人民共和国企业破产法》于2006年8月27日颁布，2007年6月1日施行。该法自施行以来，各级人民法院依法审理了大量的企业破产案件。在完善市场经济制度、深化国有企业改革、保护债权人和债务人的合法权益等方面发挥了重要的作用。但是通过近几年来的审判实践，也逐渐暴露出该法在适用过程中所存在的一些问题和立法上的空白，急需进行探讨和研究，从理论和实践应用上进一步完善，使之更好地服务于社会，服务于市场经济建设。近几年各级政府的行政工作重心转移，各级法院所受理的企业破产案件也大幅度减少。许多地方政府只重发展，只处理诸如职工安置等影响地方社会稳定因素的问题，把债务的消灭、破产财产的分配、管理人的设立、解散及诉讼活动等法律事务和实体处理问题都推给了人民法院。各级法院过去专门从事企业破产案件审理工作的审判人员也大多离开这一岗位。导致这些实际应用问题均没有从理论上进行认真地研讨。本文拟从三个方面对《破产法》适用问题进行论述并对制度设计上的缺陷提出补充修改建议：一、新破产法对我国破产制度的影响；二、当前审理破产案件适用法律的现状和实践中存在的问题；三、对完善破产清算制度的思考及建议。
一、新破产法对我国破产制度的创新和发展
1986年颁布的《企业破产法》受“计划经济”的认识局限和缺乏破产实践经验等主客观条件的限制，该法从指导思想到具体内容均不适应建立社会主义市场经济体制的需要。因此，从1994年3月起，全国人大就着手新破产法的起草工作，历经12年的时间，新破产法于2006年终得以通过。虽然这部破产法仍然存在着诸多不完善之处，但相对86年的破产法而言，已经实现了许多制度上的创新和发展。
（一）消除多层次破产的格局，扩大了破产法的适用范围
根据我国1986年12月颁布的《企业破产法》规定，企业破产法适用于全民所有制企业即国有企业。由于旧破产法仅适用于国有企业，不能适应改革经济的发展需要。1991年颁布的《民事诉讼法》第199条和第206条以及最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第240条规定的“企业法人破产还债程序”适用于全民所有制（即非国有）的企业法人，包括具有法人资格的集体企业、联营企业、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等。以上的法律规定，是根据所有制的不同来确定适用不同破产法律。这一区分标准本身就存在很大问题。后来，由于国有银行商业化的需要，必须对国有商业银行的破产问题进行规范，依《商业银行法》的规定，金融企业的破产优选适用《商业银行法》第七十一条的规定。由于以上三个法律在企业破产的操作及破产案件的审理及程序方面的规定实践性和操作性较差，最高人民法院先后于1991年、2002年颁布了《关于贯彻实行中华人民共和国破产法若干问题的意见》和《关于审理企业破产案件若干问题的规定》。一些地方如深圳，也颁布了地方的破产条例。在国有企业的破产进程中，国务院的有关文件同样发挥着重要影响。这样，在中国形成了法律、法规、司法解释、地方条例、中央政策和地方政策多层次的破产制度结构。这些制度之间的规定并不完全一致，有些甚至存在冲突和矛盾，妨碍了统一的破产制度的形成，不利于市场经济竞争机制的健康发展。
新破产法打破了因企业所有制差异，企业所属差异而形成的多法适用的局面，规定所有无清偿能力的企业均统一适用破产法。
（二）确立统一的破产标准，对所有企业法人适用统一的破产原因
使用破产程序所依据的特定事实，为破产原因。严格的讲，破产原因是法律据以宣告债务人破产的唯一根据，以债务人不能清偿债务为客观标准。我国旧破产法采用复合规定，即以多项事实组成破产原因，依据旧《企业破产法》第三条的规定，“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产”。这种规定使破产原因多元化、复杂化。如果企业只是不能清偿到期债务，但没有达到严重亏损的地步;或已经严重亏损，但却不是因为经营管理不善造成的，法院便不能宣告债务人破产。
这种多元结构的破产原因，为人民法院审理破产案件设置了诸多障碍。因为依照破产法，经营管理不善、严重亏损、不能清偿到期债务三者在破产程序中均为事实认定问题而非法律认定问题。这大大增加了法院审理破产案件的负担，使法院难以把握经营管理不善、严重亏损和不能清偿到期债务之间的微妙关系，从而适当的裁决。这也为不能清偿到期债务的债务人提供了对抗债权人对其破产申请的广泛借口。而《民事诉讼法》第十九章将非国有企业法人的破产原因规定为严重亏损并且不能清偿到期债务。这一破产原因相对于国有企业而言，较为宽松，也更易于人民法院进行认定。相比而言，虽然《公司法》第188条将公司财产不足清偿债务作为企业破产的唯一原因，但公司破产仍须适用《企业破产法》规定的破产原因规定。综上，旧破产法关于破产原因的标准存在弊端，客观上造成了人民法院受理、认定破产案件的巨大困难。
新破产法第2条将破产原因统一确定为企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。这一标准虽然仍存在一定缺陷，但相对于旧的破产法已有巨大进步。新法打破了旧法对于不同性质的企业法人适用不同破产原因的格局，对所有的企业法人都适用统一的破产原因，即企业法人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务或者不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力这一选择性破产原因标准。
由此可见，新法关于破产原因的规定体现了我国市场经济体制下对于不同所有制性质的主体进行同等关注和保护的要求，有助于市场经济运行规律的有效发挥，有利于促进有序、健康和稳定的市场经济秩序的形成。
（三）引进破产管理人制度，确立破产管理人中心主义
破产管理人是指在破产程序中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案拟定和执行的专门机构。一般说来，自破产宣告开始，为了保护债权人利益，避免破产企业任意处分破产财产，应当立刻组织一个地位独特的，既为债权人利益而工作，但又不代表债权人的破产管理人。正如《企业破产法》第二十二条、二十三条所规定的破产管理人的指定、报酬确定及更换均由人民法院而非债权人规定。
破产管理人是以自己的名义为破产人的权利义务提起诉讼，当他人向破产人提起诉讼时，以破产管理人为合法的被告，诉讼结果由破产人承担。破产管理人虽然对外代表破产人，但他于破产人之间并非民法上的代理关系，破产管理人并不是破产人的代理人。因为破产管理人的代理权并非破产人而是由法院赋予，破产管理人不向破产人负责而是向人民法院负责。新破产法第二十三条规定，管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。
旧破产法将破产管理人称为清算组，一般认为这是不妥当的。因为清算组概念源于企业、公司法中对清算机构的称谓，在破产法中使用仅强调其清算活动，不能充分体现出其在破产程序中的功能，可能使人对破产程序与企业解散清算程序产生混淆。。我国原有的破产清算管理制度具有浓厚的行政色彩，管理人的部分职权由人民法院作出破产宣告后成立的清算组承担，这种规定造成了人民法院受理破产申请后到作出破产宣告之前这段时间内债务人财产无人管理的空白状态，不利于债务人财产的保全，更不利于对债权人利益的保护。同时，清算组的成员主要是政府有关部门的人员组成的，带有浓厚的政府干预色彩。而且，在破产程序中，法院和债权人会议因时间精力有限，无法承担对债务人企业进行日常管理的任务，此外，他们缺乏必要的知识和技能，难以对债务人财产的清理、保管、估价以及企业未来的再生产提出切实可行的方案。
新破产法专章规定了破产管理人制度，用8个条文较为详尽地规定了破产管理人的产生办法、法律地位、资格、职责。从而确定了破产管理人中心主义。破产管理人可以全程参与破产过程，对债务人企业进行日常管理，并且利用他们的专业知识和技能，提出针对性的财产分配和重整方案，债权人会议和管理人之间可以实现有利的专业分工，提高破产过程的效率。同时，管理人还可以相应减轻人民法院的责任或负担，人民法院参与破产程序的事项应该集中于程序方面，而非管理人应为的事务性工作上。
（四）规定破产重整制度，挽救有再生希望的破产企业，促进社会和谐发展
重整是指对已具破产原因或有破产原因之虞而又有再生希望的债务人实施的挽救其生存的积极程序。旧企业破产法第十七条也对企业重整作出了规定，企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件后3个月内，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对企业进行整顿，整顿的期限不超过两年。这一规定过于简单，缺乏可操作性。另外，债权人并没有对企业进行重整的权利，重整是由破产企业的上级主管部门提出。而且如果债权人与债务人欲行和解，不能直接进入和解程序。这样规定，实际上是将和解制度和重整制度合在一起，从而使两种制度的功效大打折扣。
新破产法借鉴了国外破产法的经验，在第八章规定了重整制度，规定了重整的申请、审查、重整期间的营业、重整计划的制定、批准重整计划的执行以及重整与其他程序的转换等方面内容。
二、破产案件适用法律的现状和实践中存在的问题
（一）法人破产重复审批的现象依然存在，出现双重标准
新破产法将调整范围扩大到所有企业和商自然人，改变了原企业破产法只适用于国有企业，其他企业和商自然人破产于法无据的现状。但第134条同时又对金融机构破产做出特别规定：商业银行、证劵公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监管管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。该条第二款还规定：金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。
根据该条规定的内容可以看出，国家对金融机构实施破产的采取的是限制准入制度，形成破产法以外企业破产准入的“双重标准”。
（二）地方政府用其他形式代替破产清算，使破产制度成为纸上谈兵
上世纪九十年代中期，为建立企业竞争淘汰机制，一些地方政府在国务院统一领导部署下，对改革开放时期发展起来的一些企业实行了兼并，对少数经济效益不好的企业实行了关、并、转的行政措施，以求达到改善企业经营管理、提高经济效益的目的。
这些措施在不适用破产法的情况下确实起到了一定的调整作用。但是也引发一些不容忽视的副作用，尤其是在消灭企业债务、解决企业亏损、企业职工安置等问题上留下了大量的隐患。企业的关停并转导致大量的企业没有进入破产程序而“隐身退出”，从表面上看企业的主体资格依然存在，但实际上实体权利已名存实亡，债务包袱虽然由兼并后的新企业背着，但又不具备清偿债务的实际能力和主体资格，在权利的和解、放弃、转让及财务手续上很难处理，尤其是进入诉讼程序后，人民法院对这类案件的审理和执行都大费精力，不论是审理环节还是执行环节都要为主体资格问题上反复进行调查，然后作出裁定，造成了当事人的讼累，使当事人对法律失去信心和耐心。更有甚者，一些地方政府在关停并转中将企业资产划转给其他企业，留下空壳企业应付债务，严重损害了债务人和债权人的合法权益。这是在有现成破产制度，各级政府没有充分发挥破产法应有的功效和作用，滥用行政管理权、法外施政所导致的后果。
（三）政府直接行政干预破产清算，导致破产案件终结困难
行政干预破产是指政府利用行政管理权和担任清算机构负责人之机，以自己的意志对破产程序施加影响或误导清算程序正常进行的行为。政府对企业破产的这种行政干预，在目前我国的社会环境下，若仅从其客观作用上讲，包括正向与反向两方面。一方面政府的行政干预使破产企业职工安置、银行贷款呆坏账的核销处理，以及涉及政府有关部门的一些问题能够较为顺利的解决，有促于破产案件的审理。另一方面，政府的行政干预严重侵害了人民法院的审判权力，并由此产生错误的法律导向，使破产程序由司法程序变成了行政程序。
目前，我国破产法律制度的实施环境不够健全，是导致政府进行行政干预的客观原因，但一些人在思想观念上未能适应市场经济破产制度的要求，对破产法在市场经济中的法律调整机制缺乏正确、充分的认识，以实用主义的态度对待破产，把其当作解决政府困难，解决企业亏损、安置下岗职工、逃避债务、甩掉包袱的一种由债权人付费买单的廉价手段，则是某些政府机构进行不公正行政干预的主要原因。
（四）没规定具体的清算和审理期限，破产清算时间过长
笔者所在法院目前未能审结的国有企业破产案件从受理到至今多数均超过十年以上。究其原因，许多情况都处于“等”的状态，有的是在等管理人或清算组更换到位，有的是在等纠纷诉讼裁判执行到位，有的则在等资产处置、变现到位，更有的是在等企业行政主管部门的某项决策、批复到位。这些原因直接导致了破产程序终结的无期限性，使广大的债权人利益得不到及时保护，被迫焦急等待或放弃。因此迫切需要法院和管理人在清算和个案裁判上加以时间限制。
三、对完善破产清算制度的思考及建议
针对当前我国破产清算制度存在的一些实际问题，建议国家在立法上应加以修改补充完善，使之更加便于债权人行使权利、更加便于债务人依法维护自己的合法权益、更加便于管理人对破产企业实施清算，更加便于人民法院及时终结破产程序。更加便于完善社会会主义市场经济的优胜劣汰竞争机制的建立。
（一）尽快建立和完善自然人破产制度
新破产法既规定合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人可适用破产法，便无法避免普通自然人借创办合伙企业、个人独资企业之名，行逃避债务之实。在这种情况下将公司债务责任自动转为个人责任，并启动个人破产程序追究欺诈责任就变得尤为重要了。
我国正快速迈向市场经济，加入WTO 以后，中国的社会更加开放，个人自由度会更大，私人财富和私有财产会越来越增多。如果没有个人破产制度，市场经济、商业交易将会成为无源之水，缺乏个人和社会的信用信誉基础。我国要真正迈向市场经济，也必须先从法律制度上引导个人责任意识。所以，破产法的适用范围，应当包括所有的民事主体即法人、非法人企业以及自然人。
（二）启动国家干预机制
建议国家在工商行政管理部门或其他部门设立专门机构专司启动清算程序工作。对在一定期限之内不到工商行政管理机关的企业登记部门进行年检的，即视为企业经营管理不善，责令企业进行整顿，并组织清算，在清算过程中发现该企业不能清偿到期债务的，由其自己申请破产或由债权人向人民法院申请其破产保护。对不主动申请破产又拒绝自行清算的，应视为企图恶意逃废债务，工商部门启动清算程序，指派专门清算机构或个人对该企业或经济组织强制实行清算，清算过程中若发现该企业或经济组织符合《企业破产法》第二条规定的情形的，由该清算组织向人民法院申请破产清算。从而有效阻止这类企业或其他经济组织恶意逃避债务。
（三）完善破产管理人保障制度
首先，管理人的选任上，人民法院要尽量避免从破产企业的主管部门及政府从其成员单位指派的清算组中遴选管理人，减轻在破产清算工作上对政府的过分依赖，从而达到减少政府对破产清算的行政干预的目的。同时，要严格执行管理人名册制度，在最高人民法院和地方市以上人民法院公布的管理人名册中选择指定所需破产案件管理人的人选。
其次，要在企业破产法修改或最高人民法院扩大对破产法解释的基础上不断完善对管理人执行职务的保障机制，制定对管理人在执行职务期间可能遇到的各种干扰、不作为甚至暴力行为致使管理人不能正常完成清算活动的违法行为实施民事制裁的具体章节和条文，对违法行为人起到威慑、制裁作用。
第三．赋予人民法院对管理人的监督管理权。所以法律应赋予法官对管理人以动态管理和监督权，对于管理人在清算程序中不作为和滥作为，人民法院可以对其发出劝告决定，劝其整改。如不按期整改或人民法院认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以不等债权人会议讨论和申请直接依职权予以更换，但要将更换管理人的结果告知债权人会议或者由他推举产生的债权人委员会，并通报更换的事实和理由。
（四）确保及时快捷地审结企业破产案件
建议一般破产案件一般应以两年为终结破产程序期限，最长时间不能超过四年。同时还应规定对破产案件中出现的纠纷或其他诉讼案件应明确由审理破产案件的审判庭办理，便于及时审结这些个案，加快破产案件的审理进度。对这些个案诉讼的监督管理可以适用民诉法规定的办案时限和上诉二审终审及再审监督程序等。确保当事人权利的及时得到实现。
结 语
我国企业破产法经过修改，内容日臻完善，在破产制度上较之过去有较大的创新和发展。但从整体而言，尚有很多不尽人意和不适应社会发展要求的地方，值得人们去探讨和总结，使之适应社会发展和文明和谐的需要。新破产法从颁布到现在，笔者所在法院除旧存二十余件国企破产案件外，新收破产案件寥寥数几，因此按照新的企业破产法所进行的审判实践不够，加之写作表达能力有限，不能将个人对破产法的理解和认识完全表达尽致，只能借此机会将几个侧面的问题整理出来并提出立法修改完善的建议，以求起到争鸣推动的作用。很多观点和看法难免有偏颇之处，敬请专家指正。
【注】杜少勇：湖北省保康县人民法院审判委员会委员、民三庭庭长
参考文献
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