【摘编】房绍坤 马鹏博：农村集体经济组织具有破产能力吗？

【作者】房绍坤，教育部“长江学者”特聘教授、吉林大学法学院教授、博士生导师。马鹏博，吉林大学法学院硕士研究生。

【来源】原文刊载于《上海政法学院学报》2022年第5期第19-37页，选编已获作者授权。原文请见“上海政法学院学报”公众号。

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内容简介

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“农村集体经济组织能否破产”，在理论上可以转化为农村集体经济组织是否具有破产能力的问题。“破产能力”的概念由德国破产法学界确立，是指具有破产原因的债务人所具有的、进行破产程序的资格。

目前，各国法关于破产主体范围的规定不尽相同，对于破产能力的判断也无通行标准或要素。可以说，是否赋予某一主体破产的资格，是政策判断和立法选择的结果。这种立法选择要综合考量正当性、必要性和可行性三个阶层上的问题。

正当性分析具有前提性和基础性地位，主要通过合法性来体现，但不同于合法性的是，正当性具有批判性、否定性的品格，是经验和理性两个维度最高“合法性”的统一，并不完全受到实证法的限制。具体而言，判断农村集体经济组织破产是否具有正当性，要解决的现实问题是，其破产是否冲击《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）所确立的集体所有制、是否损害社会主义公有制的发展。

必要性分析要从农村集体经济组织对破产的制度需求以及赋予其破产能力所造成的客观影响出发，权衡立法是否要承担相应制度成本而赋予农村集体经济组织破产能力。

可行性分析要从农村集体经济组织破产是否能实现出发，在破产法视域下判断农村集体经济组织破产是否符合破产制度的价值理念、理论逻辑和运行机制，若农村集体经济组织无法契合破产制度的运行逻辑，那么即使立法强行赋予其破产能力也将毫无意义。

只有同时通过正当性、必要性、可行性三个阶层的检验，赋予农村集体经济组织破产能力才具有坚实的理论基础；相反，任何一个阶层的障碍都能直接阻断农村集体经济组织的破产能力。

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农村集体经济组织的性质是决定其能否破产的内部因素，是分析破产能力的逻辑起点，而法律的规范体系是决定农村集体经济组织能否破产的外部因素。从农村集体经济组织的一般性以及特别性两个向度出发，可以分析法体系是否内在要求或拒斥农村集体经济组织的破产能力，能够对农村集体经济组织破产是否具有正当性作出全面展现。

（一）农村集体经济组织法人的一般性：无法证成破产能力

1. 应然角度：破产能力并非法人的内在要求

依现有学理，法人的本质属性即其权利能力，它使法人组织与非法人之外的组织得以区别开来。但是，破产能力并非为法人“独立承担责任”的内在要求。

独立承担责任仅要求法人具有自身独立财产，对此，《民法典》第60 条进一步规定，“法人以其全部财产独立承担民事责任”；而破产制度是对不能清偿到期债务的债务人所进行的一种特别程序，用以实现债务清理和公平清偿。可以说，破产能够引发一种特殊的责任承担形式，但这并不是法人作为民事主体独立承担责任的必然落脚点。

一方面，如果没有破产程序，法人不会因债务停止经营，而是要在持续经营中补充资产，以分期方式进行债务清偿。对此，原《民法通则》第108 条曾规定，“债务应当清偿，暂时无力清偿的，可以由债务人分期偿还”。所以，经营中的法人，只存在“分期还债”问题，不存在“用全部资产抵债后，余债不予偿还”之说。

另一方面，实践中我国事业单位、社会团体、机关、基层群众性自治组织等法人也并不具有破产能力，但这并不影响上述主体的权利能力和法人身份。同时，我国自然人目前也并未普遍取得破产能力，但其民事主体资格并未因此受到影响。可见，没有破产能力并不意味着不能具备民事主体资格或法人身份。

权利能力与破产能力仅在两个方面存在联系：第一，权利能力是破产能力的前提，即具有破产能力的主体一定有权利能力，反之则未必成立。破产能力已经不再是神圣的个体享有的私权，而是公权干预私权的产物。是否赋予一个主体破产能力是政策判断的结果，这种干预本身并不是权利能力的内在要求，也不能成为构成权利能力的必要内容。第二，法人的权利能力可能因破产而消灭。从逻辑上讲，一定会发生法人的终止，其权利能力自此消灭。但破产仅是法人终止的原因之一，不能通过法人终止的必然性反推法人破产的必然性。所以，从应然角度来看，破产能力并不是农村集体经济组织作为法人的必要资格。

2. 实然角度：《民法典》并未规定法人普遍具有破产能力

《民法典》法人章第一节的“一般规定”并未确认所有法人都必须具备破产能力，在该节中共有两个条文与法人破产直接相关。其中第68条仅阐明破产是法人终止的原因之一。根据法律解释的方法，该规范只能导出：如果农村集体经济组织完成了破产，那么该主体可以因此而终止。在逻辑上，只有论证农村集体经济组织具有破产能力后，该规范才可适用。如果农村集体经济组织并不具有破产能力，则无适用第68 条的空间，自无所谓“体系违反”之可能。本节第73 条仅规定，在完成破产清算和注销登记后，法人终止。在其他条文中，《民法典》也并未规定法人当然具有破产能力。从实然角度，无法根据《民法典》的规定得出农村集体经济组织可以破产的结论。

（二）农村集体经济组织法人的特别性：阻断破产能力依据

《民法典》并未直接对农村集体经济组织的相关制度进行细致构造，农村集体经济组织究竟有何特别属性，当前立法并未给出全面且明确的答案。在理论上，能够影响农村集体经济组织破产能力的，主要是财产的特殊性与职能的复合性。

农村集体经济组织的破产能力问题之所以争议大，主要原因在于学者对农村集体经济组织破产是否背离其特别性的认识不同。一种观点认为，农村集体经济组织基于土地公有制而存在，其社区性、封闭性、职能综合性等特征都决定了不能适用破产制度而终止，只能被解散或撤销。另一种观点认为，在“政经分离”的大背景下，农村集体经济组织现有职能的综合性并不影响其破产，公有制也不能直接否定农村集体经济组织作为市场主体的破产能力。因此，对于农村集体经济组织特别性的准确阐释，能够为分析农村集体经济组织破产能力提供理论基点。

1. 财产的特殊性

《宪法》第10 条规定农村土地属于集体所有，不得非法转让。这是社会主义公有制对土地这一基础性生产资料的基本要求。《民法典》第261 条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；第262条规定，农村集体经济组织代表农民集体行使所有权。依照《宪法》与《民法典》的文义，农民集体是集体土地的所有权人，但法律并未进一步明确“农民集体” 的内涵，导致学界对于何谓农民集体、农民集体是否就是农村集体经济组织、农民集体与农村集体经济组织是何关系等一系列问题争议不休。

关于农村集体经济组织对集体财产所享有的权利，应当分为两个相互关联的问题展开分析：一是农村集体经济组织是否是集体财产的所有权人？二是如何理解《民法典》所规定的农村集体经济组织代表农民集体行使所有权？

就农村集体经济组织是否是集体财产的所有权人这一问题而言，学界存在两种截然不同的观点。一种观点认为，农村集体经济组织实际上就是集体所有权人。另一种观点认为，农民集体才是集体所有权主体。如果采纳第一种观点，那么将同时得到上述两个问题的答案；如果采纳第二种观点，认为农民集体享有集体财产所有权，那么就需分析第二个问题——如何理解《民法典》规定的农村集体经济组织代表农民集体行使所有权。

在法效果层面，将上述观点可归为三类立场。第一类立场：农村集体经济组织实际享有集体财产的所有权，主张农村集体经济组织是集体财产所有权人的观点属于这一立场。第二类立场：农村集体经济组织不享有集体财产的所有权。在此立场下又存在两种不同观点：其一，所有集体财产均不纳入农村集体经济组织的责任财产，信托关系说即属此类；其二，虽然集体财产所有权属于农民集体，但农民集体需要以集体财产为农村集体经济组织的行为承担责任，代表关系说、代理关系说均属此类。第三类立场：农村集体经济组织享有部分集体财产的所有权，对集体土地仅享有用益物权，投资关系说即属此类。

在第一类主张农村集体经济组织实际享有集体财产所有权的立场下，农村集体经济组织破产的正当性将被《宪法》第10 条所规定的集体土地不得转让而直接否定。这是因为如果集体财产全部属于农村集体经济组织所有，那么按照《民法典》第60 条“法人以其全部财产独立承担民事责任”的规定，集体土地就应当在所有权人破产时用于偿还债务，从而发生物权转移。这将直接违反《宪法》的规定，客观上也将损害农民利益，动摇社会主义公有制。

如果认为农村集体经济组织虽然是集体财产所有权人，但集体土地并不属于其责任财产，那么该种观点实际上并未严格坚持农村集体经济组织享有集体所有权的立场，同时也无法通过法理检验。首先，这一观点违反《民法典》第60 条之规定；其次，依据《宪法》第10 条直接将农村土地排除到集体经济组织的责任财产之外的主张也存在问题。一般认为，宪法规定需经过民商事法律的具体规定或条款引致才能在私主体之间产生约束。我国民商事法律并未规定法人财产存在不用于承担责任的例外情形，在此情形下，应当遵循“法人以其全部财产独立承担责任”的基本法理，同时这也符合民法典体系对农村集体经济组织法人的客观要求。所以，农村集体经济组织享有集体土地所有权，但不用集体土地承担责任的观点不能成立。

在第二类主张农村集体经济组织不享有集体财产所有权的立场下，不能简单认为集体财产就与农村集体经济组织毫无关系、不会被用于偿还农村集体经济组织运营中产生的债务。

在信托关系说下，集体财产属于信托财产，农村集体经济组织是受托人，信托财产不会成为受托人的责任财产。表面看来农村集体经济组织破产不再会危及集体土地所有权，不存在违背《宪法》规定、动摇集体所有制的正当性危机。但首先，除却集体财产，农村集体经济组织实际上又有什么法人财产呢？如果没有，这是否违背了《民法典》第58 条法人应当有自己的财产之规定？这是该观点本身缺乏正当性的表现。其次，《民法典》第113 条规定，“民事主体的财产权利受法律平等保护”，农村集体经济组织作为法人对外从事民事活动，但却无任何财产为债权人提供保障，有权利而无义务，这既制造了利用农村集体经济组织法人人格损害债权人利益的道德风险，也让农村集体经济组织法人成为有资格而无资信的“特权”法人，违背民法诚信、平等的基本原则。最后，农村集体经济组织若于法律上不具有任何法人财产时，又何必启动处理财产关系的破产程序？所以，信托关系说不具有正当性。

在代理关系说或代表关系说下，农村集体经济组织的行为所产生的后果需要由农民集体承担，债务自然也需要用集体财产来偿还。在代理关系说下，农村集体经济组织是代理人，其行为的效力要归属于被代理人农民集体；在代表关系说下， 民法中的代表制度一般存在于法人中，代表人本身为法人的机关，其行为也就是法人的行为，二者同属一个人格，所以农村集体经济组织在经营中产生的债务也需要由农民集体承担。显然，代表关系说和代理关系说均无法避免集体土地因偿还债务而转让，进而违背《宪法》规定，因而不具有正当性。

在第三类主张农村集体经济组织享有部分集体财产的所有权、对集体土地仅享有用益物权或使用权的立场下，农村集体经济组织在破产中看似不会因处分土地引发正当性危机，然而该立场在法律上并不能成立。首先，在现实中根本不存在所谓农民集体向农村集体经济组织投入土地用益物权或使用权的过程，该立场的前提并不存在。其次，该立场直接违背物权法定原则。《民法典》第116 条明定，物权的种类和内容由法律规定。当前我国仅存在土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权和地役权等五类用益物权。其中，可能与“投资”过程相关的仅有土地承包经营权、宅基地使用权以及集体建设用地使用权。

从现行法规定看，农民集体并不是典型民事主体，其组织治理结构决定难以独自完成用益物权的设定，就公益性建设用地使用权的设定来说，必须经行政审批。即使是设定集体经营性建设用地使用权，也必须有国家公权力介入加以市场规制和宏观调控，某种程度上还包括专业的土地管理部门或其他主体的代理行为。因此，主张农民集体以集体建设用地使用权“出资”的观点忽视了《土地管理法》所规定的设立集体建设用地的实然逻辑，农民集体为集体经济组织设立集体建设用地使用权并不能简单通过理论拟制“视为发生”。

因此，集体建设用地使用权不可能成为农民集体向农村集体经济组织的“投资”。综上，主张农村集体经济组织享有部分集体财产的所有权、对集体土地仅享有用益物权或使用权的立场在法律上没有根据。

2. 职能的复合性

农村集体经济组织当然承担着经济职能。在规范层面，《乡村振兴促进法》规定：农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，“为本集体成员提供生产生活服务”。中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也指出，农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出。2022年1月1日实施的《农村集体经济组织财务制度》更是直接将“成员受益”“支持公益”作为农村集体经济组织财务活动的原则，规定农村集体经济发展成果应当由全体成员共享，用于村级组织运转保障、农村公益事业。在事实层面，我国农村集体经济组织自建立以来，都不是单纯地履行经济职能、单纯地追求经济利益，还承担着提供公共产品、公共服务、农民生活保障、政治管理等职能。当前，农村集体经济组织的法定职能主要为，对集体所有的土地等财产进行经营管理，履行管理承包地、宅基地的职责，为成员提供农田管护等服务。

在农村集体产权制度改革背景下，农村集体经济组织的公共职能不是以直接履行而是以提供资金的间接方式承担，这是由其依法代表农民集体行使集体所有权的法律地位所决定的，这也决定了农村集体经济组织具有经济职能和公共职能的复合特别性。如果农村集体经济组织破产，村民委员会显然无法替代农村集体经济组织在提供资金方面的作用，农村公共活动所需的支出将无人承担，农业、农村的发展势必受到严重影响，农民利益将无法得到充分保障。因此，基于农村集体经济组织职能的复合性，其破产不具有正当性。

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正当性分析仅能解决法律体系是否允许或禁止农村集体经济组织破产，解决的是“能不能”的问题。但是，立法是否要肯定农村集体经济组织破产能力属于“要不要”的选择，需要站在结果层面上进行权衡。对该问题的判断，一方面需要从应然角度出发，分析农村集体经济组织对破产能力是否存在制度需求；另一方面也需要从实然角度入手，客观衡量赋予农村集体经济组织破产能力的“成本-收益”状况，分析赋予农村集体经济组织破产能力是否有利于增进个人和集体利益。

（一）农村集体经济组织对破产不具有制度需求

农村集体经济组织对于破产制度具有需求，市场对农村集体经济组织破产具有需求，这是付出制度成本、供给农村集体经济组织破产能力的内在依据。关于制度需求的分析要立足于当前农村集体经济组织的经营模式及其发展方向展开。

从经营模式角度出发，如果农村集体经济组织在实践中更多也更适宜以自己法人身份直接作为市场主体进行经营活动，那么农村集体经济组织就具有破产的制度需求；反之，如果农村集体经济组织更适宜以设立或投资营利法人的方式间接参与市场活动，那么基于有限责任原则，经营风险不会传导到农村集体经济组织，农村集体经济组织就不存在破产的制度需求。此时，因农村集体经济组织并不是从事实际经营的市场主体，也不会给市场秩序带来风险或损害，因此市场也不会要求农村集体经济组织具有破产能力。

在实践上，各个乡村无论贫富，其集体资产都由农村集体经济组织设立公司进行运营。农村集体经济组织不直接从事具体的生产经营活动，而是作为“集体资产市场化运作的专业平台”，以农民集体的资源、资产、资本为纽带，以集体产权为基础，依法自主开展集体资产运作。

在理论上，首先农村集体经济组织需要兼顾社会主义生产方式下的社会、政治、经济不同方面的目标，承担着农村社区兜底式的社会保障功能，实际上无法成为完全意义上的市场主体。其次，关于农村集体经济组织的相关制度供给严重不足，这一组织的权利、义务不仅在法律上不明晰，在学理上也争议不断。不明晰的制度安排造成了极高的交易成本，不宜将农村集体经济组织作为完全的市场主体。再次，农村集体经济组织的产权具有封闭性，因此，只有通过下设公司等营利法人，才能合理吸纳社会资本，实现集体经济与市场经济的有机融合。最后，农村集体经济组织直接参与经营将为集体经济的进一步发展制造阻碍。设立或投资营利法人参与市场活动是农村集体经济组织与社会主义市场经济对接的最高效的办法之一。为推动集体经济并轨到社会主义市场经济体系并获得长远发展，必须将农村集体经济组织作为集体资产运营平台而非市场主体。

综上所述，无论从当前实践状况还是未来发展方向出发，以设立或投资营利法人方式间接参与经营活动才是农村集体经济组织的主流运营模式。在此情形下，赋予农村集体经济组织破产能力并无必要。

（二）农村集体经济组织破产不利于增进各方利益

从实然角度，立法若赋予农村集体经济组织破产能力，在宏观上应保证不会因此使社会发展面临系统性风险，微观上要满足该制度运行所带来的收益大于制度成本。在此基础上，可以判断立法赋予农村集体经济组织破产能力是否必要。

1. 赋予农村集体经济组织破产能力将导致重大系统性风险

破产程序需要依据特定的法律事实启动，称之为破产原因。对于具有潜在破产风险的农村集体经济组织之判断要以破产原因为标准展开。在概括主义立法例下，破产原因可以分为“资产负债表标准”和“现金流量标准”。

资产负债表标准判断主体是否资不抵债。从全国资产负债率数据可知：从全国整体来看，农村集体经济组织的资产负债率偏高，存在财务风险；从地域上看，在经济发达的东部地区，农村集体经济组织面临着较高的债务风险，走向资不抵债的风险较高。

现金流量标准判断主体是否不能清偿到期债务。“流动比率”是判断流动性的主要指标，是指流动资产与流动负债间的比率，直接反映主体偿还短期债务的能力。结合2018 年全国农村固定观察点调查来看，当前全国农村集体经济组织平均流动比率仅为61%，流动资产远远不能覆盖流动负债，很难偿还短期债务。东部地区的流动比率在全国最低，仅为49%，在流动性上面临严峻危机。

综上所述，如果立法赋予农村集体经济组织破产能力，不管使用哪种破产原因标准、采用单一破产原因还是复合破产原因，从全国农村集体经济组织财务平均状况来看，破产风险普遍较高。而且，当前集体经济发展情况较好、被普遍作为集体产权制度改革范本的东部地区，其农村集体经济组织的破产风险反而最高。这也意味着，如果立法承认农村集体经济组织的破产能力，不仅可能引发全国大范围、甚至大部分的农村集体经济组织走向破产，还可能使集体经济发展示范地区、集体产权制度改革先行区的农村集体经济组织大量破产，使改革发展成果付之东流。所以，赋予农村集体经济组织破产能力将导致重大系统性风险。

2. 赋予农村集体经济组织破产能力的制度成本远大于收益

农村集体经济组织破产涉及债权人、农村集体经济组织、农民集体以及社会等四方利益，对“制度成本-制度收益”的分析也应当围绕这四方具体展开。

首先，对债权人来说，赋予农村集体经济组织破产能力可能具有降低交易风险及交易成本，公平保护债权的作用。赋予农村集体经济组织破产能力即明确责任范围及承担方式，解决了制度模糊带来的交易风险。但是，立法明确否定农村集体经济组织破产能力同样也能降低交易风险，该项作用的发挥，关键在于法律“明确”破产能力的有无。破产的清偿规则有利于公平保护债权人利益，但赋予农村集体经济组织破产能力也可能为少数集体借农村集体经济组织法人身份非法逃避债务提供可乘之机。

其次，对农村集体经济组织而言，赋予其破产能力无法带来利益增进，反而为农村集体经济组织创造了巨大风险。其一，大多数农村集体经济组织的资产原本就较少，通过破产的集中清偿，会使农村集体经济组织财产大幅减少甚至直接归零。在破产前资产更为充实的状况下，农村集体经济组织尚走入经营困境，在丧失部分或全部资产后又怎能顺利“重生”。更为关键的是，破产将导致农村集体经济组织的财产被用于偿债，进一步缩减其收入来源，农村集体经济组织又如何“重生”？其二，主张破产对农村集体经济组织发挥复苏、重生功能的前提是农村集体经济组织进入重整程序，但实际上农村集体经济组织的重整难以完成，自然无法实现制度功能期待。其三，经营风险防范、避免不当经营行为从根本上都需要依靠完善的治理机制完成。冒着巨大制度风险将破产作为上述目的的实现手段不仅在有效性上存疑，而且也不合乎比例性。

再次，对农民集体而言，农村集体经济组织破产也无法为其带来利益增进。如果农村集体经济组织进入破产程序，无论是之后走向清算注销还是走向重整、和解，都将导致很长一段时间内集体所有权无法被有效行使。赋予农村集体经济组织破产能力对农民集体并无正收益，只存在不容忽视的制度成本。

最后，对社会公共利益而言，农村集体经济组织往往并不直接作为市场主体参与经济活动，因此赋予其破产能力并不会对维护市场秩序发挥积极作用，相反可能导致集体借由破产程序逃债，破坏市场经济秩序。另一方面，农村集体经济组织对农民承担兜底保障的责任。在我国农村地区社会保障尚不完善的现实下，允许农村集体经济组织破产将导致农民的基本生存保障面临风险。

综上所述，赋予农村集体经济组织破产能力需要付出极为高昂且不可承受的制度成本，获得的制度收益远小于制度成本。虽然赋予农村集体经济组织破产能力对债权人保护有一定意义，但该部分利益可凭借推动农村集体经济组织设立或投资营利法人与债权人进行交易的方式得到更好保护，不必一定凭借破产程序解决。况且，农村集体经济组织破产对债权人利益的整体增进水平并不高。所以，从制度的“成本- 收益”状况来看，农村集体经济组织破产在实然层面不具有必要性。

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作为特殊的法律部门，破产法有其独特的价值理念、理论体系与规范构造。若农村集体经济组织不能契合破产法的制度理念及运行要求，那么即使立法强行赋予农村集体经济组织破产能力，也无法完成破产。从法的实现角度看，可行性层面的结论反向决定了农村集体经济组织是否应具有破产能力。因此，需要基于一般破产制度体系，对农村集体经济组织破产清算、破产重整、破产和解的可行性展开分析。

（一）破产清算是否具有可行性

破产清算的两大理论基础为替代法则和市场出清。替代法则是来自经济学的概念，指在市场经济中高成本会被低成本替代，没有竞争力的主体或者低竞争力的主体将被有竞争力的主体替代。市场出清理论是指在市场作用下会自然地淘汰那些不需要的、闲置的资源，需求和供给在此作用下迅速达到均衡。之所以要进行破产清算，就是为了进行出清、完成替代。然而，农村集体经济组织的自身性质决定了其无法遵循这两条基本原理完成破产清算。

农村集体经济组织是一定地域内排他性的主体，承担着代表农民集体行使所有权的法定职责，因此，在设立农村集体经济组织后，该特别法人就具有地域排他性，特定地域内不存在与其竞争的其他主体，该农村集体经济组织也不会被其他主体所替代，更无法进行“出清”。无论将视角如何抬高，农村集体经济组织始终无法完成“市场出清”，即无法建立起一个不同于被淘汰主体的新的农村集体经济组织。

（二）破产重整是否具有可行性

破产重整从挽救市场主体、恢复其运营机能的目标出发，使破产人在保持继续经营的状况下进行债务清偿。从保持破产主体存续、运营，不会导致其财产全部用于清偿债务的角度看，重整确实是适合农村集体经济组织的破产程序。但是，在理论方面，当破产清算不具有可行性的情况下，破产重整是否可以脱离破产清算单独存在呢？在实践方面，破产重整是否就可因立法和司法推动而顺利完成呢？这是分析农村集体经济组织破产重整可行性所必须回答的两大基本问题。

1. 理论层面的分析

破产重整的核心在于重整计划，但一般来说，重整计划要经债权人及出资人分别按照法定程序讨论通过。如果重整计划无法通过，将由破产重整转入破产清算。因此，债权人及出资人具有决定是否进行重整（不通过重整计划意味着不同意重整）、怎样进行重整（决定是否通过当前重整计划）的权利。虽然法律同时规定了法院强行批准重整计划的权利，但是，强行批准要同时满足如“最大利益标准”“填满标准”“绝对优先规则”等客观标准。重整程序的推动必须充分考虑相关利益主体的合法权益及意愿，强行推动会造成公权力对私权的侵害。

当农村集体经济组织无法进行破产清算时，破产重整也无法成为唯一的破产程序而存在。一方面，在没有破产清算情况下，债权人、出资人实际并无通过重整计划的权利。这时即使相关主体不通过，也无法使破产重整转到破产清算，所以，债权人、出资人是否通过并无约束力，其利益在此情况下也无法得到保障。如果认为农村集体经济组织破产均采用破产重整进行，那么名义上的破产重整就会成为实际上的完全由公权决定的债务调整。另一方面，通过学界以及最高人民法院对重整计划强制批准范围、程序的严格限定可知，让农村集体经济组织在无法进行破产清算情况下进行破产重整，必然已经超出了公权力的合理、合法界限，理论上显然不具有可行性。

2. 实践层面的分析

农村集体经济组织的破产重整也难以轻易而顺利地完成，不符合破产重整的实现过程与运行逻辑。濒于破产的主体能够免于破产清算、保持继续经营无非只能通过两条路径：一是原债权人豁免破产主体的债务；二是有新的投资进入，使债权人利益得以保障，破产主体也能够有资金维持生产经营。但无论是哪种路径，从根本上都遵循着市场逻辑。债权人不可能无偿豁免债务人的负债。在第一条路径下的破产重整“本质就是一种将公司之债转变成分配给原债权人的股票或其他有价证券的提议，之后债权人成为公司的所有人或主要所有人”。在第二条路径下，破产重整的过程依赖引入战略投资，化解破产主体经营困境，让债权人对破产中的农村集体经济组织有充分的复苏信心来实际完成。若不能顺利引入战略投资人对困境企业注入资金或优质资产，重整也就难以取得实质性成功。因此，期望无须外界投资进入、债权人能够无条件接受并相信重整承诺的想法忽视了破产重整过程中破产人的股权调整以及控制权转变的市场逻辑，实际上是镜花水月。

农村集体经济组织在产权上具有封闭性，在成员上具有社区性，在股权上具有平等性。作为外部主体的战略投资人无法进入农村集体经济组织享有股权，更无法享有农村集体经济组织的控制权，否则将造成对集体公有制的颠覆。这也反向使得农村集体经济组织在破产重整的情况下根本无法获得外界投资，推动重整进行。如果在此情形下强制地方政府等公权力机关介入，解决战略投资问题，那么肯定农村集体经济组织破产能力就失去了正面意义，变成了成本更高的政府兜底方式。这甚至可能成为挖空集体资产，从而进一步侵吞国有资产的通道。显然，农村集体经济组织破产重整在实践层面不具有可行性。

（三）破产和解是否具有可行性

在破产清算无可行性的前提下，破产和解是否具有可行性？实践中，农村集体经济组织的破产和解能否顺利完成？这是分析农村集体经济组织破产和解可行性所必须回答的两大问题。

就第一个问题而言，破产和解以意思自治为制度基点。法院既不能代替债权人决定是否通过和解协议，也不能主动干涉债务人对和解协议的履行。因此，实践中必然存在以下两种无法适用破产和解制度的情形：其一，债权人不通过和解协议，从而使得破产和解无法达成；其二，破产和解协议未得到充分履行，从而导致破产和解失败。依据破产法的制度体系，以上情况发生时，应当启动破产清算程序。但农村集体经济组织无法进行破产清算，而这将导致破产和解失去互补制度，除非以“强制命令”替代“意思自治”，要求当事人必须达成破产“和解”。但是，如果法院强行推动和解协议的达成或履行，一方面这将违背破产和解的制度内涵，另一方面这也将损害当事人的利益，造成公权力的滥用。因此，在破产清算不具有可行性的前提下，破产和解也随之丧失了可行性。

就第二个问题而言，破产和解的适用范围较小，只有在极为苛刻的条件下才能顺利完成和解。首先，在农村集体经济组织破产和解的过程中，担保物权人的权利无法得到限制，这将大概率导致破产和解无法完成。按照现代工商业运营模式，民事主体在参与市场活动过程中必然需要以抵押方式获得融资，但如果和解一开始便允许担保物权人行使权利，就会使得资产早已所剩无几的债务人雪上加霜，遑论通过和解恢复生机。同时，担保物权的行使也将导致其他同意和解的债权人的利益落空。因此，在担保物权行使不受限制的前提下，债权人出于维护自身利益的考量，一般不会同意通过和解协议。即使债权人主动放弃平等受偿权利，农村集体经济组织的主要财产也会因担保物权人行使权利而丧失，导致和解协议无法履行。其次，在破产和解过程中，农村集体经济组织重新控制了财产，恢复了运营，但其真实经济状况却难以为外界所知，这将导致农村集体经济组织履行和解协议的过程无法得到有效监督。这既无法防止农村集体经济组织侵害债权人利益，也无法使债权人充分信任农村集体经济组织，导致和解协议无法获得债权人同意。最后，破产和解的申请要在债务人出现破产原因后提出，此时农村集体经济组织重生的可能性已较低，再加上担保物权行使所造成的主要财产流失，破产和解实际上并不能真正发挥挽救农村集体经济组织的作用。因此，在实践中，农村集体经济组织破产和解无法顺利完成，也无法实现兼顾农村集体经济组织与债权人双方利益的美好愿景，农村集体经济组织破产和解不具有可行性。

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农村集体经济组织破产不具有正当性、必要性和可行性，因此，立法不宜赋予农村集体经济组织破产能力。

主张农村集体经济组织可以破产的一系列观点之初衷都是从增强农村集体经济的发展动力、推动集体产权制度改革、保障农民权益的目的出发的，然而“通往地狱之路，都是由通往天堂的美好愿望铺就的”。农村集体经济组织破产不仅无法达到上述目标，还会对集体所有制带来破坏，为整个社会带来难以估量的系统性风险。农村集体经济组织作为推进农村集体产权制度改革的核心主体，其性质和地位与一般市场主体存在很大差异，在市场退出制度上不应机械复制其他主体。

从现实出发，应当着力推动农村集体经济组织发展成为“集体资产市场化运作的专业平台”，让农村集体经济组织设立或投资的营利法人作为市场主体经营，使其完全按照市场规律运行，适用企业破产制度。这不仅能够提高集体经济的运行效率，为债权人、集体成员权益提供更有力的保障，还能在巩固集体所有制法治底线的前提下完善集体经济的市场化运行路径，以法治思维推进集体产权制度改革。