《类个人破产程序中未申报债权的权利救济与程序处置——以浙江法院类个人破产指引为样本的考察》
林长华
【摘要】：类个人破产程序即个人债务集中清理程序中，债权人因故未在法定的申报期间申报债权时，如何救济和处理，各地的条例、指引均未予以明确。实务上，无论是采取程序终结对债务人施以最严厉惩戒，亦或是限制未申报债权人的救济途径，都无法兼顾和平衡程序正当与个体权益保护。本文在梳理各地相关规定的基础上，以浙江的个人债务集中清理（类个人破产）工作指引为样本，拟对此问题提出相应的建议，即允许补充申报，根据债权人是否收到通知的情形区分对待，既保障未申报债权人基于债权合法有效而享有的申报权利，又防止恶意债权人造成的程序反复与拖沓，更威慑债务人诚信守法，用程序和诚信弥补不幸。
【关键词】：类个人破产；未申报债权；个人债务集中清理；补充申报
一、引言：从个人债务集中清理到个人破产程序的债权申报
2019年6月22日，国家发展改革委联合多部门印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，在国家部委层面开始推行个人破产制度。2020年12月2日，浙江省高级人民法院印发《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（以下简称《浙江法院个债指引》），在全省范围内试行个人债务集中清理，为个人破产制度先行探索。
个人债务集中清理，是个人破产制度立法缺失情况下，对个人债务集中处理的制度探索，从制度本意与制度实践而言，实为个人破产程序。《浙江法院个债指引》的出台，一方面是指引实务工作，另一方面是实践探索。新法规的试行，无可避免存在实操问题的碰撞，需要研究背后隐含的立法参与者追求的调整意图、价值、欲求以及对于事理的考量[1]。就笔者参与的个人债务集中清理案件（笔者所在浙江省，目前案件名称为个人债务集中清理，非个人破产，故下文分析皆以实务中个人债务集中清理程序描述。而个人债务集中清理的最终目标是个人破产，对个人债务集中清理的修订建议亦是对个人破产的立法建议）中，遇到债权人未参与程序申报债权，这类债权该如何处置，是参照分配方案的清偿条件行使，还是自行与债务人达成履行方式，更或是导致程序终结，撤销其他债权人已通过的方案，本文试分析之。
二、归类与分析：未申报债权的类型与事由
在类个人破产程序中，债权人未申报债权的类型，以及未申报的事由，大致可以分为四种：一是债务人因过失未告知管理人，导致管理人未通知到债权人。该类情形往往是因债权债务历时较长，金额较小，债权人多年未予催讨，债务人年岁较大，从而非故意遗漏债权人，或是债务人误判债权债务已清，自行排除债权人。二是债务人因故意隐瞒导致管理人未掌握债权人信息。分析债务人进入个人债务集中清理程序的原因，无非是长年受失信被执行人措施的限制，又因债务巨大回天无力，试图通过个人破产实现债务化解。因此，这类债务人申请债务集中清理或破产的出发点、立足点较为狭隘，仅限于解决眼前被执行案件，未被公开、未被管理人掌握的信息，能避则避。三是穷尽联络方式但未能通知到达，或已受通知但怠于行使。怠于行使可以视为债权人至少在本阶段程序中（仅指债权人会议阶段，而分配前能否再行使，下文详论）放弃了权利的行使。管理人需考量是否作为已知债权人预留分配额，或是否同条件清偿后放弃剩余债权。通知不达的债权人，则是否视为已知债权，是否不参与表决计数，则另当别论。四是申报债权后撤回申报。部分债权人可能因意见分歧、个人情绪等因素，撤回申报，或因否决方案但未获整体结果支持而撤回申报，甚至于同意方案后又因其他原因于分配前撤回申报。
《浙江法院个债指引》针对债权申报和会议后分配的规定，主要集中于第七至第八章，但没有规定未申报债权的处理方式，也没有对不如实陈述债务人的责任追究。究其原因，笔者认为是受限于个人债务其中清理的概念，而不能整体借用破产制度中关于债权申报与逾期申报或未申报规则，导致在规则层面的缺失。个人债务集中清理，仅是将债务集中进行清理，在清理程序中进行“规则”与“方案”的双层表决机制，试图通过个案程序的意思自治形成个案“立法”，再行对处置方案进行表决。个人债务集中清理尚不能等同于个人破产。另有债务、新有债务则需继续另案集中清理。或是出于该方面考量，浙江省高级人民法院认为无须为未申报债权规划冲突解决路径。然而，此种考量导致的规则确实，导致在实务层面出现债权处置不统一，从而引发恶意债权人利用瑕疵搅乱程序，最终导致不能“集中”，亦无法“清理”。
三、规范与比较：未申报债权救济模式的规范与分析
（一）《企业破产法》中相关问题的规定与解读
《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）规定了未及时申报债权的，可在分配前补充申报，不利后果则是已分配的不再补充分配[2]。重整及和解中则是在重整计划或和解协议执行期间不得行使权利，执行完毕后可以按照通过的清偿方案行使债权。笔者认为，破产清算程序旨在程序终结后消灭企业，永久退出交易市场，主体不复存在，因此为避免程序反复，未申报的，权利随相对方而消灭。个人债务集中清理不同，程序终结后自然人仍继续存在，乃至有生产能力，故个人债务集中清理程序较之企业破产而言，更贴近于破产和解程序。破产和解作为《企业破产法》三种程序中债务人自救的途径，目的在于通过债权人与债务人之间的协商，化解和清理债务。清算是和解的“惩罚措施”，债务人隐瞒债务，债权人不同意和解协议，后果是走向清算，也迫使债务人诚实通知，勉力清偿，解决了债权人因自身原因未申报的问题。《企业破产法》第一百条，又是对“漏网之鱼”未申报债权的处理，确未申报的，可以按照和解协议行使，是从法律权力上阻断程序反复，解决未申报的困境。
（二）《深圳经济特区个人破产条例》分类未申报债权事由并允许补充申报
《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《深圳个破条例》）将债权人未申报债权的原由分为两类，一类是因不可归责自身的事由而未申报，应当在事由消除之日起十日内申报[3]，如不可抗力，未经诉讼管理人无法公开查询得知而债务人又隐瞒等情形，无论故意或过失，概括而言即债权人无法被通知到，而该事由非因债权人自身引起。《深圳个破条例》在草案建议稿中认为，如果也将其债权视为消灭，未免不公平[4]。但当债权人经过诉讼，管理人调取彼时联络方式后，或未经诉讼，债务人如实告知存留联络方式后，因联络方式变化而仍无法通知，此时是否应归责为债权人事由，《深圳个破条例》对此未有进一步规定。另一类是非因不可归责于自身的事由未申报，不得在程序中行使权利，在分配或重整计划执行完毕前可以补充申报，已分配或执行完毕部分不再补充分配[5]。《深圳个破条例》第五十五条的规定，基本与《企业破产法》第五十六条的规定相类似。《深圳个破条例》将个人破产等同于企业破产，整体框架大体类似，也将个人破产分为清算、重整、和解，故而未申报的债权，有在分配或执行完毕前补充申报的可能。但个人破产是否适用清算、重整、和解三分类，值得商榷。
《深圳个破条例》对于未申报的债权，概括来讲是给予救济途径，在不影响已分配下可以补充申报，仍不补充申报的，则权利消灭。《深圳个破条例》第五十六条，在最后分配或执行完毕前仍未申报的，法院免除债务后债务人不再承担清偿责任。笔者认为，《深圳个破条例》此条是公法权利的体现，是解决个人破产问题的核心条款，是个人破产可取得企业破产同等效果的关键要点。个人破产无法使自然人主体或身份消灭，从而使权利义务消灭，但可以通过法律规定，将未申报的债务沦为类似于诉讼时效经过的“自然债”，产生不能取得类似于胜诉判决或申请强制执行的效力。
（三）江苏省高级人民法院《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题解答》可因不诚信行为导致程序终结
江苏省高级人民法院于2021年12月7日发布《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题解答》（以下简称《江苏高院个破解答》），对试点工作中相关问题作出回应与解读。对未申报债权的，《江苏高院个破解答》规定，即使立案受理后，债权人认为债务人不诚信或隐瞒的，应当向法院提出，法院审查确认的则终结类个人破产程序[6]。《江苏高院个破解答》也列举了不诚信行为，如存有未经诉讼的债权，隐瞒可能进入诉讼的债权等，第十四点还规定故意隐瞒债权而发生新执行案件的，可终结类个人破产程序。
《江苏高院个破解答》亦从诚实信用原则的角度，对程序中债务人未如实反映债务的情形作出回应，赋予债权人监督和否决的权利。个人破产制度立法本意上是保护“诚实而不幸者”，首位是诚信，失去诚信，便失去通过程序救济的基础。《江苏高院个破解答》并未对补充申报、补充分配进行释疑，而是从程序的源头上，最大惩戒力度地终结程序，也是给债权人最严厉的威慑，隐瞒债务失去机会，不失为达到法律效果的直接手段。
（四）《成都市中级人民法院关于个人债务集中清理的操作指引（试行）》从表决规则上限定未申报债权的权利行使
2021年12月23日，成都市中级人民法院印发《成都市中级人民法院关于个人债务集中清理的操作指引（试行）》（以下简称《成都中院个债指引》），其中规定申报债权的债权人为债权人会议成员，享有表决权，债权人会议的表决规则由全体有表决权的债权人一致通过[7]。这是通过表决规则的设定，否定了未申报债权人对表决事项的异议而引起程序的反复，但是对可否补充申报，可否参照方案分配，未涉及规定。同时，《成都中院个债指引》对存在不符合规定、逃废债行为等不诚信事项的，法院可终结个人债务集中清理程序[8]，也是从程序规则上对债务人的惩戒。
（五）《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》以执行法院承担债权确定避免未申报债权情形
温州市作为全国个人破产制度的试点地方，温州市中级人民法院即出台《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》（以下简称《温州中院个债意见》）。《温州中院个债意见》的亮点是实行“债权确定”制，其他法院通知各自执行案件的债权人，确认债权，再由法院间函告情况，集中参与分配[9]，避免了已知债权人无法通知到，或不愿参与的困境，将通知和确定债权的责任，归置于执行法院。对于未知债权，则是将责任加置于债务人，存有逃废债行为的，法院可终结个人债务集中清理程序，恢复原有的执行[10]。这点上温州市中级人民法院与成都市中级人民法院的做法类似，都是通过程序的惩罚，来督促债务人的诚信陈述。
其他与个人债务集中清理或个人破产相关的文件还有《台州市中级人民法院执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》、《东营市中级人民法院关于个人债务清理的实施意见（试行）》、《四川省宜宾市中级人民法院个人债务集中清理审理规程（试行）》等，形式上为个人债务集中清理，惩戒上为通过程序终结而阻碍债务人的不诚信行为，但未有对债务人或债权人的其他补救措施。程序终结虽然严厉，但容易造成司法资源、时间成本、债权人感情的浪费，无法彻底解决债权问题，也未必是债权人乐意看到的结果。当然，或许是受限于个人债务集中清理，未到个人破产层面，规则制定者即使考虑到该问题，却受制于程序概念而无法达到个人破产效果。总体而言，在类个人破产程序中，未申报债权的救济与处理，仍是实践中迫须解决的问题。
四、修订与建议：以《浙江法院个债指引》为样本的考察
（一）无法通知到位债权人的申报与清偿规则的建议
经人民法院裁定认可的分配方案，对债务人和全体个人债权集中清理程序/个人破产程序中的债权人均有约束力。上述债权人是指人民法院受理个人债权集中清理/个人破产申请时对债务人享有债权的主体，债权人未申报债权的，分配方案执行期间、行为考察期间不得行使权利。在分配方案执行完毕及考察期结束后，可以按照分配方案规定的清偿条件行使权利。债权人有证据表明债务人故意隐瞒导致无法通知的，债权人可以申请按原生效法律文书执行，其他债权人仍按分配方案受偿。
对于无法通知到的债权人，应区分是否存在债务人恶意隐瞒，故意降低债权人会议否决方案的风险。如经公告后，穷尽通知方式，仍无法联络债权人的，分配方案应披露相应情况，在债务人有限财产内保留对应份额，或不保留但债务人承诺后续参照清偿比例履行。对于债务人恶意隐瞒的，惩罚措施是债权人可按原生效文书执行，失信、限制消费措施仍然有效，迫使债务人正视已取得的“程序红利”，避免再度陷入负面效益。而慎用程序终结手段，是为保障其他债权人利益。已经通过的分配方案，是基于债务人现有财产查明情况下，全体债权人对债务人财产如何分配而形成的合意，对于未申报之债权，不并影响分配方案确定的已申报债权的债权人的当期分配利益。此种情形下的未申报债权，应当区别于债务人隐瞒财产下的程序不当。此时，应当肯认债务人与其他债权人之间的和解条款仍然有效，以维持已经完成的程序效力和已参与程序之债权的程序利益。
（二）在个人破产程序中设立补充申报规则
《企业破产法》规定，债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。在债权申报期限内未申报债权的，可以在财产最后分配时补充申报，但此前已分配的部分，不再对其补充分配。因审查和确认补充申报债权产生的费用，由补充申报的债权人承担。
企业破产法上债权补充申报的规则，可以并且应当适用于个人破产程序。如前所述，债权人联络方式的变更，既非债务人、执行法院原因而无法通知到，也非债权人故意行为，现实中执行不到位，债务人逃避，致使债权人丧失信心，要求债权人变更联络方式告知债务人、执行法院非合理之说，法院会否变更也未尝可知。况且，《深圳个破条例》对于是否因归责于债权人自身事由的处置结果实则异途同归。无论何种事由，参照《企业破产法》，皆应保障申报的权利，而债务人是否诚信，或债权人是否恶意，可进一步来规范。而非限制申报权利。
（三）已通知未申报，申报后撤回的清偿规则建议
债权人在收到通知、公告后，于分配方案执行完毕前仍未申报债权的，人民法院可裁定免除债务人未清偿的债务，债务人不再承担清偿责任。债权人有证据表明通知错误，债务人与第三人串通的，债权人可以申请按分配方案执行，或申请按原生效法律文书执行。
已通知但未申报的债权人，要辨明债务人提供所谓第三人收取信息后，与第三人串通，导致真正债权人未收到通知，从而被动失去申报权利。债权人申报后，对撤回申报的，管理人应告知撤回申报的后果，类比《企业破产法》，撤回申报的直接结果是视为债权人放弃权利，无论是自愿豁免还是认为清偿比例过低另寻途径，都应承受法院强制免除债务的后果。免责的意义在于奖赏确实诚实帮助债权人通过程序实现债权的债务人[11]，也限制债务人的怠于履行行为。
五、结语
浙江省试行个人债务集中清理的目的，是为个人破产试点，为全国性法律出台汲取实务经验。纵观全国各地如雨后春笋般的指引、条例，对未申报债权的救济及其后续程序处理，均尚无法规的明确规定，或有规定但与个人破产制度之趣旨相去甚远。此等规则的缺失，既阻碍法院、管理人对程序的推动，也阻挡债权人对新制度的尝试脚步，不啻为理论研究之不足而在规则设定上的不勇敢。因此，笔者希望通过本文，厘清不同类型的未申报债权人，针对性提出不同的处理意见和立法建议，以期理清实务之困惑，为将来的个人破产立法提供有益之建议。
参考文献及注释
[1][德]卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，黄家镇译，商务印书馆2020年版，第399页。
[2]《中华人民共和国企业破产法》第五十六条：“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报；但是，此前已进行的分配，不再对其补充分配。为审查和确认补充申报债权的费用，由补充申报人承担。”
[3]《深圳经济特区个人破产条例》第五十条：“债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。债权人因不可归责于自身的事由未申报债权的，应当在该事由消除之日起十日内申报债权。”
[4]卢林：《深圳经济特区个人破产条例草案建议稿附理由》，法律出版社2016年版，第180页。
[5]《深圳经济特区个人破产条例》第五十五条：“在人民法院确定的债权申报期限内，债权人非因不可归责于自身的事由未申报债权的，不得依照本条例规定的程序行使权利。前款规定的债权人，在债权申报期限内未申报债权的，可以在破产财产最后分配时或者重整计划执行完毕前补充申报；但是，此前已分配或者执行完毕的部分，不再对其补充分配。因审查和确认补充申报债权产生的费用，由补充申报的债权人承担。”
[6]《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题解答》第六点：“立案受理后，人民法院应当如何对被执行人是否符合类个人破产程序适用条件进行审查？
答：人民法院审查时应当听取债权人的意见，重点对被执行人的财产状况、债务申报情况、有无失信行为、有无违反诚实信用原则等情况进行审查，必要时可以组织听证。人民法院可以向被执行人所在社区或者单位、税务机关、信用管理部门送达申请书副本并征询意见。债权人认为被执行人提供的财产及收入状况说明不实或者认为被执行人存在本解答第5条所列情形的，应当及时向人民法院提出。人民法院经审查存在上述情形的，裁定终结类个人破产程序。”
[7]《成都市中级人民法院关于个人债务集中清理的操作指引（试行）》第二十五条：“依本指引申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权。”
第三十二条：“债权人会议的表决规则由全体有表决权的债权人一致表决通过。债权人会议依照表决规则进行表决。”
[8]《成都市中级人民法院关于个人债务集中清理的操作指引（试行）》第三十六条：“债务清理计划执行完毕后，本院根据债务人申请和管理人报告，裁定终结个人债务集中清理程序。债务集中清理期间，债务人存在本指引第五条所列情形或其他逃废债行为，或严重违反本指引第十四条、第十五条规定的，或存在本指引规定的其他终结情形的，管理人应当向本院提请终结个人债务集中清理程序。本院在收到管理人终结程序申请之日起十日内进行审查，裁定终结的，予以公告，并作出解除对债务人行为限制的决定。”
[9]《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》第二十条：“其他执行法院自收到通知之日或者公告之日起十日内通知本院执行案件的债权人确认其无财产担保的债权或者担保物权实现后不足受偿的债权，债权确认后十日内该案的执行法院向受理个人债务集中清理申请的法院函告相关情况并要求参与债务集中清理程序。因不可归责于自身的原因未确认债权的债权人，可在该事由消灭后十日内进行补充确认。”
[10]《温州市中级人民法院关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》第四十一条：“在个人债务集中清理申请人权利和信用恢复之前，发现其有未申报的重大财产，或者存在欺诈、恶意减少债务人财产或者有其他逃废债行为的，或者严重违反行为限制令的,债权人可以请求恢复原生效法律文书的执行；人民法院发现有上述情形的，可以依职权终结个人债务集中清理程序，并恢复原生效法律文书的执行。自个人债务集中清理方案全部履行完毕之日起五年内，发现其有前款规定情形的，债权人可以请求恢复按照原债务额进行清偿。人民法院将根据情节依法采取罚款、拘留等措施，情节严重的，依法追究刑事责任。”
[11]刘静：《个人破产制度研究——以中国的制度构建为中心》，中国检察出版社2010年版，第225页。
来源：浙江省法学会破产法学研究会
