【曙评】李曙光：破产法庭设立的意义及其使命

本文系李曙光教授2020年8月18日在厦门破产法庭挂牌仪式暨破产法庭建设研讨会上的演讲稿，主题为“破产法庭的设立意义及其使命”。

各位嘉宾、各位法官、各位同仁：

今天非常高兴参加厦门破产法庭挂牌仪式，首先祝贺厦门破产法庭的成立。目前全国共成立十四家破产法庭，厦门破产法庭是全国第十二家挂牌的破产法庭。同时也祝贺厦门大学法学院与厦门破产法庭合作共建的厦门国际破产法研究中心的成立。今天我谈的主题是有关破产法庭建设的四个方面的问题。

一、为什么要成立破产法庭？

早在1995年，在国家经贸委与亚洲开发银行合作的有关“中国国有企业破产与重组”政策项目中，我就在给中央政府的报告中提出过建议，考虑到破产案件的复杂性与专业性，应在各级法院设立专门的“破产案件审理庭”，进而成立独立的破产法院，以促进破产法的实施。但在当时因为是政策性破产时代，成立破产法庭的时机并不成熟。直到2019年，从1月份开始，全国第一家破产法庭即深圳破产法庭挂牌成立，这种情况才有了重大突破。2019年共有七家破产法庭挂牌成立，分别是在深圳、北京、上海、天津、广州、温州、杭州，后来陆续又有5家破产法庭挂牌成立，厦门破产法庭是第十二家挂牌成立的破产法庭。

设立破产法庭的背景主要有以下几个方面：第一，它是改革开放40多年的成果，40年的改革开放主要是确立社会主义市场经济体制和体系的过程，而破产法是市场经济的必然产物；第二，它是供给侧结构性改革催生的产品。供给侧结构性改革主要是要“三去一降一补”，去产能，特别是去僵尸企业是重点，而破产法是关键制度。近两年国际经贸的形势发生巨变，国际经济贸易体制改革的呼声很高，全球的经济都在下行，特别是在今年疫情肆虐的大背景下，很多企业在下行压力下面临生存问题，破产案件增多，因此，破产法的需求及专业审判需求前所未有的凸显。解决执行难也是一个重要原因；第三，当然还有一个很重要的原因，近几年从中央到地方都在优化、提升营商环境，破产法框架及破产审判的有效性正是营商环境中的重要指标。我国在世界银行营商环境报告中的破产指标排名，从2018年全球第61位提升至去年的第51位，但这个位次提升得还不够，破产法庭的成立也是回应世界银行指标体系的有力举措。这就是最高院要大力推动设立破产法庭的动因。从九十年代到今天，多方面的背景促成了破产法庭设立时机的成熟。某种意义上破产法庭的设立是新时代必然的选择，而且趋势是我们要设立更多的破产法庭。这是我讲的第一个内容——破产法庭设立的背景。

二、破产法庭建设对城市营商环境提升的意义

营商环境是一个国家、一个地区、一个社会吸引投资、吸引商业、吸引投资者的软环境，也是一个市场主体，特别是企业主体经营的软环境，同时，也是一家企业、一个企业群经营商业的条件和境况。因此，它对一个国家、一个地区、一座城市的经济发展非常重要。那么如何提升、优化一个地区、一座城市的营商环境？今年1月1日，国务院发布的《优化营商环境条例》正式生效，该条例第4条规定：“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，应以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善立法保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境”，从这个角度讲，破产法庭的设立有五个方面的意义：

1、破产法庭建设有助于传播正面的破产理念，即市场理念。我一直强调一个观点，让市场在资源配置中起决定性作用，某种程度上就是要让破产在资源配置中起到决定性作用。但在现实生活中，对“破产”的污名化现象仍然存在，很多地方政府、企业认为破产是不吉利的事情，没有把破产视为经济活动的一部分。但是破产是市场经济中的常态现象，破产法是市场经济的基本法，也是营商环境的基本法。因此，破产法庭的设立、运行有助于传播正向的破产观念、破产理念。

2、破产法庭建设有助于服务国家经济社会重大战略。最近中央提出“六保”与“六稳”方针，我理解“六保”首先要保的是市场主体，保市场主体生存。这是一个新提法，特别是今年因新冠疫情，很多中小企业以及大型企业都经营不善，难以为继，在这种情况下，中央提出“六保”首保市场主体，“六保”中的其它保，如保就业保民生等，都与保市场主体息息相关。城市营商环境涉及企业的全生命周期，从出生到退出等指标，若营商环境好，就有利于吸引人流、物流、资金流，就能够吸引外来资本。破产法庭的建设有助于营商环境指标中企业开办、合同履行、保护中小投资者、破产办理等指标的完善，而不仅仅是办理破产这一项指标，也助益于营商环境其他指标的完善。因此，破产法庭的建设意义重大，专业的破产审判可以平衡企业债务人、债权人的利益，对企业采用更多的拯救举措。

3、破产法庭建设有助于降低破产成本。在世界银行对于破产指标的评估中，世界银行主要研究了办理破产的时间、支出、破产程序的成本、司法清算与重整适用的法律框架。我们国家办理破产的成本占债务人财产总价值的22%左右，这个数据几乎是韩国的七倍。我国办理破产的时间成本是一年七个月，是全球办理破产案件指标最好国家爱尔兰的4倍。破产案件办理后资产回收率是36.9元（100元中只能回收36.9元），是世界上指标前三名国家日本的三分之一。破产法庭的设立和运行可以通过专业且有效率的破产审判，大大降低当事人的破产支出、破产程序的成本及时间成本。

4、破产法庭建设有助于破产审判实践经验的总结并上升到立法层面，完善破产法的框架。破产法实施中的许多问题可以通过破产法庭及时发现，总结提炼成立法问题，在修法时加以改进。特别是我们现在还是半部破产法，即只是企业破产法，没有个人破产法。破产法庭设立后可以考虑个人破产方面的试点。深圳个人破产法条例这个月即将出台，这将是我国第一个地方性的个人破产条例，具有重大意义。厦门破产法庭成立后也可以考虑在个人破产的实践层面，在个人债务清理方面做一些试点工作。

5、破产法庭的建设有助于破产司法的国际合作，优化国际化的营商环境。最近我们中国政法大学破产法与企业重组研究中心正接受海南省人大与政府的委托，在做两个自贸港条例的课题：一个是海南省的企业注销条例，一个是海南自贸港的破产条例，该破产条例是包括企业和个人的全面的破产条例。委托方希望我们在做制度设计时，思想更解放一点，胆子更大一点，要完全对标世界上最先进的国际自贸港制度。因此，在厦门这样一个最早开展改革开放的前沿城市设立破产法庭，有助于推动破产司法的国际合作与对外开放，而且厦门设立了全国第一个国际破产法研究中心，重点研究跨境破产问题，这与厦门破产法庭的建设相得益彰。

三、破产法庭的使命和职责

在地方考察交流中常有人问我，中国是否需要成立这么多的破产法庭？是否有那么多的破产案件？这个答案是肯定的。破产是市场经济的一种常态现象，是市场经济的重要组成部分。今年以来，经济的运行及全球经贸形势的变局使得经济下行压力加大，中小企业以及一些大型企业破产的越来越多。根据工商数据，今年1-7月共231万家企业注销倒闭，远高于去年同期。其中江苏注销倒闭23万家，广东注销倒闭21万家，山东、浙江注销倒闭15万家以上，都是沿海发达城市。目前疫情对我国出口有非常大的影响，这么多注销倒闭的企业有相当一部分应当进入破产审判程序，但由于没有专业的审判人员，没有专业的人才，加之很多人对破产不了解不理解，使得大多数注销倒闭的企业没有进入破产程序。设立更多的破产法庭有助于改变这种现象，能帮助更多注销倒闭的企业进入破产程序，能够按照《企业破产法》第一条的规定，规范破产程序，公平清理债权债务，保护债权人、债务人的合法权益，维护市场经济秩序。

关于破产法庭的使命职责，我认为有以下五方面：

1、破产法庭应当具备良好、正确的破产法思维。破产法庭是破产法的实施主体，是破产审判的专业组织机构。破产法有效实施的关键有三个，第一是透明度，即法律及实施要有透明度；第二是回应性，对破产现象要有专业的司法回应；第三是价值保全，破产程序要尽可能让债权人、债务人的合法权益得到保障。什么是破产法思维？就是底线思维，即防范最坏后果的思维。破产审判过程中，法官对各方利益平衡性的把握是非常重要的，要防范最坏结果的发生。这也是《企业破产法》第一条宗旨的精神。当前疫情背景下，全球各国正在进行制度竞争，各国都在出台新政策包括司法政策保护市场主体。破产法庭对该类进入破产程序的困境企业，要更多秉持拯救的理念，对其多采取挽救的办法。 

2、破产法庭应积极推动破产案件的受理。破产法官应当是破产案件的积极受理主义者，根据《企业破产法》第一条的宗旨，破产法庭对破产案件应持积极受理态度，积极推动倒闭企业的司法救济，当然，该清算的也应及时清算。应特别强调破产的效率性，市场经济本身就是讲公平竞争、优胜劣汰和价高者得的机制，破产法庭的使命就要让市场效率显现出来，维护市场经济秩序，因此，规范破产程序是非常重要的。 

3、破产法庭对具体破产个案又应具有保守的专业主义精神。对每个案件要细致审查，专业处理各种社会问题，既要平衡国家大局及企业小我的利益，又要切实在个案中保护债权人、债务人的合法权益，公平清理债权债务，在效率和公平之间保持平衡。 

4、破产法庭应当是管理人的主要监管者和破产程序的把握者。《企业破产法》第13条规定，一旦法院受理破产案件，就要同时指定管理人，因此，破产法庭、破产法官与管理人关系非常密切。按照现行破产法的制度设计，破产法庭应当是管理人的主要监管者，对管理人有监督指导管理之责。另外，破产法庭与法官也是整个破产程序节奏的把握者。从债务人进入破产程序到程序终结，过程中节点很多、要求很细，特别是对时间节点要求很高，这些都需要破产法庭的专业把控。 

5、破产法庭是破产公共政策和司法政策的协调者和落实者。在我国，很多地方政府谈破色变，把企业破产事务往外推，往法院推。企业破产涉及到方方面面的利益，关系复杂。因此，破产法庭在破产案件中就不仅是一个裁判者，而是综合利益与关系的协调者，包括府院联动机制，法院角色不可替代。“府院联动”实际上可以说是“院府联动”，这其中，法院更多扮演启动与主导的角色。

四、地方破产法庭建设和下一步改革

理想的破产审判体制，是各破产法庭集中管辖破产案件，分工明确合理，管辖范围界定清晰；破产法庭有垂直领导指导关系，有充盈的编制、人员；有专业、稳定的破产审判队伍独立办案；有破产案件繁简分流有效流畅的现代办案平台；有自律纠错的司法监督体系。目前各地破产法庭的建设更多的是基于营商环境的的提升、供给侧结构性改革和地方六保六稳的任务，因此，高水平破产审判是破产法庭设立的基本目标。

站在学者的角度观察，从去年到现在各地破产法庭纷纷设立，这是破产事业繁荣的好现象，但在其建设过程中仍存在以下不足：

1、破产法庭的定位、层级、人员编制不够明确。目前破产法庭有省级名称、地市级名称的，也有设在特大城市与中等城市的。破产法庭在现有司法体系中的定位还不够明确，破产法庭属什么层级并不统一，各破产法庭的人员编制配备也各不相同。

2、管辖的案件范围偏窄。各地破产法庭一般是都是管辖辖区内工商管理行政机关核准登记的公司或企业的强制清算和破产案件、强制清算和破产案件的衍生诉讼案件、跨境破产案件和其他案件。但实际上这个范围还是偏窄。

3、审判队伍的专业化程度有待提高。很多破产法庭的法官是从其它审判庭抽调而来，有的从未接触过破产案件，缺少审判经验。但是破产案件审判的专业化要求较高，因此，破产审判队伍的专业化程度有待提高。

4、破产法庭的内部建设（含制度规范建设、办公场所等）、网络信息化办案平台建设、与主管法院的关系、与其他法庭审判庭的关系、法官绩效考核等均在探索过程中。

5、破产审判的国际合作很少。目前涉及跨境破产这个领域，各地破产法庭很少有相关审判经验，破产审判的国际合作就更少。

下一步地方破产法庭的发展和改革可以从以下九个方面进行：

1、破产法庭定位上应确立破产审判权是国家事权，应有较统一的领导指导体系。

2、强化破产法庭的权威性以及府院联动能力，界定破产法庭的层级，理顺法庭在法院内的关系。

3、加大破产法庭的编制、财政和基础设施的投入，破产法庭应有足够的人员编制、单独的办公场所和绩效考核标准。

4、破产法庭审理的案件范围要适度扩展，包括预重整、简易破产、个人破产案件以及与破产相关的公司股东诉讼、董事义务诉讼等。

5、破产法官应具有专业性、稳定性，且要防止破产法官的利益冲突。对破产法官要有更多的专业培训。

6、加强破产法庭内部制度建设、流程建设和网络化办案建设。

7、建立全国破产法庭破产审判业务的交流机制及相互间的协作机制。

8、加强破产审判的国际合作，建立跨境破产的相关合作机制。

9、完善立法，在破产法修改中应将设立专门的破产法庭写进去，为破产法庭提供法律依据。长远来看，要成立相对独立、权威性强的破产法院，让破产审判体系成为国家审判体系。