【法宝引证码】
【学科类别】法院
【出处】本网首发
【写作时间】2019年
【中文摘要】长期以来，执行难问题一直凸显，导致当事人的胜诉权益无法及时实现，给司法公信力和司法权威造成了严重损害。目前，现有的执行体制及执行手段还不能适应人民法院彻底解决“执行难”目标的需要。本文紧扣当前执行实践工作中面临的实际问题，给出了改革及创新的建议。
【中文关键字】执行体制；执行手段；改革；创新
【全文】
长期以来，执行难问题一直凸显，导致当事人的胜诉权益无法及时实现，给司法公信力和司法权威造成了严重损害。目前，现有的执行体制及执行手段还不能适应人民法院彻底解决“执行难”目标的需要。各级法院应在执行工作过程中应深化执行体制改革、加强执行手段创新，用实际行动破解执行难。
一、深化执行体制改革，加强队伍建设破解执行难
深化执行体制改革一是要积极稳妥开展审执分离改革工作。2014年10月通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”近两年来，各级法院积极推进审执分离改革工作，积累了许多宝贵的经验，但改革目标不明确，效果不明显的现象在有些地区的法院还比较突出，部分法院仍处于承办人“一案到底”的办案模式。这些现象一定程度上滋长了不作为、乱作为的执行作风，形成了执行难的法院内因。在法院内部应探索设立独立于现行执行局的执行裁判部门，将执行裁决权和执行实施权彻底分离，执行裁判部门裁决人员负责下达执行指令，执行局实施人员负责实施具体执行措施，裁决人员和实施人员相互配合、相互监督，可以有效破解执行不作为、乱作为。
深化执行体制改革二是要探索执行实施机构实行警务化模式。执行警务化改革是执行裁决权和执行实施权彻底分离的配套改革，即改革后现有执行局仅保留少数法官，绝大部分执行局人员划入司法警察序列，实行准武装性质，半军事化管理，实施具体的执行措施。执行警务化改革既实现了执行裁决权和执行实施权彻底分离，又增强了执行实施工作的机动性、武装性和威慑力，且“编队管理、双重领导”的司法警察运行机制便于在各级人民法院建立健全执行工作统一领导和管理机制，可以在全国范围内建立执行实施工作统一指挥，上下联动的执行网络，最大限度发挥执行队伍的战斗力。
深化执行体制改革三是要整合区域内执行力量，建立区域内“垂直管理、统一指挥”的执行工作新体制。根据现有的执行工作体制，区域内各法院执行局负责本院一审案件的生效民事判决、裁定的执行，其人财物等保障措施由本院负责。实践中，因各法院对本院执行工作的重视程度不同，导致区域内各法院执行局的人员配备、物资保障、执行工作作风也有明显差别。而执行案件申请人为获得满意的执行效果，一般都希望案件由执行队伍强、执行力度大的法院负责执行。于是，债权人都会想方设法采用约定管辖、委托执行、甚至虚报被债务人住所地等选择案件的审理与执行法院。这就造成了各法院执行局工作量失衡，执行力度大、执结案件多的法院反而出现了“结案越多、收案越多、积案越多”而不堪重负的现象。
笔者建议，可通过以市一级为单位，整合市、区县的两级执行力量来实现区域内执行力量与执行工作量的合理分配。在市级法院设立执行局，在县、区设立执行分局，将县、区法院的执行力量从县、区法院彻底剥离并纳入中院执行局垂直统管，由市级法院执行局来统一负责各执行分局人财物的管理与保障，并在各执行分局负责本辖区法院一审案件的生效民事判决、裁定的执行的基础上，由市级法院执行局负责实施案件量在各执行分局间“统一调配、基本均衡”的分案管理模式，由此可解决区域内各法院执行人员配备、收结案数失衡的问题。同时，区域内“垂直管理、统一指挥”的执行工作新机制，对于破除县、区地方对执行案件的行政性干预也有着重要的意义。
二、加强执行手段创新，千方百计破解执行难
（一）大力推进执行信息化建设，破解被执行人财产查找难
“执行难，千难万难，第一难在查人找物上。”人民法院应通过大力推进执行信息化建设，建立健全法院网络执行查控系统，用信息化手段来解决查人找物难的问题。近年来，全国各级法院大力推进执行信息化建设，覆盖全国的法院网络执行查控系统已经基本建立，任何一家法院都将能通过这个系统查询被执行人在全国范围内的银行存款、车辆登记等财产信息，这极大提高了执行人员的工作效率。但同时我们也应看到该系统的查控功能急需进一步完善。
传统的被执行人财产查询主要包括银行存款、车辆、房产、土地使用权、股权查询等，目前的法院网络执行查控系统的查询对象基本还仅限于银行存款及车辆，人民法院应积极与房产、国土、工商、证券登记结算等管理部门协作，尽早实现上述财产的查询全覆盖。同时，随着近两年来随着互联网金融的迅猛发展及银行存款利息的不断降低，以“收益高、开户简单、存取便捷”为特点的互联网金融产品逐渐受到人们的青睐，定、活期的银行存款正逐渐变成各式各样的互联网金融产品。法院网络执行查控系统目前查询到的互联网金融产品相当有限，只是京东、阿里巴巴、腾讯几家大型互联网金融企业用户的基本账户，而被执行人通过这些基本账户所购买的第三方公司发行的基金、债券、保险等理财产品还不能查询。此外，互联网金融产品种类繁多，互联网金融理财平台众多，被执行人的财产可藏匿于几乎是无限宽广的“网络海洋”，查询、控制难度较大。面对困局，人民法院应尽快建立健全与各互联网金融监管部门的执行联动机制，整合多方力量完善对互联网金融产品的查控功能。法院应积极与人行、银监会、证监会、国信办、工信部等互联网金融监管部门洽谈合作，依靠有关部门的协助和配合，通过与相关企业及主管部门联合发文、数据共享、签署合作备忘录等途径，完善法院网络执行查控系统对互联网金融产品的查询、冻结等功能。
（二）加强与公安部门协作，合理利用侦查技术手段解决找人难
目前全国多数地区的法院面对执行人故意躲避债务、下落不明的情形时，都是依靠申请执行人提供线索，执行人员上门走访、调查核实的方法查找被执行人的下落。这种传统的执行手段成本高、效果差，已难以适应现在交通便捷、人口流动迅速的客观现实。部分申请执行人面对法院无法有效查找被执行人下落线索的情形不理解、有怨气，甚至认为执行人员故意包庇被执行人。据笔者观察，目前涉执信访的案件中有相当的比例都是被执行人既无财产可供执行，又下落不明的情况。如果能提高人民法院查找被执行人的侦查能力，通过技术手段查找到故意躲避债务的被执行人，并对其不履行的行为进行处罚，可有效降低涉执信访案件的数量，同时这对于提高法院公信力，缓解人民群众对执行难的直接感受，增强对被执行人的威慑力也有着重要的意义。
近年来，随着信息化技术的不断发展，公安系统的技术侦查手段已经相当完善。从经济社会成本、法律授权限制等方面考量，人民法院难以建立自己独立的侦查系统。人民法院应紧紧依靠党委领导协调，积极加强与公安部门协作，通过联合发文、合作开发、数据共享等途径实现人民法院查找被执行人下落的侦查技术手段应用。
（三）加大对拒不履行义务被执行人的处罚力度，创新对被执行人的人身限制手段
因“拒执罪”有严格的适用条件，司法拘留是目前人民法院对绝大多数拒不履行义务被执行人最重要的人身限制手段。根据民诉法现行规定，司法拘留的最长期限是15天，但现行法律规范对于同一案件，可以对被执行人多长时间内再次进行拘留无明确规定，实践中，很多法院都是采用一年内拘留被执行人1次的做法。但近年来，随着执行案件标的额的不断增大，拘留场所的规范化、人性化建设不断加强，司法拘留的威慑力正在降低。据笔者观察，对于5万元以下的小标的额案件，采取司法拘留的措施效果较为明显，但对于5万以上标的额案件，司法拘留的效果就随标的额的增加开始减小。对于那些动辄数百万、上千万以上的案件则基本已没有效果。甚至，有些被执行人认为被拘留完毕法院就无计可施，主动要求法院司法拘留。
笔者认为，作为人民法院执行过程中打击老赖的“杀手锏”，司法拘留的威慑力必须增强。局限于民诉法的现行规定，司法拘留的最长期限暂不能延长，但对于一年内可对被执行人拘留的次数，应根据执行案件标的额的大小，采取“阶梯式”的实施模式，对于5万元以下的小标的额案件可采用一年内拘留1-2次的方式，对大标的额的案件可考虑将拘留次数增加至一年内2-3次，对部分涉案标的额巨大、拒不悔改的被执行人拘留次数可以增加至一年内3-4次。此外，对于经多次司法拘留后仍不履行义务且情节严重的，人民法院可以追究其抗拒执行的刑事责任。
（四）加快制订个人破产法、探索实施以提供劳务、社区义工劳动等方式抵债
执行工作实践中，部分被执行人因投资失败、重大疾病等原因出现了本人有强烈偿还债务意愿、但确属负债较多且无履行债务能力的情形，对这部分被执行人进行法律处罚已无法律依据，且法律处罚会导致这些被执行人丧失重新恢复经济能力的信心，最终会形成申请人与被执行人“双输“的局面。对此情形，应加快制订个人破产法，在被执行人生活及信用受到极大限制的情形下，附条件免除被执行人的一定债务，使其得到重新恢复经济能力及偿还债务能力的机会。同时，被执行人无债务履行能力但愿意以劳务形式偿还债务，债权人也愿意提供工作岗位的，可由被执行人以劳务方式抵债；债权人不愿意提供工作岗位，但又接受被执行人以劳务抵债的，可由政府安排社区义工劳动等工作并支付劳务报酬。
【作者简介】
谢东玥，男，江苏省扬州市邗江区人民法院工作。
【参考文献】
{1}丁寿兴主编：《强制执行探索与实践》，法律出版社， 2011 年版。
{2}胡志超：《执行威慑机制研究》，人民法院出版社， 2008 年版。
{3}张春艳：“剖析大数据时代的公共安全治理”，载《国家行政学院学报》2014年第5期。
{4}钱金华、吴奕：“网络时代开启执行新思路 ——以支付宝账户的执行为分析对象”，载《人民法院报》第8版，2014年4月16日。
{5}胡志光、白田甜、李振宇：“大数据背景下民事执行查控的创新”，载《人民司法·应用》2014年第23期。
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