《企业破产法》对于商业银行、证券公司、保险公司等从事公共金融服务的企业法人申请破产或者被申请破产能力进行了程序上的限制，而对于同样从事公共服务的电信、公交等特殊类型企业法人的破产能力尚未作出明确限制。由于公共服务类企业涉及公众生活的基本保障问题，这些企业如未稳妥解决公众服务遗留问题，则不能申请或者被申请破产。比如，为公众提供住房商品服务的房地产开发企业，其申请破产或者被申请破产，必然对购房个人的居住权等生存利益造成损害。因此，房地产开发企业如未稳妥解决购房小业主的利益保障问题，则不能申请破产或者被申请破产。
基于社会政策考量，需要对从事公共服务等特殊类型的企业法人的破产能力进行限制。由于这些企业法人依法取得破产能力，因此对这些企业申请或者被申请破产的资格进行限制必须由法律作出特别规定，而不宜通过司法解释或者判解解释限制这些企业的破产能力。当前破产审判面临的一个比较突出的问题是，一些长期缺乏清偿能力、资不抵债的房地产开发企业申请破产或者被申请破产，有大量的“烂尾楼”问题没有解决。根据《企业破产法》第2条规定，这类房地产开发企业具备破产主体资格并已具备破产原因，应予受理破产申请，但法院如受理破产申请，已交款的大量小业主的收房目的将彻底落空，影响公共居住利益。为了解决这个矛盾，可采取“申请证据扩张”的变通措施。《企业破产法》第8条第1款及第2款第四项规定，向人民法院提出破产申请，应当提交破产申请和有关证据；破产申请书应当载明申请人及被申请人的基本情况、申请目的、申请的事实和理由，以及人民法院认为应当载明的其他事项。据此，法院认为房地产开发企业申请或者被申请人破产均应当载明经政府房地产开发主管部门认可的小业主利益保护预案，可依该条规定不予受理相关破产申请。
