摘要：破产管理人在破产程序中权责重大，直接关乎整个破产程序的合理运行，有必要科学严谨的监督管理，以防止其权利的滥用或不作为。针对我国破产管理人监督体系存在的监督机制流于形式、监督措施空泛乏力、监督法规存在漏洞等现实问题，结合国外法治国家的先进经验和科学做法，建议我国采取强化法院监督力度、细化监督措施，增设专门破产监督人、设立财产担保制度、健全归责惩处机制等措施，进一步规范和完善现有的破产管理人监督机制。
关键词：破产管理人 监督主体 监督措施
破产管理人作为破产程序的主体执行者，享有从破产程序开始到终结全面参与破产事务管理的权利，权力涵盖了破产企业的财务管理、财产处置、对外诉讼等核心环节，对整个破产活动的进程和结果起到至关重要的影响。正所谓“不受监督的权力必然导致腐败”。对于主宰着破产企业命运的破产管理人而言，如果其权力缺乏必要的监督和约束，极有可能造成破产权利人对权力的滥用抑或不作为，甚至导致权力寻租等腐败现象的发生，严重威胁到破产程序和结果的客观公正。尽管，我国《企业破产法》设立双重监督机制对破产管理人加以规制，但由于相关规定过于粗略和笼统，缺乏实用性和可操作性，导致实践中破产管理人的权力行使依然难以受到严格有效地监督和约束。本文以破产管理人监督方面存在的漏洞为切入，试就破产管理人监督机制进一步的健全和完善提出优化建议。
一、司法现状：现行破产管理人监督机制存在的问题
我国《企业破产法》对破产管理人采取双重监督机制，即管理人由人民法院指定，债权人会议有权向人民法院申请更换，管理人依法履行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。从纵向来看，现行《企业破产法》相较于旧破产法而言，对管理人的监督措施已有了很大的进步，监督机制得到了明显的改善。但仍存在对法院监督和债权人委员会监督的规定过于笼统，可操作性不强等弊端，一定程度上影响了对破产管理人的监督制约。
1.监督机制流于形式，缺少专门监督机关
当前，案多人少矛盾的逐步尖锐，使法院肩负着日渐繁重的审判工作，有限的司法资源难以对破产程序的整个过程进行面面俱到的监督。司法实践中，法院往往只能就有较大争议或重大问题的破产管理事务作出决定，对于管理人所具体繁琐的破产事务管理，往往疏于管理；债权人会议多是临时召集组成的，组成人员限于能力水平等因素，往往对于破产过程缺乏全面把握和准确了解，加之大都只关注自己所申报债权利益的“二亩三分地”，对破产管理人的监督难以发挥实质作用，难免流于形式。债权人委员会虽然是常设机构，由于其成员来源于债权人，且不能因履行监督职责而获取报酬，不得不经常为个人生计而“脱岗”，常设机构如同虚设，对管理人的监督职能相应被虚置化，监督效果同样较差。《企业破产法》针对破产管理人所设立的两大监督主体，都限于自身原因容易出现监督缺位。长期以来，我国未能建立专门化和专业化的监督机构对破产管理人进行监督，这不得不说是一种制度上的漏洞和缺憾。
2.监督措施空泛乏力，缺少可操作性
依照我国《企业破产法》规定，管理人为对债权人利益有重大影响行为时，应当及时向债权人委员会或人民法院报告，并应当经人民法院许可。司法实践中，“重大影响”如何加以界定，应当遵循何种标准，管理人提交报告的方式如何，债权人会议和债权人委员会如何对管理人提交的报告进行监督，其监督的法律效果又如何，现行法律均未做出明确的规定。法律条文可操作性的严重不足，导致监督主体在对破产管理人行使监督权限时，往往缺少相应法律依据，难以做出合理的监督措施。同时，法律在赋予破产管理人权力的同时，对破产管理人相应的职责义务缺乏必要规范。对诸如破产管理人在就职前提供财产担保等风险担保措施，同样疏于规定，致使管理人滥用职务之便，损害债权人、债务人合法利益的现象频频出现。当前，对破产管理人监督规则上的漏洞，使得法院及债权人会议、债权人委员会的监督功能难以得到有效发挥行使，实现对管理人的有效监督亟待法律作出更为具体明确且更具可操作性的措施规定。
3.监督法规存在漏洞，缺少责任追究
对于管理人的责任承担方面，我国法律规定不够明确。民事责任方面，破产法对于“勤勉义务”、“忠实义务”的行为标准和具体责任承担规定得非常模糊，对于归责原则、责任承担范围和免责事由均未见规定，致使管理人的民事责任难以被人民法院依法认定和追究。行政责任方面，仅规定了罚款这较为单一的行政手段，惩罚力度非常有限，难以对管理人形成强有力的监督和制约。刑事责任方面，对管理人的刑事责任规定过于概括和笼统，对于严重违法行为缺乏相应的惩处性规定，使得管理人的刑事责任难以被追究，不利于对其严重违法行为进行有效打击。
二、域外考察：国外的破产管理人监督机制
鉴于破产管理人在破产程序中所发挥的重要作用，已被世界各国所广泛重视，大多数国家的破产法都着重建立和完善破产管理人的监督机制。通过考察其他国家破产法对管理人的监督机制，有助于我们结合自身特点，有针对性的借鉴和采纳，以实现对我国破产管理人监督机制的补充和完善。其他国家对管理人的监督机制，大致可包括如下内容。
1.法院监督作为核心要素
《德国破产法》第58条第 1款规定：“破产管理人受破产法院监督。法院得随时要求其提供相关说明或案情及管理情况报告。”又如，英国破产法规定，法院对破产管理人有全面控制的职权，并可对管理人作出予以确认、修改或否决等任何决定。再如，日本破产法规定管理人实施的15 种行为必须得到法院的批准。由此可见，各国普遍将法院监督作为管理人监督机制的核心部分，赋予法院全面的控制权和否决权。
2.债权人会议监督作为必要辅助
在大陆法系国家，债权人会议对管理人的监督十分有限，主要形式是达成决议，向法院提起申请，要求变更破产管理人等事项。在英美法系国家，债权人会议对管理人享有较为广泛的监督权限。譬如，《英国破产法》规定，破产管理人必须服从于债权人会议或其常设机构检查委员会的全面控制之下，依据其具体的要求来履行职责。
3.设立专门破产监督人进行监督
考虑到对破产管理人监督的实际需要，很多国家设立了破产监督人制度，只是命名和称呼不同。德国、法国、意大利称其为“债权人委员会”，美国、澳大利亚、新西兰称其为“检查委员会”，日本、韩国称其为“监察委员”，我国台湾地区称其为“监督人”。关于破产监督人在破产程序中是否必设，普遍存在法定主义和意定主义两种区别。法定主义，即法律规定在破产时必须设立破产监督人，由债权人选举产生，例如法国和意大利等国；意定主义，即破产监督人并非在所有破产案件中必须设立，设立与否取决于债权人的决议。大多数国家采取意定主义的做法。例如德国破产法规定：“债权人会议以决议决定是否应当设立债权人委员会。破产法院已经设立债权人委员会的，债权人会议以决议决定是否应当保留。”
4.加强破产管理人的自身监督
大陆法系国家普遍注重强化破产管理人的自身监督，即强调破产管理人应尽的注意义务，如果因未能尽到注意义务而致使破产财产受损、侵害债务人、债权人或其他利益相关人的合法利益时，应承担相应的赔偿责任。例如，德国破产法第60条第1款规定：“破产管理人因其过失违反本法规定义务时得向所有相关参与方承担损害赔偿责任。他负有一个普通诚信破产管理人所应承担的勤勉责任。”又如，日本破产法第164条规定：“（一）破产管理人应以善良管理人的注意，执行其职务；（二）破产管理人怠为前款注意义务时，该破产管理人对利害关系人负连带损害赔偿责任。”不难看出，很多国家都做出相应规定，要求破产管理人应当以其专业性和经验对破产财产的管理事务尽到善良注意义务，且该程度高于常人，对破产财产造成损害的，应当对利益相关人承担损害赔偿责任。
5、设置财产担保制度
许多国家对破产管理人设定了财产担保制度，并规定相应的法律责任后果。在选任管理人时，要求其提供一定的财产作为责任担保。譬如，《英国破产法》即做出规定，破产从业人员在执行任务前，必须先提供25万英镑的总担保以保证罚金的支付，并且如果发现破产财产价值超过此数额，还需要提供追加担保，追加的数额不超过500万英镑。高数额的保证金足以促使管理人忌惮于责任后果而谨慎勤勉地履行职责。
6.明确规定法律责任
破产管理人的法律责任可分为民事责任、刑事责任和行政责任，许多国家在破产法中都有明确的规定，以使对管理人的责任追究因有了具体的法律依据而得以实现。关于民事责任，例如《德国破产法》第60 条第1款规定：破产管理人负有善良管理人应尽的义务，破产管理人因其犯有过失违反本法规定的义务，应向所有相关人承担赔偿责任。因违反善良管理人的注意义务造成利益相关人损失的，应当承担损害赔偿责任。关于刑事责任，主要有两种关于破产犯罪的规定，一是在破产法中特别规定破产犯罪，如美国和日本，二是在刑法典中规定破产犯罪，如《奥地利刑法典（1974）》和1《瑞士刑法典（1971）》。近现代以来，面对日益增多的经济犯罪，大多数国家为加大打击力度，将破产犯罪的规定从破产法移入了刑法典中。关于行政责任，例如《德国破产法》第 58条规定：破产管理人未履行其义务时，法院在事先警告后可对其强制罚款。每次罚款不得超过５万马克。一些国家还成立了专门的行政机构，例如美国1986 年建立的破产托管人管理办公室，专门管理破产案件和私人破产托管人；英国 1990 年建立的破产服务署，负责对破产行政事务和破产管理人的管理。
四、对策建议：完善我国破产管理人监督机制的设想
根据我国当前破产管理人监督机制的现实特点和存在的问题，借鉴国外先进的破产管理人监督机制，对于我国破产管理人监督机制的完善，笔者提出如下几点建议。
1、强化法院监督力度，细化具体监督措施
法院监督在管理人监督机制中处于中心位置，应强化法院监督的力度，细化对管理人监督措施的规定。对破产程序中较为复杂的事项，管理人向法院提交报告，应当规定时限，以保障人民法院予以充足的时间进行审查。对于管理人重大事项的报告，应当规定经法院和债权人委员会或债权人会议集体研究决定之后进行实施。为保护破产财产安全，保证财务资料的真实性和完整性，应当健全责任审计监督制度，对管理人是否尽到勤勉忠实义务及是否存在严重违法行为进行审计监督。
2、增设专门破产监督人，强化监督针对性和持久性
由于参与破产程序的主体复杂多样，利益关系复杂，法院的监督职能难以及时妥善的处理和协调各方面的具体破产事务，为提高对监督人的监督效力，预防各方破产利益失调，借鉴国外成功的立法例，建议我国增设专门的破产监督人。在具体破产案件中可采取意定主义的方法，根据破产标的物的财产价值、管理的难度和时间的长短等具体情况，由债权人会议以决议方式决定是否设立。赋予监督人以监督职权，对管理人是否忠实勤勉履行职责以及是否有重大违法行为进行监督。一旦发现破产管理人有违相关规定，则可向人民法院提交报告，对相关行为加以纠正或撤换管理人。破产监督人的设立，可以从律师、会计师等社会中介机构产生，也可以从相关专业技术人员中选定，以保证其客观中立性和专业性。
3、设立财产担保制度，促进管理人勤勉履职
财产担保，即要求破产管理人在被选任时，提供适当的财产作为担保，用于因其可能不当履行职责而造成的破产财产损失的相应赔偿。财产担保制度将管理人提供的担保财产利益和违法行为的风险后果直接挂钩，有着强烈的警惕作用，能极大促进管理人依法勤勉忠实地履行职责，而且也使管理人的赔偿责任的追究更具可执行性。建议我国立法上规定管理人的财产担保制度，对担保财产的比例和份额进行具体的量化规定，并对其执行方式作出明确的规定，对于破产管理人合法行使职权能起到更为直接和具体的敦促和监督作用。
4、健全归责惩处机制，加大责任追究力度
破产管理人违反管理人的职责的形式有过失和故意，有一般违法和严重违法，应当承担相应的民事责任、行政责任或刑事责任。对于民事责任，建议我国破产立法上明确勤勉忠实义务的具体内涵，规定管理人承担民事责任的归责原则、承担方式，规定不可抗力或意外事件等免责事由，规定责任承担的顺序和过错比例原则等。对于行政责任，建议我国加大对管理人的行政制裁，除了罚款以外，增加其他如警告、暂停执业或吊销相关执照或资格等处罚方式。对于刑事责任，建议我国加大对管理人严重违法的犯罪行为的刑事处罚力度。当前我国破产犯罪门类众多，但我国刑法对破产犯罪的刑事处罚条文却不多见，特别是破产管理人的刑事处罚的犯罪构成非常不明确，在罪名上与其直接相关的也仅有妨害清算罪一种。实际上，由于破产管理人的权责重大，其可能触犯的罪名还有如提供虚假证明文件罪、职务侵占罪、挪用资金罪等等。建议我国参考国际立法实践，单列破产管理人的犯罪行为，明确规定其所应受的刑种和法定刑，加长处罚刑期，调高罚金额度，加强对管理人严重违法行为的刑事处罚力度。
结语
司法必须与社会现实相适应。对破产管理人监督体系的规范调整绝非一日之功，同样应当循序渐进地进行，不能脱离我国司法现实的大背景，否则只能是经不起实践考验的空中楼阁。在现有的经济社会条件下，积极革新旧有监督体制，逐步修缮监督法规，严格规范监督流程，无论对于破产管理人的有效监督，抑或是债权人、债务人利益的保护，都有着深远的现实意义。
【注】田源，男，山东大学法学院在读法律硕士，现任山东省菏泽市中级法院研究室副主任科员。
