【观点】我国商业银行破产存款人权益优先保护问题

研究商业银行破产中存款人权益优先保护问题，需明确商业银行作为破产主体的特殊地位，存款行为性质及存款人权益优先保护的正当性，理解我国商业银行破产规则构建和优先保护存款人权益目的。

（一）存款人权益优先保护的理论前提

1.我国商业银行作为破产主体具有特殊性

我国商业银行是兼顾营利性与公共性特征的企业法人，但其提供的基本服务客观上具有准公共品性质。[3]商业银行破产与非银行类企业法人不同，首先是破产法律规则适用的差异。商业银行破产不能完全适用《企业破产法》。有学者认为普通的公司破产制度无法有效应对银行破产问题。[4]其次，商业银行进入破产程序对社会公共利益影响更大。最后，商业银行破产参与主体更多，非银行类企业法人破产不涉及存款人权益优先保护问题。

2.我国商业银行存款的债权属性确认

理论界对于存款属于债权还是物权的问题存在争议，但在司法解释及银行业务操作中已明确其债权属性。[5]将存款认定为债权更为恰当。第一，将存款视为债权更符合商业银行利益。在破产程序中若将存款视为物权则存款人可以行使取回权，而事实上危机银行极有可能无力全部偿付，引发系统性金融风险。第二，视存款为债权是现行制度下保障存款人更为高效低成本的安排。存款的物权保护方式根本无法化解存款人在银行破产时所面临的权利保护困境。[6]

（二）商业银行破产存款人权益优先保护的正当性1.现行法律中的商业银行破产债权清偿顺位明确商业银行破产清偿顺序是研究存款人权益优先保护的前提。我国商业银行存款人是在我国商业银行开立账户、拥有人民币存款和外币存款的个人和单位存款人。现行法律制度区分存款人类型的主要原因在于，第一，对个人存款的优先保护实质是以国家信用为担保维护社会的稳定。第二，区分存款人类型便于银行对账户分类监督管理。

2.存款人权益优先保护的正当性

优先保护存款人权益具有正当性。首先，存款人受信息不对称影响，对风险的承受能力较低，需要优先保护。其次，优先保护存款人权益能够维护社会稳定与国家金融安全。最后，我国在立法层面已经显现出对优先保护存款人权益的趋势，《存款保险条例》和《商业银行法》中都明确了关于存款人优先受偿的规定。

当然，存款人权益并不能凌驾于所有债权之上。存款人的优先受偿是相对于一般债权人而言。需要明确的是，第一，劳动债权（包括职工债权及社保债权）应优先于存款债权获得清偿。[7]结合我国社会主义国家保护劳动者合法权益的目标考虑，职工应当作为一般债权清偿第一顺位，存款人权益保护处于国家金融安全和系统性金融风险防范的考量置于劳动债权后清偿。第二，存款行为的性质不应当因存款人主体、存款的期限和提取方式的不同，或者存款货币的种类不同，而有任何的差异。

（三）我国商业银行破产存款人权益优先保护的法律困境

我国在商业银行破产以及存款人权益保护的法律适用上，主要依据《商业银行法》、《企业破产法》、《存款保险条例》，以及其他法律法规中的相关规定。《存款保险条例》确定我国商业银行强制投保规定，目前存款保险基金资金尚未启动。[8]

商业银行破产程序以及存款人权益保护的法律法规有待完善。首先对于不同类型存款人区别清偿违反了债权平等性原则。其次是我国商业银行破产缺乏直接适用规则，阻碍存款人权益优先实现。最后，《存款保险条例》出台加强了对存款人权益的保护，但部分规定较为粗浅，实践中可能引起混乱。 

我国商业银行破产法律体系正在逐步完善，然而由于存款主体区别对待、破产规则留白太多、法律适用冲突、存款保险规则不完善等原因，不利于存款人权益优先保护实现。

（一）对存款主体区别对待违反债权公平清偿原则我国商业银行破产中对单位存款人的保护力度弱于个人，违反破产债权公平清偿原则。第一，对存款行为的认定与存款人类型无关。区分存款人类型的意义在于方便商业银行履行职责，而不是分别清偿。第二，目前我国对单位和个人存款人的优先保护规定混乱，现行制度对于是否区分单位和个人存款人的标准不统一。第三，单位存款逐渐成为商业银行最稳定的资金来源。近年来我国居民储蓄比例一降再降，[9]公司存款才是支撑商业银行负债业务的最稳定来源。在此现实下商业银行在破产程序中还要执着于摒弃单位存款人的优先清偿顺序不符合商业银行利益。

（二）《企业破产法》的债权清偿顺序不能直接适用于商业银行破产案件我国商业银行破产程序参照适用《企业破产法》，尚无直接适用的规则。加之商业银行自身的特殊性，导致我国商业银行破产在实践中无所依从，阻碍存款人权益实现。[10]在破产清偿顺位问题上，《企业破产法》不以金融机构作为主要适用主体，对商业银行破产情形和由此引发的存款债权优先保护问题也没有作深入考量。商业银行破产后参与破产分配的主体无法与《企业破产法》中规定的破产清偿顺序完全对应，存款人的清偿顺位并没有规定在《企业破产法》第113条中，对存款人权益的优先保护难以实现。

（三）法律适用冲突阻碍存款人权益实现现行制度下的商业银行破产法律适用冲突，导致司法实践中存款人权益难以真正实现。首先，《商业银行法》对于商业银行破产的制度设计仍然以1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称“企业破产法（试行）”）为基础，没有考虑后续颁布的《企业破产法》以及存款保险制度确立后存款人权益的优先保护问题。第二，商业银行未进入破产程序时存款人可随时提取存款，但宣告破产后存款人的取款行为是否会被认定为偏颇性清偿，现有规范没有更细致规定，需要进一步明确。

（四）存款保险基金启动困难导致存款人权益实现落空《存款保险条例》第十九条规定偿付存款人的情形[11]，但是存款保险基金的启动情形存在瑕疵，阻碍存款人权益落实。首先，第十九条第一款第一项“存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织”，但存款保险基金管理机构并无接管商业银行的权力。《商业银行法》将接管权力赋予中国银行保险监督管理委员会，存款保险基金管理组织对商业银行接管缺乏正当的法律依据。其次，第十九条第一款第二项“存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算”，“实施清算”表述模糊。《商业银行法》规定破产清算由法院组织银行业监管机构等有关部门和有关人员成立清算组。“实施清算”的“实施”应解释为存款保险基金管理机构主导清算程序，还是只要参与清算即可？《存款保险条例》未再展开。最后，第十九条第一款第三项“人民法院裁定受理对投保机构的破产申请”，目前商业银行破产制度的对接模糊。目前《商业银行法》中商业银行破产采取了破产宣告模式。我国商业银行破产的破产申请应当如何进行并无直接适用的规则。

当前我国商业银行破产体系对存款人保护不够完善，通过借鉴域外经验，助力我国商业银行破产存款人权益保护法律问题的研究。

（一）美国破产商业银行存款人权益保护法律制度

关于商业银行破产，美国曾颁布《格拉斯-斯蒂格尔法案》，成立美国联邦存款保险公司（FDIC）。在存款人权益保护问题上，第一，明确处置危机银行权力归属。由联邦存款保险公司接管危机银行，司法和行政权力都不能对其进行监督或下达指令。银行业监管当局负责商业银行破产的启动，[12]第二，在处理银行资产问题时，遵循及时纠正、成本最小化、“五一机制”模式。[13]第三，在法律适用问题上，商业银行被明确排除在《美国破产法典》的调整范围之外，[14]

（二）英国破产商业银行存款人权益保护法律制度

英国银行业的发展脉络区别于美国。关于商业银行破产制度构建存款人权益保护主要体现在银行业法律中。第一，英国由财政部主导规则制定，明确金融服务赔偿计划管理人课征“应急资金”的权力，以保证为金融服务计划的实施有足够的资金支持。[15]第二，由英格兰银行和财政部进行危机银行银行破产前的干预，尽量解决已经或可能遭遇的危机。[16]第三，英国《2009年银行法》完善了原有制度，将存款保险制度与破产清算有机整合，同时提高存款保险最高额度，简化对存款人对偿付程序，加快赔偿进程。

（三）德国破产商业银行存款人权益保护法律制度

德国模式的特殊之处在于存款保险制度采用了非官方自愿与官方强制并行模式，存款保险体系的保障主要来自于行业自律。第一，颁布《金融市场稳定法》和《金融市场稳定补充法》应对系统重要性银行破产问题。[17]第二，德国的存款保险制度更加偏重行业自我监督，行政权力辅助制度运行。大银行一旦破产，“所需的金融资源将超过存款保险的承受能力。” [18]第三，德国以行业自我约束实现存款人权益保护，利用银行之间的互相监督和利益平衡机制抵销存款人的风险。

（四）域外破产商业银行存款人权益保护制度对我国法律制度借鉴评析

在保护商业银行存款人权益问题上，各国均以构建存款保险制度为主要保障方式，但由于国情以及立法背景差异，我国在制度借鉴问题上须结合我国实际，审慎对待。

首先，各国以存款保险基金启动优先偿付存款，注重存款人权益优先保护的效率和效果。其次，各国已经意识到商业银行破产与企业破产的差异，在法律适用和体系构建上更偏重专门立法的形式，建立适合商业银行破产操作的机制更有利于存款人的权益保护。再次，我国存款保险制度在存款人权益补偿、跨境存款人权益保护等问题上可分析域外经验，引入有借鉴价值的制度。最后，关于存款保险制度的运行模式，我国虽然《存款保险条例》仍将破产主导权力赋予行政机关，但行业内部建立监督约束机制也十分必要。

（一）统一商业银行破产存款人权益保护范围如前所述，由于法律规定陈旧、法律适用冲突问题，建议修改《商业银行法》，使单位存款人和个人存款人具有相同优先清偿顺位。我国2015年修订《商业银行法》，未修改关于银行业监管机构处置危机商业银行的相关规定，延续2003年《商业银行法》的处理方式，无视了2006年《企业破产法》中大量的新增内容，未考虑法律衔接问题，而《存款保险条例》实施受限于法律位阶而使存款人优先保护的初衷难以实现。因此，建议对《商业银行法》作出修改，兼顾2006年《企业破产法》的新增制度，另外明确存款人的优先清偿地位，不区分存款人的类型。

（二）构建商业银行破产法律规则商业银行破产规则的构建和完善是存款人权益优先保护的前提，我国商业银行破产尚无明确适用的规则。银监会（现为银保监会）2017年公布的立法计划中包括了《商业银行破产风险处置条例》。[1]规则构建中应当细化破产清偿顺序，以《企业破产法》中的清偿顺序为基础，优先考虑存款人保护地位。因此建议破产清偿顺序为破产费用、共益债务、职工债权、社保债权、存款债权（包括单位和个人存款人）、税收债权、普通债权，存款保险机构在最高赔付限额内向存款人偿付后，在偿付限额内取得与该存款人相同清偿顺序。

（三）强化我国《存款保险条例》理赔机制《存款保险条例》是对存款人权益最直接的保护，在内容上需要进一步完善基金理赔机制，明确基金启动标准。第一，明确存款保险基金管理机构职责。针对第十九条第一款第一、二项，应赋予存款保险基金管理机构接管危机银行的权力和参与破产清算的地位，将存款保险基金的启动机制落到实处。第二，完善《存款保险条例》对商业银行破产相关法律的衔接。针对第十九条第一款第三项，应明确人民法院受理商业银行破产申请情形。破产程序一经启动对存款人的刺激是巨大的，[1]完善存款保险制度，能够尽量降低由于此而引发的社会风险。

（四）充分发挥商业银行破产中的“府院联动”机制作用我国对于主导商业银行破产的权力机关规定模糊，建议发挥“府院联动”作用，明确权力分工。建议由银保监会以破产管理人身份进入商业银行破产程序，由中国人民银行存款保险基金管理机构配合启动存款保险基金，人民法院保持司法中立。首先银保监会作为商业银行监管机构，对危机银行情况更为熟悉，保障破产程序平稳推进。其次存款保险基金管理机构主要负责判断存款保险基金启动，能够站在相对独立的视角辅助银保监会作出更加冷静谨慎的判断。最后，无论是商业银行还是非银行类企业法人进入破产程序，人民法院作为司法机关都应保持中立，保障破产司法程序进行。