非营利法人破产清算与《企业破产法》的制度衔接研究

　　非营利法人破产清算与《企业破产法》的制度衔接研究

 

　　——以民办学校破产清算的受理条件为视角

 

　　《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）的适用范围仅限于企业法人，对于企业法人之外的非企业法人包括非营利和特别法人破产，根据该法第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照使用本法规定的程序。”而目前市场上大量的、不同类型的非营利法人大多是依据国务院的行政规章和部门规章设立，在法律层面上的立法或规定较少，导致这些非营利法人在面临资不抵债的情况下，因没有法律与《企业破产法》衔接，无法适用进行破产。

 

　　目前，由于教育政策收紧，监管趋严，民办学校（含教育机构，下同）面临严峻挑战。有些民办学校在这场洗礼中，遗憾退场。有的学校内部决定主动终止办学，有的因违法办学被吊销办学许可证或者因资不抵债无法办法而不得以被动终止办学。但针对民办学校及民办学校之外的非企业法人破产缺乏具体可操作性，例如关于能否申请民办学校破产清算问题，司法实践中观点不一，操作也是不尽相同。究其原因，长期以来我国破产立法和司法实践都是以企业法人为主导，以非企业法人为例外。

 

　　因此，本文将以民办学校破产为视角，主要探析民办学校破产清算案件的受理条件，并简要阐述《民法典》中非营利法人破产制度与《企业破产法》衔接存在的障碍与问题。

 

　　一、能否申请民办学校破产清算？

 

　　王世强与上海徐汇区韦博进修学校申请破产清算强制清算与破产上诉强制清算与破产裁定书

 

　　【案号：（2022）沪03破终1号】

 

　　上海市第三中级人民法院认为，根据《民办教育促进法》第五十六条、第五十八条规定，民办学校因资不抵债无法继续办学的，应当终止，由人民法院组织清算。《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》（法释[2010]20号）规定，依照《民办教育促进法》批准设立的民办学校，因资不抵债无法继续办学而被终止的，当事人依照该法第五十八条第二款规定向人民法院申请清算的，应当受理。现被上诉人上海徐汇区韦博进修学校已于2021年11月19日被审批机关上海市徐汇区教育局公告废止办学许可证，被上诉人办学资格已经终止。

 

　　《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》规定：“人民法院组织民办学校破产清算，参照适用《中华人民共和国企业破产法》规定的程序。”本案上诉人王世强系生效劳动仲裁裁决书认定的债权人，其向徐汇区人民法院申请强制执行后，因被上诉人上海徐汇区韦博进修学校无可供执行的财产，徐汇区人民法院裁定终结该次执行程序。根据《企业破产法》第二条第一款之规定，被上诉人构成不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力，符合破产受理条件，上诉人王世强有权对被上诉人申请破产清算。综上，上诉人上诉理由成立，对其上诉请求，本院予以支持。另根据《最高人民法院关于同意的批复》，2022年1月1日起上海法院破产案件集中管辖作出调整，原审法院不再审理破产案件，此类案件由本院管辖。

 

　　（2020）渝05破申341号不予受理债权人的破产清算申请-民事裁定书

 

　　【案号：（2020）渝05破申341号】

 

　　重庆市第五中级人民法院认为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十六条、第五十七条、第五十八条之规定，民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批转的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。福康公司并未举示充分的证据证明丰都县新雨学校资不抵债；也没有举示证据证明丰都县新雨学校的在校学生已经妥善安置、学校自身已经被有关机关终止。综上，本案中的证据尚不足以证明丰都县新雨学校达到破产清算的条件，对福康公司提起的破产清算申请，本院不予受理。

 

　　二、《民办教育促进法》与《企业破产法》清偿规范冲突

 

　　（一） 清偿顺序、范围不同

 

　　1.  职工的工资及应缴纳的社会保险费用清偿顺序不同。根据《企业破产法》第一百一十三条规定：“破产人所欠职工的工资、所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用列为第一清偿顺序。”而《民办教育促进法》第五十九条则将受教育者学费、杂费和其他费用放在第一清偿顺序，将应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用列为第二顺序清偿，对于工资、社保费用之外的医疗、伤残、解除劳动合同的经济补偿金按照何种顺序清偿，没有给出明确意见。

 

　　2. 受教育者学费、杂费和其他费用性质，未作明确的界定。按照《企业破产法》的规定，这部分债权属于合同之债，应归入普通债权清偿；而依据《民办教育促进法》的规定，这部分债权具有优先权，优于职工债权和税收债权清偿，而这种优先权的性质十分模糊，如果与特定担保物权优先受偿权同时存在的情形下，清偿顺序谁先谁后并不确定。

 

　　（二） 欠缴税款处理规则缺位

 

　　按照《民办教育促进法》规定，没有清偿税收债权这项规定。如果按照《企业破产法》规定，税收债权则属于第二顺序清偿，放在普通债权之前。由此便产生了税收债权要不要清偿、如何清偿的问题。

 

　　（三） 出资人代表主体不明

 

　　根据《民法典》第八十七条：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人”。那么在非营利法人破产过程中，谁来代表出资人参与破产案件审理，行使诉讼权利，履行诉讼义务？

 

　　律师观点

 

　　首先，根据上述司法实践不难得出：法院在受理民办学校破产清算案件时会审查民办学校是否具有两个受理条件：一是实质性条件，民办学校是否符合“因资不抵债无法继续办学被终止”的情形；二是程序性条件，民办学校是否被审批机关决定终止。具体分析如下：

 

　　第一，实质性条件。《企业破产法》第二条规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，债务人、债权人可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。因非营利性民办学校不属于《企业破产法》调整的“企业法人”，《最高人民法院关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》解决了该问题，明确民办学校因资不抵债无法继续办学被终止，当事人依照《民办教育促进法》第五十八条第二款规定向人民法院申请清算的，人民法院应当依法受理。人民法院组织民办学校破产清算，参照适用《企业破产法》规定的程序。因此，无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，民办学校或其债权人均可以向人民法院提出破产清算申请。

 

　　民办学校或其债权人以“民办学校因资不抵债无法继续办学被终止”为由提出破产清算申请，应当举证证明两方面的内容：一是民办学校资不抵债的事实，二是民办学校已经终止办学、停止经营性活动等事实。

 

　　第二，程序性条件。现行法律法规未明文要求民办学校破产清算需事先取得有关部门作出终止的决定，实践中对该类破产清算案件的处理尚未形成统一的观点。目前大多法院认为审批机关的终止决定是民办学校申请破产清算的前置程序。我们认为，这是考虑到民办学校终止属于行政许可的内容。根据《教育法》第二十八条、《民办教育促进法》第五十三条、《民办教育促进法实施条例》第五十一条等规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而终止办学的，应当取得审批机关的批准，以防止恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费等情况发生。在当事人未提供审批机关的终止决定时，人民法院不仅不能基于双方当事人确认了民办学校终止办学这一事实从而免于审查审批机关是否对此审批，也不能代行教育行政部门职权以民事判决书的方式确认民办学校终止办学。因此，审批机关的终止决定是证明民办学校终止办学的唯一有效的方式。例如以上案例中的法院均认可审批机关的终止决定是民办学校申请破产清算的前置程序，而“审批机关的终止决定”既包括审批机关就民办学校终止事宜直接作出终止办学的决定，还包括审批机关终止或废止民办学校办学资质的情形。

 

　　其次，针对《民办教育促进法》与《企业破产法》清偿规范冲突问题笔者观点如下：第一，有关非营利法人清偿顺序的法律适用问题上，以《民办教育促进法》为例，它是一部为促进民办教育而制定的专门法律，立法目的是维护受教育者的合法权益，根据特别法优于普通法的原理，应首先按照特别法的规定清偿，在清偿完毕后再按照《企业破产法》顺序清偿，但应当严格执行特别法清偿顺序和项目，否则将与《企业破产法》公平受偿的立法宗旨相违背。

 

　　第二，非营利法人的功能具有维护社会公共利益的属性，具有公益性、非营利性特征。作为国家收入来源的税收，同样具有社会公共利益的属性，把税收债权放在普通债权之后清偿，最大限度的维护普通债权人的利益，正是非营利法人公益性的最好体现。

 

　　第三，我国的“十二五规划纲要”首次专章阐述社会组织，明确了“统一登记，各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制，目前承担非营利法登记的主管部门是各级民政部门，且民政部门承担社会公共福利事务的管理职能，由其代表出资人参与非营利法人参与破产活动，行使权利和履行义务是职责所在。

 

　　最后，还需在民办学校破产程序中注重另一焦点问题——受教育者的受教育权保护。学校出现破产，最大的受害者就是在校学生。民办学校破产的保护重点区别于一般破产企业，企业破产在于对债权的公平清偿和债务人的合法权利保护，民办学校破产的重点则在于对学生受教育权的保障。因此，出现破产情形的民办学校，并非都立即停止所有的教学活动，在资产负债率不高、有重整和和解价值、有意向投资人或重整方等情况下，即使进入破产程序，管理人仍可根据《企业破产法》第二十五条的规定继续维持教学活动。受教育者可以根据自身意愿，自主选择继续留校接受教育，也可以选择转校，破产程序中的各方，包括不限于债务人学校、审理法院、管理人、其他债权人等均应尊重并执行受教育者的选择。

 

　　一言以蔽之，即使《民办教育促进法》的规定与《企业破产法》规定相衔接，也缺乏具体的可操作性规定。故现行《企业破产法》中仍需增加关于非营利法人破产的规定，或制定专门的适用非营利法人破产方面的法律。与此同时，处置的再妥当的破产案件，也难免会给债权人、债务人及相关人员带来冲击和伤害，民办学校破产案件更是如此。职是之故，相关非营利法人也需提前进行防控与预警，尽量避免出现破产事由。