在 2012 年 11 月 17 日召开的“第五届全国破产法论坛”上，最高法院副院长奚 晓明指出，破产法实施五年从总体情况讲实施效果不尽如人意，破产法制对于市场秩序的积极调整作用没有得到充分发挥，破产案件启动难的趋势仍然存在。2013 年《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要健全优胜劣汰市场化退出机 制，完善企业破产制度。其中，一个重要方面就是要建立健全市场化、简易化、法治 化的企业破产审判制度，更好地适应和满足高速增长的中小微企业破产保护的需要， 以促进混合制经济发展，推动经济转型升级。本文通过对简化破产程序的必要性与可 行性问题进行研究，目的是为当前的破产审判工作和日后制定我国破产简易程序提供 参考，以充分发挥破产法制对于市场秩序的调整作用。
一、简化破产案件审理程序的必要性
（一）简化破产案件审理程序是市场经济发展的需要
从历史上来看，破产法律制度的出现本身就是市场经济发展的内在需要。只要有 市场交易和市场经济，就必然会产 生债权债务关系，也必然会产生破产。在市场经 济的社会中，有经济主体进入市场，必然会有经济主体退出市场，这是市场经济优胜劣汰的客观规律的体现。而破产制度是在债务人不能清偿到期债务时，对其进行破产 宣告，并在法院的主持下对其全部财产进行清理、分配或者进行重整、和解等的法律 制度。
新中国建立后，我国在很长的一段时间里，都实行的是计划经济，自然是不需要 破产法的。1978 年改革开放后，逐步实行有计划的商品经济，直到 1992 年党的十四 大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，才开始了完善和发展 市场经济之路。在这个过程中，我国于 1986 年颁布的新中国历史上第一部《企业破 产法（试行）》，以及于 1991 年修订的《民事诉讼法》中第十九章“企业法人破产还 债程序”的规定，对我国企业法人破产问题作出了规定，对促进企业自主经营、自负 盈亏，建立优胜劣汰的竞争机制、规范企业破产行为、保护债权人的合法权益发挥了 一定的积极作用。但是随着我国市场经济的进一步发展，《企业破产法（试行）》越来 越不能适应我国经济社会发展的需要。这也促使全国人大财经委员会根据第八届全国 人大常委会立法规划于 1994 年 3 月着手组织新破产法的起草工作，并在于 2006 年出 台了现行《企业破产法》。该法扩大了原先《企业破产法（试行）》的适用范围的同时， 顺应了市场经济发展的需要，也进一步完善了破产法律制度，如引入了破产管理人制 度和重整制度等。但美中不足的是，该法并未设立简易破产程序，这一制度缺失的弊 端在经济日益发达的今天愈发凸显。
随着我国社会主义市场经济的发展，商事主体向多元化扩张，包括中小微企业、 独资企业、合伙企业和其他营利性经营组织逐渐成为社会主义市场经济中的主要主体。 公开资料显示，我国中小微企业占企业总数的 99.7%，其中，小型、微型企业占到企 业总数的 97.3%。中小微企业已经成为促进经济增长的生力军。2010 年，全国规模以 上中小微企业工业增加值增长 17.5%，占规模以上工业增加值的 69.1%；实现税金 1.5万亿元，占规模以上企业税金总额的 54.3%，完成利润 2.6 万亿元，占规模以上企业利润总额的 66.8%，提供八成以上城镇就业岗位。 但是，我国中小微企业的平均寿命仅为 3.7 年，4每年有近 100 万家中小微企业倒闭，占全部中小微企业数量的 2.38%。而自 2006 年《企业破产法》实施以来，全国法院每年受理的破产案件数量一般稳定 在 3000 件左右。
据工商部门统计，民营企业较为发达的温州于 2007 年至 2012 年间共注销企业22481 家、被吊销营业执照的企业 25213 家。与此相对应，近六年来温州全市法院受 理企业破产案件的数量仅为 51 件。注销和被吊销营业执照的企业数量与法院受理的 企业破产案件数量之间的巨大反差反映出大量企业均没有通过司法破产程序退出市 场。一些企业家宁肯跳楼、跑路也不愿意走破产之路。2011 年 1 至 9 月，仅在浙江省 就发生了 228 起企业主“跑路”事件，其中不乏员工数千人的大企业。这些现象，一 方面导致债权人与企业员工的利益难以得到有效的保障，另一方面也扰乱了正常的市 场经济秩序，对于合法经营的企业来说，也是一种不公正的竞争。那些不合法经营、 大捞一笔就直接“跑路”的行为，对温州的社会信用体系、民事融资环境乃至整体社 会形象都造成了严重损害。
在破产制度发达的美国，破产法院在 2007 年至 2012 年间共受理破产案件 7571607件。摒除自然人破产案件，美国破产法院每年受理的企业破产案件也达到 60000 件左 右。中美法院受理企业破产案件数量的巨大差距，一方面是由于经济文化的原因，另 一方面也是由于我国简易破产制度缺失致使我国的企业破产程序繁琐而冗长，从而导 致很多企业不愿意通过司法途径宣告破产或进行重整、和解。
我国《企业破产法》适应市场经济发展的要求，将破产案件的范围将扩大后，我 们就应当根据破产案件的繁简程度设计不同的破产程序，以最大限度地满足负债程度 不同的债务人清理债务的要求，对其中的广大小企业和其他经济组织而言，一般适用 简易破产程序更能实现破产法的价值目标。
（二）简化破产案件审理程序是高效公正司法的需要
1、公正必须是有效率的。公正与效率的关系就像“蛋糕分割现象”，即效率是“蛋 糕的大小”，公正则意味着“如何分割这块蛋糕”。法律既要追求效率的目标——使蛋 糕做得又大又好，又要追求公正的目标——使蛋糕合理地分配。法律效率所追求的是 以最经济的方式来实现公正的目标。公正的获取是在具备有效率的前提下实现的，如 果没有效率这块“蛋糕”，也就无法对“蛋糕”进行分割，公正也就无法实现。
在法律的众多价值目标之中，公正应当是最重要的，但公正必须是有效率的，迟 来的公正是非公正。如果案件久拖不决，公正被耽搁，则在某种意义上相当于公正被 剥夺。有的破产案件审理了十几年，当事人对公正的渴望被消耗殆尽，即使案件最终 得到公正合理地解决，当事人对公正的感觉也是极其负面的，甚至会很后悔参与诉讼 程序，发出“从今往后我再也不想打官司了”的感慨。显然，迟来的公正绝不是人们 想要的，也是不应该存在的。而简化破产程序正是体现了人们对效率的重视和追求。 小公司破产案件中评判破产制度好坏的基准不是被拯救的企业个数，而是看破产法是否有效并能快速解决问题。
2、实现公正的成本必须合理。公正的实现是需要成本的。从司法的角度来看， 实现公正至少需要审判法庭、法官及其辅助人员工资、当事人交纳的诉讼费、律师代 理费以及时间的消耗等成本。诉讼持续时间越长，消耗的成本则越高。现代诉讼法律 体制不应当不计成本地追求公正，至少所需支出的人力、物力、财力等成本不应该过 高。台湾学者江元庆曾在《流浪法庭 30 年》一书中讲述了三名“老人”在司法长河 中沉浮，长达三十年始得上岸的故事。当年，这三人均为台湾第一银行高级职员，因 一桩金融弊案而被控罪和定罪，但他们自信无辜，不服所判，坚持上诉，直至被宣告 无罪。只是，他们当初无论如何也不会想到，实现公正的路途竟会如此艰难和遥远。 案发时，三人正当壮年，至三审定谳，还其清白三十年之后，三人垂垂老矣。当年金 融界的精英，社会栋梁之材，因为此案，不但大好前程付诸东流，理想和尊严也不能 保全，原本光明向上的人生，一夜之间，变成一场看不到尽头的绝望挣扎。虽然他们没有溺毙“河中”，能够活着“上岸”，目睹公正到来，但这样的公正实在是极其苦涩。 该案在高等法院有十三审，在“最高法院”也有十三审，加上最早地方法院的一审， 前后共二十七审，经手的法官多达一百零七人次，投入之巨，令人咋舌。对当事人及 其家庭而言，如此耗时费力的官司完全是一场灾难。
同样的道理，如果一个破产案件经过几年甚至十几年才得到解决，各方支付的成 本就可能高于收益，特别是对那些数额不大的简单破产案件来说更是如此，这也是许 多债权人不愿意申请债务人企业破产的一个重要原因。我们就曾亲眼见过多个破产案 件拖的时间太长，以至于车辆等财产因多年长期露天放置而导致最终全部报废的结果， 确实令人痛心。
（三）简化破产案件审理程序是建立社会信用体系的需要
经过三十多年的改革开放，我国经济已基本步入了社会主义市场经济的轨道。市 场交易关系和交易行为将更多地表现为信用关系，不仅银行信用关系日益广泛，而且 工商企业之间的信用规模也不断扩大。与市场经济信用关系发展紧密相连的“社会信 用”的作用机制也必将发挥基础性作用，成为维系市场经济各主体之间经济关系的重 要纽带。社会信用体系的建立和完善既是市场经济发展的必然结果，也是市场经济体 系建立与完善的必要条件和基本特征。
但我国目前诚信缺失情况比较严重，已使我国经济秩序受到相当程度的影响，甚 至对我国企业的国际竞争力也产生了影响。2011 年下半年，《小康》杂志社中国全面 小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室在全国范围内开展的“2011 中国人信用大 调查”结果显示，2010 年-2011 年中国信用指数为 62.7 分，从 2005 年至今的走势看， 中国信用指数始终处于低位运行态势。数字背后，是愈发凸显的社会信任危机。据不 完全统计，我国年均假冒伪劣产品的产值有 13000 亿元之多，相当于一年国内生产总 值的 15%以上，国家每年因此损失的税收额达 250 亿元。世贸组织总干事穆尔曾尖锐 地指出，“中国加入世贸组织后，从长远看，最缺乏的不是资金、技术和人才，而是信用以及建立和完善信用体系的机制。”
市场经济就是信用经济，因为社会信用体系是市场经济发展的基石。信用管理体 系的建立，不仅对于防范企业经营风险、金融风险，维护市场经济秩序，提高资源配 置效率有积极的作用，而且为惩治失信行为提供了法律保障。我国征信体系的不完善 甚至某种程度上的缺失，给破产法的有效实施和进一步深化也带来了极大的困难。目 前我国企业和个人等经济主体缺乏信用基础的情况很普遍，债权保护制度和信用监控 尚不完善，对债务人履行义务的约束不完善且不具有强制性；同时尚未建立作为发达 市场经济中信用体系基础的信用记录、征信组织和监督制度。能否有效拯救困顿企业， 关键在于财务信息的清晰、准确，而这就依赖于征信体系的完善。因此，必须加快建 立符合中国国情的征信体系，这样才能使《企业破产法》真正成为市场经济法律体系 建设的“唐古拉山脉大隧道”。
在社会信用体系建设过程中，如何借鉴发达国家成熟的经验是十分重要的。市场 经济发达的国家都非常重视信用制度和法律法规的建设。在德国的信用体系建设中， 其《破产条例》就是规范信用信息公开的法律之一。该法规定，企业破产必须到当地 破产法院申请。该条例对企业和消费者破产的条件、过程做了明确的规定。破产申请 经破产法院审核批准后即进入破产程序，法院将破产企业或消费者列入破产目录，并 予以公布。联邦各州建有各自的破产目录中心。
简化破产案件审理程序对社会信用体系的建立具有重要意义。首先，让大量符合 破产条件的企业通过破产程序退出市场，可以大量减少因无数“僵尸企业”存在而带 来的信用陷阱。其次，通过清查破产企业账册，可以发现和掌握企业经营情况，对转 移企业财产和逃废债务的企业主不仅要追究其民事赔偿责任，还要追究其刑事责任， 同时对诚实守信的企业主予以保护并依法豁免其债务，这可以引导企业建立规范的财 务制度和内部管理制度。
（四）简化破产案件审理程序是优化司法资源配置的需要
1、司法资源是有限而紧缺的
现代法治社会以司法制度为基本依托，而合理配置和优化司法资源，提高司法 效率，为社会提供公正、高效和便捷的司法服务是世界各国共同的目标。但是，司法 资源是短缺的，因为任何一个社会都不可能通过无限增加司法资源的供给来满足社会 利用诉讼解决纠纷的全部需求，司法资源的增加并不必然导致正义产出随之增量，而 且这种昂贵的需求还可能被不断地刺激出来，甚至可能使司法陷入恶性循环或危机。
20 世纪以来，许多国家的民事诉讼因诉讼费用过高、诉讼过程时间漫长等原因，导 致民事司法制度运作困难，社会正义难以实现，无法满足现实需要，进而导致了民事 司法危机。改革民事诉讼制度，使民事诉讼程序效益最大化，成为世界各国民事司法 的共同目标。波斯纳说：“法律制度中的许多原则和制度最好被理解和解释为促进资 源有效率配置的努力。”德国著名民事诉讼法学家奥特马?尧厄尼西曾经这样说过： “无数的诉讼改革都是为了加快程序而进行的。即使在 20 世纪和在今天，要求加快 诉讼程序的呼声也从未沉寂过。”
随着我国经济的飞速发展，市场化和法制化的进程呈加速之势，经济活动急速 增多，公民权利保障意识大大增强，但是社会征信体系尚不完善，诚信缺失问题严重， 纠纷也就随之大量出现，这些纠纷大多涌向法院，使法院受理的案件数量逐年增加。 各级法院尤其是基层法院、中级法院面临着案件多办案法官少的压力。人民不断增长 的司法救济需求与短缺的司法资源之间的矛盾正成为司法领域的主要矛盾。因此，早 在党的十七大就提出要建设公正高效权威的社会主义司法制度，对司法职权资源的配 置问题给予了高度关注。
2、简化诉讼程序是优化司法资源配置的重要措施
普通程序将公正作为首要的价值目标，尽管采用合议制审理案件可以起到集思广益、保证司法公正、防止独断专行的作用，但是其程序设计严密、复杂、繁琐，需要 花费较大的诉讼成本，从程序效益的角度看，并不是任何时候都具有优势。
程序的公正是看得见的公正，程序的简化是最大的资源优化。简易程序是法院审 理相对简单民事案件的专门程序，它不仅是民事诉讼发展到一定阶段的必然结果，也 是 20 世纪 60 年代以来，各国民事诉讼制度改革中发展较为迅速的一种程序制度。其 意义在于针对所适用的案件诉讼标的额小、争议不大的特点，简化诉讼程序，消除诉 讼拖延，降低诉讼成本，加快案件审理的速度。由此不仅有益于促进民众对司法的接 近和利用，也有益于法院迅速审结民事争议提高审判效率，从而使民事司法审判更加 适应社会发展的需要。面对激增的民事案件，有效地实施繁简分流，充分发挥简易程 序的作用，是当前优化司法资源配置的重要途径。
20 世纪后半期，为应对诉讼爆炸的现实压力，解决司法的供求失衡现象，提高 司法效率，很多法治国家都在推动以“接近正义（司法）=Access To Justice”为口 号的司法改革，致力于通过法律援助、集团诉讼、简易化等，使司法的利用更加平等、 广泛和便利。如英国上世纪末开始民事司法改革，在其制定的新《英国民事诉讼规则》 中确立了三种审理程序，即小额索赔程序、快速程序和多轨程序。日本 1998 年 1 月 1日起施行的新民事诉讼法根据本国的实际情况，修正了简易程序，并分离出独立的小 额诉讼程序。此外，法国则是采用“分散性简易与速裁程序性规定”和“集中性紧急 审理裁定程序规定”相结合的立法模式，大大提高了司法效率。
我国在简化诉讼程序方面也进行了许多探索。激增的民事案件，凸现了诉讼需求 的无限扩张与司法资源有限之间的矛盾，也对现在的民事审判方式和民事审判制度提 出挑战。当前，我国基层法院审理民事案件时，大多时候是适用简易程序。全国各地 基层法院适用简易程序审理的案件占民事案件收案数的 70％以上，一些基层法院甚至 达到 90％以上。以北京市为例，目前北京市各基层法院民庭适用简易程序审理的案件 已占结案总数的 88％。朝阳法院、海淀法院每年审理的案件数均在 3 万件以上，如果 没有一套科学合理的简易程序审理机制，要完成如此繁重的审判任务几乎是不可想象的。
最高法院于 2005 年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》指出：“继续探索民事诉讼程序的简化形式，在民事简易程序的基础上建立速裁程序制度， 规范审理小额债务案件的组织机构、运行程序、审判方式、裁判文书样式等。”2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》中关于“健全司法为民工 作机制”部分提到：“探索推行远程立案、网上立案查询、巡回审判、速裁法庭、远 程审理等便民利民措施。”。2009 年发布的《最高人民法院关于进一步加强司法便民工 作的若干意见》中明确要求：基层人民法院应当建立健全案件繁简分流和速裁工作机 制，着重以调解方式解决纠纷，快速化解矛盾，提高诉讼效率。2011 年 4 月，最高法 院出台《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》，部署全国 90 个基层法院自 2011 年 5 月 1 日起试点小额速裁，使在基层法院建立速裁工作机制有了 明确的政策依据。
3、简化破产案件审理程序是优化司法资源配置的需要
破产案件如同普通民商事案件一样，亦具有复杂和简单之分，所涉债权人人数有 的多达上百、上千，而有的只有十几个甚至几个。不同债权数额的债权人对程序的需 求也是不同的。一般来讲，所持债权额小的债权人希望程序尽快终结，而所持债权额 大的债权人则希望程序越公正越好，以最大限度实现其债权。当前我国市场经济已经 进入一个相对发达的时期，随着我国民营经济的崛起，中小微民营企业特别是小型企 业的退市问题已提到议事议程上来，其中相当一部分企业需以破产方式退出。这些企 业能否规范、效率地退市，已在一定程度上成为影响民营经济健康发展的重要因素。 而这些企业往往涉及的债务总额不是很高，企业可供处理的财产较少，债权债务关系 相对简单，案件处理难度不大。但现行《企业破产法》没有设立简易破产程序，这些 企业的破产均须按复杂的普通程序处理，必然会造成巨大的司法资源浪费。
美国在 2005 年破产法改革之前，小企业破产面临的困难之一是破产法第 11 章提供的程序成本太高以至于很难为小企业提供有效的重整框架。在小型案件中，债权人不可能有兴趣密切监督经理。他们的债权额小，得到完全清偿的可能性很渺茫，这都限制了单个债权人积极参与案件的热情。在大多数案件中，很难找到有充分利害关系的债权人愿意任职于债权人委员会。研究表明，在所有第 11 章案件里，仅仅约 15%的案件组建了债权人委员会。
因此，针对企业规模较小、财产较少、债权人不多、案件审理难度较低等特点， 简化破产案件的审理程序，使这些简单的破产案件在较短的时间里、在占用审判资源 较少的情况下能够迅速审结就显得非常必要。将破产案件繁简分流，复杂的适用严格 的普通程序审理，简单的适用简便快捷的简化程序审理，体现了现代民事诉讼中适用 诉讼程序应与被解决的民事纠纷规模相适应的相称原则。如此一来，法院能够腾出时 间和精力集中审理重大、复杂的破产案件，可以真正实现司法资源的优化配置。
（五）简化破产案件审理程序是化解执行难题的需要
1、“执行难”问题由来已久多年以来，“执行难”问题严重困扰着法院，并受到社会各界的普遍关注。执行 难问题不仅严重损害当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而且影响经济发 展和社会稳定。相当数量的生效判决、裁定、调解书得不到如期执行，甚至因客观原 因被长期中止，使人们对司法公正、法律的权威产生疑虑，也会动摇人们通过诉讼途 径寻求公正的信心，甚至会出现人们对政法机关乃至对党和国家的信任危机。司法实 务界和法学理论界均想方设法以期解决执行难问题。比如，为集中力量解决执行难问 题，从根本上维护社会主义法制的统一和尊严，《中共中央关于转发〈中共最高人民 法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（即中发[1999]11 号文 件）即要求各地党委认真落实解决执行难问题的具体措施，以实际行动维护社会主义 法制的统一和尊严。又如，中央文明办、最高法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司等中央八个部门、企业近期 会签了《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，规定由最高法院向签约各方推送失信 被执行人名单，相关部门收到名单后在其管理系统中记载包含相应惩戒措施等内容的 名单信息，或者要求受监管的企业或单位实时监控，进行信用惩戒。国家工商总局企 业注册局局长周石平称，截至目前，黑名单库共汇集吊销企业信息 465.98 万条，其 中三年有效黑牌企业 94.95 万户。
从实际效果来看，上述措施可以解决一些问题，但不能解决所有问题，执行难问 题尚未得到根本性解决。比如以企业为被执行人的执行难案件，很多是因为被执行人 无清偿能力，即实际上这些企业已经破产了。对于这种案件，法院只能作出中止执行的裁定 。而中止执行并非案件终结，从理论上来说，只要申请人发现债务人有新的 财产，就可以要求法院恢复对案件的执行。这样就会产生大量的悬在半空中的案件。 而且，随着时间的推移，旧的问题不能解决，新的问题又浮出水面，执行难问题就像 滚雪球一样越滚越大。因为一个丧失生命力的企业，如果听任其继续存在，而无法律 的公示和警示，那就容易形成“交易陷阱”。不明真相的人与之交易，就可能陷入泥 潭。流弊所及，必然造成一个个三角债乃至多角债。这些执行不能企业的其它债权人 还会发动更多的诉讼活动并产生更多的执行不能的案件，这就进一步加大了执行难问 题。这不仅损害了债权人的利益，而且动摇了社会对法律的信仰和依赖，影响了社会 的稳定与发展。
2、运用破产程序可以化解很多执行难问题
造成执行难的原因是多方面的，其中法律制度层面上缺失法院依职权宣告债务人 破产的强制性破产制度就是重要原因之一。
有人认为，债权债务关系是私权利的范畴，国家不应当干预，所以在破产程序的启动上不应该采取法院依职权宣告债务人破产的强制性破产制度。我们认为，这种 观点是错误的。一方面，企业的存续、经营和发展，关系到不特定的债权人的利益， 关系到社会公平与诚信体系，也极大影响着国家的市场监管秩序。因此，企业在面临 资不抵债或者无力偿还到期债务的问题时，国家权力的有限干预，即使一定程度上制 约了私权，但保护了社会诚信和社会公平，有效地维护了市场的监管秩序，实现了社 会公共价值。另一方面，法院依职权启动破产程序，如果债务人愿意进入破产程序， 则有利于债权人的公平受偿，体现社会公平。如果债务人不愿意进入破产程序，则有 利于督促债务人尽快履行生效法律文书确定的义务，有利于很好的解决执行难问题。 著名破产专家曹思源也指出，目前世界上破产法多数都规定了法院可以依职权宣告企 业破产，如果法院发现某个问题企业亏损得厉害，发不出工资来了，法院就可以依职 权宣告该企业破产。而我们新破产法没有这一条，这可算是新法美中不足的一点。如 果《企业破产法》增加这一条，发生在广东、浙江等地的企业主卷资逃跑事件就可以得到有效的遏制。
简化破产案件审理程序，引导当事人启动企业破产程序就可以化解大量的诉讼案 件和执行案件，尤其可以为众多中止执行的案件提供终结机制，对于解决案多人少的 矛盾和执行难的问题具有重要的现实意义。第一，可以集中清偿全部债权。依据现行 法律规定，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人 的财产不能清偿所有债权的，可以向法院申请参与分配执行。执行程序中的这一参与 分配制度虽可缓减债务人资产不足以清偿多个执行标的的不公平，但因其仅针对获得 执行依据的债权人而有一定的局限性，即执行程序使得申请在先的债权人可能得到更 多份额的受偿，申请在后或暂未获得执行依据的其他债权人则分文无获。而破产作为 概括执行程序，无论债权人此前是否获得执行依据、债权是否已到期，一旦申报债权 并经审核确认后均可在破产程序中得到公平有序的集中清偿，消弭了执行程序个别清 偿可能给合法债权人带来的保护弱化问题，从而实现实质公平。，第二，可以合理终 结执行案件。通过启动破产程序从根源上一次性了结涉及债务人企业的全部执行案件，避免同一生效法律文书仅依靠“中止执行——申请恢复执行——再次中止执行——再 次申请恢复执行”的模式陷入反复立案、久执不结的恶性循环，为执行所涉各方利益 冲突钝化与整合提供了可能性，也可以减少执行中的重复劳动，威慑有执行能力的被 执行人自动履行。
3、执行不能转破产具有法律依据
《民诉法司法解释》第 276 条规定：“执行中，具有企业法人资格的被执行人不 能清偿到期债务，根据债权人或者债务人申请，人民法院可以依法宣告被执行人破产。” 最高法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释[1998]15 号）第89 条规定：“被执行人为企业法人，其财产不足清偿全部债务的，可告知当事人依法 申请被执行人破产。”可见，如被执行人为企业法人，当事人可以通过申请被执行人 破产来进行分配。《破产法司法解释（一）》第 4 条规定：“债务人账面资产虽大于负 债，但存在下列情形之一的，人民法院应当认定其明显缺乏清偿能力：……（三）经 人民法院强制执行，无法清偿债务。”这些规定为执行不能转破产程序提供了法律依 据。
但是，上述司法解释中强调法院只能根据当事人的申请才可以依法宣告破产，而 法院不能依职权启动破产程序。对此，《企业破产法（试行）意见》第 15 条规定：“在 民事诉讼程序或民事执行程序进行中，人民法院获知债务人不能清偿到期债务时，应 当告知债务人向其所在地的人民法院申请破产。申请破产的，债务人所在地的人民法 院应当依法宣告债务人破产。不申请破产的，不依职权宣告债务人破产。原诉讼程序 或执行程序可继续进行”。
当然，在执行不能转破产问题上，法院也并非完全被动，可以主动做一些相关的 衔接工作。对此，最高法院于 2009 年 6 月 12 日公布的《关于正确审理企业破产案件， 为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见（》法发[2009]第 36 号）规定“：七、 正确认识破产程序与执行程序的功能定位，做好两个程序的有效衔接。18.人民法院 要注重做好破产程序和执行程序的衔接工作，确保破产财产妥善处置。涉及到人民法院内部破产程序和执行程序的操作的，应注意不同法院、不同审判部门、不同程序的 协调与配合。涉及到债务人财产被其他国家行政机关采取保全措施或执行程序的，人 民法院应积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，依法解除有关保全 措施，中止有关执行程序。19.人民法院受理破产申请后，在宣告债务人破产前裁定 驳回申请人的破产申请，并终结破产程序的，应当在作出终结破产程序的裁定前，告 知管理人通知原对债务人财产采取保全措施或执行程序的法院恢复原有的保全措施 或执行程序，有轮候保全的，以原采取保全措施的时间确定轮候顺位。对恢复受理债 务人为被执行人的执行案件，应当适用申请执行时效中断的有关规定。”
（六）简化破产案件审理程序是进一步完善破产法律体系的需要
近些年来，随着我国市场经济体制的逐渐确立，市场主体范围逐渐扩大，特别是 随着民营经济的崛起，小型企业数量剧增，同时公有企业在数量上不再占主导地位。
2006 年立法机关审议通过的新破产法，解决了一些旧破产法中没有解决的问题，但 该法却没有根据我国的实际情况设置简易破产程序。因此现行《企业破产法》面对复 杂多样的市场主体，亦难满足破产案件审理的需要。因为破产法程序单一的问题没有 因为新的破产法的出台而得到解决，现行《企业破产法》与旧破产法适用相同的单一 程序即普通程序，这不能完全适应规模不同、债务关系繁简有别的破产案件的需要。 因为从经济学的角度来讲，若所有的破产案件都适用普通程序，对于小额破产人来说 并非划算，相对较长的结案时间必然会增加当事人的隐性支出，使得这类破产案件很 不经济。而设立简易破产程序可以解决破产法程序设置上的缺陷。普通程序可以适用 于破产金额较大、债权人数较多、案情复杂的大中型企业破产案件。通过严谨的程序， 保证案件的审理质量。简易程序则可以适用破产金额较小、债权人较少、案情相对简 单的小型企业破产案件。因此破产实践客观上向我们提出了设立与普通程序相比更为 简洁、能够满足小额破产人需要的程序，即简易破产程序，这也是完善我国破产法律 体系的需要。
二、简化破产案件审理程序的可行性
（一）简化破产案件审理程序的理论依据是效率
如前所述，效率是经济学所要研究的一个中心问题。设立破产法的一个重要目的 之一就是用可以大幅度节约谈判成本的集体清偿机制来代替个别清偿机制，进而化解 多个债权人之间以及多个债权人与债务人之间的债权债务。但非常遗憾的是，我国的 破产法程序繁琐，缺失简易破产程序，而对现有的破产程序进行简化，至少可以从下 列几个方面来提高效率：
1、大幅度减少法院的投入
司法资源是有限的，有限的司法资源需要合理配置。案件有繁简、难易之分，诉 讼程序的设置应与案件的难易程度相对应。如果对案件难易不加区分，一律适用同一 程序，则势必会造成对投入司法资源过多或过少的问题。这也正是我国和其他国家一 样在民事诉讼法中分设普通程序和简易程序的基本原因。破产案件和普通民事案件一 样有复杂和简单之分，有的案件极其复杂，比如涉及 616 笔债权和 42.9 亿元的信泰 集团破产重整案；而有些案件非常简单，比如因执行不能转为破产的案件。简化破产 案件审理程序，有利于对破产案件区别难易，简单的破产案件适用简化程序，减少在 法院审理破产案件中的人力、物力投入。
2、大幅度减少当事人的投入
诉讼效益是诉讼程序的基本价值之一。通常所说的诉讼效益仅指经济效益，即诉 讼程序的诉讼收益和诉讼成本比值呈最大值。诉讼作为一种特定的社会行为，需要支 付一定的成本。一般来说，人们在准备提起诉讼时都会对诉讼投入和诉讼收益做出利 益预测和权衡，若呈较大负值，人们会选择拒绝使用该程序，否则就成了一种感情自 我满足的负气行为。就当事人而言，诉讼收益是指通过诉讼期待可能利益的实现或不 利益的避免。简化破产案件审理程序对于诉讼效益的提高是显而易见的，因为破产案 件适用简化程序审理后，诉讼中的工作事项会减少，审理期限会缩短，当事人一般也无需聘请律师。
3、大幅度提高司法办案效率
破产案件审理周期过长是当事人和法官反映比较普遍的老大难问题。按照现行破 产法的规定，一般破产案件从申请到程序终结，最快也得半年时间。前文已经提到， 从全国法院审结的破产案件来看，破产案件的平均审理周期都要二、三年时间，这严 重影响了当事人运用破产法律制度解决问题的积极性，也极大地挫伤了法官处理破产 案件的积极性。因此，为了解决破产案件审理周期长的问题，对符合条件的破产案件 必须简化破产案件审理程序，以提高办案效率，这不仅可以把当事人和法官从复杂的 破产程序中解放出来，还可以高效率地保护债权人、债务人的合法权益。
（二）否定设立简化程序的理由不能成立
我国学界反对设立简易破产程序的主要理由有四：第一，国外简易破产程序主要 适用于自然人破产，但我国不承认自然人破产，最多只能扩大到个人经营活动的破产， 这决定了简易程序适用的范围有限，现有司法实践中也未形成一套成熟的经验。第二， 对企业破产而言，即使争议小、财产数额不大、债权债务关系清楚，也并不简易，破 产案件从申请、受理到债权的申报、调查、确定、公告、召开债权人会议，清理破产 财产，对破产财产进行变价和分配等，忽略了任何一道程序，都有可能损害债权人的 利益。第三，法院对破产案件的裁定，当事人不能上诉，也不适用审判监督程序，实 行一裁终局，因此破产案件绝不能以简易程序审理。第四，简易破产程序制度在设计 上真要在法律中落实还很难，因为一个企业一旦破产之后就不复存在了，适用简易程 序可能会使很多权利得不到保障，比如债权申报时间变短可能导致有些债权来不及申 报。这犹如本来要六天的工程硬要在二、三天内完工，那就很有可能会存在偷工减料， 从而导致质量不过关。这些理由似乎有一定道理，但仔细分析就会发现其根本不能成 立。
1、可以试行简化程序的破产案件范围极广
破产案件简化审理程序的适用范围是针对相对比较简单的破产企业。国有大中型企业数量在国民经济中占主要地位的计划经济时期已经过去，如今我国的企业结构发 生了巨大的变化。首先，公有企业在国民经济中所占比重大为下降，而非公经济有了 长足的发展。其次，中小微企业数量已占绝大多数。随着大量中小微企业的崛起，每 年有上百万中小微企业需要以破产的方式退出市场。《企业破产法》缺乏简易破产程 序的规定，导致现有企业破产程序手续繁琐、成本较高、企业难以承受，进而导致这 些企业破产退市遇到了巨大的法律障碍。因此，客观现实的需要急切呼唤破产程序能 够简化，以使这些企业能够低成本、快速地退出市场。
2、大部分破产案件比较简单
大部分破产企业是中小微企业，债务总额不大，可供分配的财产很少。从审判实 践来看，目前申请破产或被申请的企业大部分也是中小微企业，较为普遍地存在超额 抵押、多重抵押、连带担保、高利借款等情形，其负债率往往偏高，有些甚至高达 200%，由此导致最终债权的受偿率极低，大部分破产案件普通债权的清偿率都是零，受偿率 超过 10%的破产案件很少，甚至存在大量无产可破的案件。从温州法院的统计数据来 看，2013 年审结的 153 件破产案件中，无产可破案件占所有案件的比例高达 74%。对 于这类小额和无产可破的破产案件，本来破产财产就非常有限，经不起旷日持久的成 本昂贵的普通程序的拖延，迫切需要快速审理以使破产人和债权人之间的债权债务关 系早日得到了结。
实际上美国的情况也很类似。根据美国破产评论委员会的报告，债务额在 500 万美元以下的小公司破产案件大约占根据美国破产法第 11 章申请破产的案件的 85％。 有些评论者质疑把大公司和小公司重整案件整合到同一法律框架下是否明智。
3、一裁终局不能成为反对简化破产程序的理由
在小额民事诉讼中都是实行一裁终局，简单的小额破产案件也不应例外。以诉讼 标的金额为主要标准界定简易小额诉讼程序的适用范围是国外立法的通例。尽管在公平和效率问题上，公平是第一位的，效率是第二位的，诉讼金额对不同的当事人也有 着不同的含义，特别是这种界定标准对穷人可能有失公平，但是正如台湾学者邱联恭 所说的，在诉讼上追求权利与在社会上通过交易行使权利是不同的，因为除案件原、 被告外，还有成千上万的人正在或即将利用法院，所以不能为了某一个案件的审理花费过多的劳力、时间和金钱，从而阻碍了其他案件进入诉讼程序。 为此，各国民事 诉讼制度中均采纳了所谓的“费用相当性原则”，即根据案件金额对纠纷作出分类，分别适用繁简不同的程序，以保持案件重要性与诉讼耗费的基本相当。 根据这一原 则，当事人的程序权利受到一定的限制，比如不能越过法律规定的小额诉讼程序而选 择适用普通程序等。所以，无论是就司法效益的维护，还是就社会整体公正的维持， 都没有理由在数额很小的破产案件中使用耗费很高的普通破产程序。
4、适用简化程序不会影响当事人权利
普通破产程序较为复杂，结案周期长，其中程序性的时间占用较多，对保障当事 人权利特别是债权人利益具有重要作用。但是，对中小企业特别是小企业居多的破产 案件来说，适用普通破产程序就没有太多必要了。因为这类案件涉及的金额不大、涉 及的债权人数不多、案情简单，没有必要在债权申报、破产公告等程序上规定与普通 程序一样长的时间。即给债权人和债务人一个较短但合理的时间是完全可以完成相关 工作，且不会损害当事人的利益的。
比如对人去楼空的破产企业，如果按照《民事诉讼法》关于送达的规定，就需要 将破产申请书副本公告送达给该破产企业，并告知其有权提出异议，而公告送达的时 间是 60 天。送达后经过 7 天，如果破产企业没有提出异议，法院就可以裁定受理该 破产申请，而受理破产的裁定书又需要向破产企业公告送达，又需要经过 60 天。而 破产裁定作出后还需要进行破产公告，通知债权人申报权利。而法律规定债权申报时 间为 30 天到 3 个月。此外，还有债权人会议的通知公告和破产宣告裁定的公告等等， 这些时间都太长，导致破产案件久拖不决。实际上，许多时间节点都可以大幅度缩短，这样就可以节约大量时间。
（三）国内关于简化破产程序的探索
1、破产法草案对简易破产程序的规定
自八届全国人大财经委员会根据八届人大立法规划于 1994 年 3 月开始组织新破 产法的起草工作以来，经数易其稿及多次论证，在各方努力下，呼唤已久的《中华人 民共和国企业破产法(草案)》终于在 2004 年 6 月 21 日十届人大常委会第十次会议上 首次提交审议。但 2006 年最终通过的《企业破产法》却删除了关于简易破产程序的 规定。
其实，立法起草者对简易破产程序这一具有重要价值的程序制度是予以高度重视 的，并主张对此作出全面规定。这在九届人大形成的《中华人民共和国企业破产与重 整法(草案)》上能够得到集中的反映。该部草案充分借鉴了国外有关简易破产程序的 先进立法和我国各级法院适用简易程序的司法经验，在第七章专章规定“简易程序”， 详尽地规定了简易程序规范。其主要内容有：第 157 条规定适用简易破产程序的法定 条件，第 158 条规定适用简易程序的审判组织，第 159 条规定适用简易程序债务人请 求和解次数，第 160 条规定破产裁定可以简化送达，第 161 条规定债权申报及债权人 会议召开的期限，第 162 条、第 163 条规定适用简易程序的审理期限。
此后，在王利明等知名学者的撰文反对之下，新破产法草案对简易破产程序的立 法态度发生了转变，与初始立法目标渐行渐远。十届人大成立了新一届破产法起草组， 对新破产法草案进行了反复的修改，删减了有关简易破产程序条文，但仍在第 150 条对简易破产清算程序作了相应规定。 但是，在 2004 年 6 月 21 日全国人大财经委向 十届人大常委会第十次会议提交的新破产法草案却完全删除了有关简易破产程序的 条文规定，转而仅在第 16 条规定：“对财产数额较小、债权债务关系清楚、债权人人 数较少的破产案件，人民法院可以不组成合议庭审理。”这样的立法目的仅着眼解决 司法资源与司法需要的紧张关系，似乎放弃了完善程序规范的努力方向。因为我国现 行诉讼程序立法完全将独任制与简易程序相互对应，普通民事程序不能适用独任制，增加了司法资源与程序保障之间的紧张关系。至此，新破产法草案基本上否定了简易 破产程序，这样的立法态度令人抱憾。
2、国内部分法院对简化破产程序的探索
立法的缺失并没有完全阻碍地方立法和司法审判机关对简易破产程序进行有益 的探索。正如学者评述：“尽管我国破产立法中并没有承认简易程序，但在司法实践 中，一些法院在审理破产案件中也开始实行简易程序，但究竟简易到什么程序，各地 做法不一。”
（1）深圳经济特区对简化破产程序的尝试。出于破产清算的实际需要，我国地 方立法和人民法院对简易破产清算程序展开了审慎而又积极的探索。1993 年 11 月 10日，深圳市第一届人大常委会第 19 次会议通过《深圳经济特区企业破产条例》 。该 条例借鉴国外通行破产立法例，于 1994 年起施行。这是我国关于简易破产程序的第 一部地方性法规，虽然该条例在 2012 年被深圳人大所废止，但其无疑是我国大陆对 简易破产程序的一次勇敢的探索与实践。这之后十几年时间里，深圳法院依据该条例 对符合条件的一些小额破产案件进行了审理，积累了不少经验，取得了较好的社会效 益。
（2）浙江法院对简化破产程序所进行的尝试。为应对大量破产案件涌入法院带 来的挑战，温州法院积极探索破产案件简易审机制。2013 年 4 月 16 日，温州中院召 开破产审判工作专题新闻发布会，全面总结了前期试点经验，发布温州中院《破产简 化审纪要》。该纪要对试行简化审理程序的案件范围、审判组织、具体规则等作出规 定。在该纪要的指引下，温州法院对符合条件的破产案件进行程序简化，大大加快了 简单破产案件的审理进度。比如瓯海法院在 39 天内审结了温州市雅尔达鞋业有限公 司破产清算案；鹿城法院在 8 个月办结的 25 件破产案件中有 23 件适用简化程序审理， 适用率达 92%，平均审理天数为 65 天。温州法院关于试行简化程序审理破产案件的探 索，大大加快了简单破产案件的审理进度，提高了破产案件的办案效率，取得了良好的社会成效。
浙江高院发布的《破产简化审纪要》、《关于企业破产财产变价、分配若干问题的 纪要》，以及《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》等一系列文件， 与管理人动态管理制度、法院内部工作协调机制相结合，浙江法院基本形成了以简易 审为抓手的市场化导向企业破产审判工作格局。这不仅提高了审判效率，也盘活了存 量资产，优化了资源配置。2013 年浙江法院审理的破产案件中时间在一年以上的案件 数占审结案件总量的比例为 35%，而 2008 年至 2012 年这一数据分别为 66.1%、40%、 57.8%、48.1%、54%。
（3）我国香港地区的简易破产清算程序。我国香港地区实行的是普通法，在破 产清算实践中亦与其他英美法系国家的立法与司法实践一样，对小额破产案件亦采用 的是简易破产清算程序。根据香港有关破产法律规定，小额破产案件适用简易程序是 债务人的资产不足 1 万港元，由法院签发适用简易程序的命令。在 2004 年 12 月 15日香港《2004 年破产（修订）条例草案》委员会第二次会议上，特区政府进一步提出 把简易程序破产案件外判予私营清盘从业人员清算，显现了新的趋势。
（四）域外简易破产程序的经验可资借鉴
设立简易破产程序目前已是其他国家和地区破产立法的普遍做法。
1、英国简易破产程序。英国破产法历史悠久，经历了漫长的发展过程。在英国 破产法的发展过程中，1986 年的破产法是一部重要的法律，具有较大的影响力。该法 第二大部分第九部分第一章就规定了简易破产程序，从而确立了英国的简易破产程序。 英国简易破产程序的主要特点包括适用范围、期限等。英国新破产法大大缩短了破产 案件的审理期间，以更方便的程序处理破产财产，提高了效率。以前企业破产案件的 审理期间大约为 3 年，现在通常为 1 年，甚至更短，尤其是官方管理人负责的案件。
2、德国简易破产程序。现行德国破产法是 1994 年由德国议会通过，并于 1999年 1 月 1 日生效的。该破产法第九部分消费者破产程序和其他小额程序的第三章对简 易破产程序作了专门规定。其主要内容包括破产申请程序的接受、简化一般程序、简 化财产分配制度等。
3、日本简易破产程序。日本是设立简易破产程序较早的国家，立法相对完善。 现行的日本破产法，最早系由 1891 年颁布的旧商法中的破产编形成，后来又融入了 德国和奥地利破产法的相关规定，形成了 1922 年破产法。1952 年又加入了英美破产 法的免责制度。2004 年，日本又对破产法进行了一次大规模的修改。日本简易破产程 序主要适用于破产财产不足 100 万日元的破产案件，其简易性主要体现在不设置检查 委员会、一次性分配等方面。后为了应对由于泡沫经济带来的大量破产案件，日本破 产法又于 2005 年为了程序简约化和合理化进行了修改。该法缩短了法院审查破产申 请的时限，限定了利害关系人可以提起不服申请的事由，并对简易分配等事项进行了 规定。
4、瑞士简易破产程序。《瑞士联邦债务执行与破产法》将破产程序分为普通程序 与简易程序，其中第 231 款对简易破产程序作了相关规定。该法一方面对适用简易破 产程序的案件范围作出规定，同时还对简易破产程序设置了一些比较特殊的规定，比 如不召集债权人会议，不需要制作以备检查使用的分配资产收益清单等。
5、美国简易破产程序。美国破产法典第 11 章的适用范围非常广泛，无论债务人 的规模和性质如何，它们都有申请进行重整的权利。但是在司法实践中，小企业进行 重整的效果并不如意，即“有关小企业重整费用的可靠商业资料非常少，小企业难以 承担程序繁琐的重整案件的巨大费用却是不争的事实，”“债务人因为第 11 章程序过 于繁琐或者费用高昂以至无力援用而怨声载道。”25 因此，削减重整程序的成本，提 高重整程序的功效尤其是在小企业适用破产法典第 11 章重整的功效是一个需要积极 探索解决的问题。
1994 年破产修正案对小企业重整程序的简化作出了初步规定后，1998 年之后的 破产议案继续加强了简化的力度。2005 年破产法修正案即现行的新破产法简化了小企 业破产程序。该法明确“小企业债务人”是指从事商业或企业运营所欠债务总额不超 过 200 美元的债务人，并通过简化听证程序、严格提交重整方案的期间等途径，减少 其在重整程序中费用和时间的消耗，以增加重整成功的可能性。具体而言，又规定了 简易灵活的方案确认程序、确定的提交方案和确认方案期间、加强破产法院对债权人 委员会的权力等内容。另外还涉及到比较特殊的债务人是“单一不动产”债务人，即 该类债务人的惟一财产就是一幢办公楼、一座公寓或类似的不动产。新破产法规定单 一不动产债务人破产案件也可适用小企业破产程序，并修改了自动冻结的相关条款， 允许单一不动产债务人以不动产获得的租金或其他不动产收益支付必要的利息支出，从而进一步保障了不动产抵押权人，即债权人的利益。
另外，在 2005 年破产法修正案简化小企业破产程序之前，为了解决小企业破产 重整成本太高、太繁琐的问题，美国北卡罗来纳州东区法院针对小型破产案件引入了 快轨程序。该方法包括快速提交重整计划，以及法院有条件地在一次听证会上同时批 准重整计划和信心披露文件。如果债务人未能遵守限期，破产管理人提起动议要求控 制债务人说明案件不应被撤销的理由。快轨制度因为减少重整成本并使小型债务人也能使用重整程序而受到广泛称赞。
6、俄罗斯简易破产程序。苏联解体后，俄罗斯共制定了三部破产法，即 1992 年 11 月 19 日企业破产法1998 年 1 月 8 日的第二部破产法，2002 年的第三部破产法。
2002 年破产法标志着俄罗斯市场经济体制下破产法律制度的正式确立。俄罗斯现行 破产法是 2002 年 10 月 26 日生效的破产法，该法共计 12 章 233 条，其中第 11 章对破产简易程序作出了规定。
鞠海亭---浙江省温州市中级人民法院
