一米阳光|徐阳光：中国破产法年度总结（2019）

作者按语：2020年如期而至。依惯例，我又开始了中国破产法年度报告的撰写，力图以我所在的机构（中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会）举办的论坛、出版的文库和参与的活动，作为观察2019年度破产法实施情况的出发点，尽可能辐射到更多更广的范围，尽可能涵盖我所了解到的各种资讯，为大家呈现一个尽可能完整的报告。但一切都只是“尽可能”，而且作为一个列入“阳光破产法课堂”公众号的非官方总结，终归带有阳光的色彩，加之本人在剑桥大学访学已整整5个月，缺席了将近半年的破产法活动，越洋的惦记和跨年的总结，挂一漏万之处在所难免，总结本就是一个遗漏的过程，万望诸位包涵和谅解。谨以此文感谢大家对中心与学会工作的支持，祝福大家2020年新年快乐，幸福安康，祝愿中国破产法治事业取得更大的进步！

中国破产法年度总结

（2019）

中国人民大学法学院徐阳光

导论：有热度的破产法

2019年的最后一秒，闭上眼，回想本年度的新闻事件，破产法庭、中国破产法论坛、营商环境、企业破产法司法解释三、九民会议纪要、市场主体退出制度改革方案、个人债务集中清理、上市公司重整、东亚破产重组论坛、管理人协会…… 我相信，总有一款会情不自禁地出现在你的脑海之中。

2019年，“破产”很热。 从在美国申请个人破产的贾跃亭，到登上英国《经济学人》杂志报道的浙江台州“个人破产”试点改革；从英国的世界上最早的旅行社Thomas Cook宣布进入破产清算，到国内ST银亿主动申请破产重整，“48家上市公司（包括其控股股东或子公司）披露了破产重整申请，数量相比2018年增加一倍多”，以致新浪财经的标题简单粗暴地描述为《破产重整大年：近50家A股公司“格式化”求重生》。“破产”简直热得“一塌糊涂”。

2019年，“破产法”很热。 从3月份全国人大财经委法案室副主任钟真真在最高法院发布会上宣布将组成立法修改工作组，开启对《企业破产法》的修改工作，到7月份《加快完善市场主体退出制度改革方案》宣布“分步推进建立自然人破产制度”，再到浙江、江苏等地个人债务集中清理试点，给人感觉个人破产法“呼之欲出”，似乎破产法治建设遇上了最好的时机。

2019年，“破产法庭”很热。 从年初的深圳、北京、上海3家破产法庭先后成立，到年末的天津、广州、温州、杭州、重庆总共5家破产法庭挂牌，虽然很多人都还没搞明白“破产法庭”和之前的“破产审判庭”是何关系，但大家都记住了“破产法庭”这个关键词，都看到了最高法院推动破产审判专业化建设的决心和力度。

破产法庭之热，缘于破产审判的重要性。 最高人民法院周强院长在全国民商事审判工作会议上提出要求 ：“以营造法治化营商环境为工作重心，重点抓好产权保护、金融审判和破产审判三项工作，建设过硬民商事审判队伍，充分发挥民商事审判职能作用，为经济高质量发展提供高水平司法服务和保障”。最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥在第十届中国破产法论坛的主旨演讲中指出：“要继续加强专业化建设，着力摆正破产审判在人民法院工作格局中应有的地位和作用，鼓励条件成熟的地方法院设立破产法庭，为破产审判工作的开展提供人才和组织保障”。

2019年，“破产法论坛”很热。 从中国破产法论坛到市场化破产国际研讨会、东亚破产重组论坛，从山东破产法论坛、西部破产法、中原破产法论坛，到东南破产法论坛、山西破产法论坛、长白破产法论、破产法珞珈论坛，数不胜数，各种专题研讨会和实务沙龙更是不计其数，而且参会人数越来越多。仅就我们人大破产法中心和北京市破产法学会举办的活动而言，除了全国最大规模（1500余人参会）、最具影响力的第十届中国破产法论坛之外，还包括“破产企业税收征管问题专题研讨会”“管理人履职保障与首都营商环境优化专题研讨会”“跨境破产审判与营商环境优化专题研讨会”以及“以物抵债?房企破产情境下以房抵债专题研讨会”，虽然很累，但透过参会者的热情度，我们觉得一切都是值得的。

2019年，“管理人协会”很热。 从年初（1月14日）的浙江省破产管理人协会，到年末（12月30日）的江苏省破产管理人协会，省级管理人协会增加到了8家，地市级管理人协会增加到了近60家，并诞生了全国第一个县级破产管理人协会（山东高青县）。可以说，管理人协会的发展，除了全国协会未能如期成立，其他一切都是完美的。

在迎接新年的第一缕阳光到来之际，让我们一起从 立法规划与顶层设计、司法实践与专业化建设、府院联动与行业协会、论坛文库与学术发展 等四个维度来回顾和总结2019年度的“破人与破事”，以更自信的心态、更稳健的脚步迈进具有里程碑意义的2020年。

一、

立法规划与市场退出制度的顶层设计

如2018年度的总结报告所言：“追求中国破产审判的市场化、法治化、信息化、常态化，是我们‘破人’的梦想。我们关心中国破产案件的立案和审理情况，关心案件数量的增长情况，关心个案的法律效果和社会效果，但我们最为关注的是破产案件审理所需要的机制和制度建设、破产法律制度的改革与完善情况，而这些亟待国家的顶层设计的完善。”

自2007年6月1日《企业破产法》施行以来，12年的司法实践取得了难能可贵的成就，积累了很多可复制可推广的经验，也暴露出来很多亟需立法修改解决的制度机制层面的问题，因此，对《企业破产法》的修改、相关法律制度的衔接与协调，一直是破产法理论界与实务界强烈的立法需求。2019年，我们看到了中央的有效回应，重磅推出《加快完善市场主体退出制度改革方案》、扎实推进《企业破产法》修改工作、及时出台《优化营商环境条例》就是最有力的证明，还有那部即将重重走来的、“格式化”更新我们固有知识的《民法典》，也会对破产法的实施产生深远的影响。当然，我们还需要继续关注和推动与破产法有关的法律规定（如税收征管、金融监管等方面的法律）的修改与协调发展。

（一）《加快完善市场主体退出制度改革方案》发布

2019年7月19日，国家发展改革委、最高人民法院、工业和信息化部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、人民银行、国资委、税务总局、市场监管总局、银保监会、证监会等13家单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号）。

细心的读者会发现，我在《中国破产法年度总结（2018）》中也提到了这个文件：“在这一年，中央全面深化改革委员会召开了五次重要会议，审议通过了……《加快完善市场主体退出制度改革方案》等一系列事关经济社会发展和法治中国建设的重要文件。”是的，这是一份经由中共中央全面深化改革委员会审议通过，最终以国家发改委、最高人民法院等单位的名义联合发布的文件，这是一份在国家层面确立市场退出制度的基本原则、框架体系，并提出具体改革要求的重磅文件，其重要性不言而喻。

很多人知道这份文件，是因为其中关于“分步推进建立自然人破产制度”的规定。实际上，这份文件对破产制度的改革要求是全方位覆盖的。从破产程序的启动到破产审判的全流程，从启动难到审理难再到终结后的注销难，从预重整到跨境破产等各个方面，都提出了具体的改革目标和要求，并都有具体的牵头落实单位。可以说，如果能够把改革方案中的要求落实到位，一个市场化法治化的破产法律制度指日可期。易言之，市场主体退出制度的改革，破产法律制度的完善，关键在于用具体的行动来落实改革方案的要求，落实是关键，落实是硬道理。

关于市场主体退出制度的改革，发改委是非常认真的，不仅大力推动了改革方案的出台，更是发布了《2019年财政金融和信用建设司研究课题征集公告》，总共4个选题中就有3个与破产法直接相关：“破产税收政策问题研究”“建立自然人破产制度问题研究”“僵尸企业出清的国际经验”。目前，人大破产法中心主任、北京市破产法学会会长王欣新教授牵头成立的课题组已经完成了“建立自然人破产制度问题研究”的研究报告。

重磅文件振奋人心。尽管从我们参与起草的角度来看，改革方案中有些方面还是比较保守的，未能全面反映实践中的问题与需求，但整体来看，这是一份值得高度肯定的顶层设计方案。只是，在改革的道路上，我们还需要继续努力，或许，观念的改变是我们要做的基础性工作。

我和王欣新教授深度参与了该文件的起草和论证评估工作，并和其他参与起草的专家（如李曙光教授、刘少军教授、池伟宏律师等人）一起为该文件在发布时撰写了一系列的解读文章。

关于市场主体退出制度改革的延伸阅读：

（二）《企业破产法》修改工作推进

修改《企业破产法》以完善破产法律制度，一直是我们持续关注和呼吁的立法需求。我们2013年撰写的《中国破产法实施的困境与出路》就提出了很多修法的具体建议；我们举办的历届中国破产法论坛及其专题研讨会，都将破产制度的修改与完善作为重要的议题；每年“两会”期间有关破产立法修改的议案提案也不在少数。努力终有成效。2018年9月7日十三届全国人大常委会公布的立法规划，《企业破产法》修改纳入“第二类项目：需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。

2019年3月28日上午，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》和《最高人民法院关于修改<严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定>的决定》有关情况，并回答记者提问。最高人民法院审委会专职委员刘贵祥，最高人民法院民二庭副庭长关丽、全国人大财经委法案室副主任钟真真出席发布会，最高人民法院新闻发言人林文学主持发布会。

全国人大财经委法案室副主任钟真真在答记者问时，对《企业破产法》修改的立法工作安排做了介绍： “全国人大常委会高度重视企业破产法的修改工作，十三届全国人大常委会将企业破产法的修改列入了立法规划，这些都已经公布了，由全国人大财政经济委员会牵头修改这个法律。……全国人大财经委高度重视这项工作，徐绍史主任委员专门牵头这项工作，我们工作班子就是按照任务、时间、组织、责任四个方面落实这项工作。具体企业破产法的修改规范的内容就是要根据党中央的决策部署，围绕供给侧结构性改革的要求和改善营商环境，在完善社会主义市场经济法律制度上下工夫，推动健全企业的破产法律制度。比如在法律的适用范围、破产条件、破产程序、完善重整制度、健全关联制度，包括刚才几位法官提到的个人破产制度这方面，我们还需要进行研究论证，看能不能把它放在法律规范的内容中去。按照企业破产法起草工作计划和安排， 2019 年 6 月份左右，就要准备成立修法的起草组，这个起草组最主要的组成单位就是最高人民法院和人民银行、国资委、人社部等部门，启动起草工作，对一些疑难问题、重点问题开展研究归类，归纳出来以后，我们在这个基础上梳理一下，形成一个修改的草案稿，通过征求各方面的意见，包括地方和各部门的意见，形成一个正式草案稿，最后由全国人大财经委员会审议通过后再提请全国人大常委会审议，但是一部法律的修法，尤其是这么重大的法律，可能还需要几年的时间，我们共同努力把修法的工作做好。”

这段话信息量很大，可归纳要点如下： 第一，全国人大很重视企业破产法的修改，财经委牵头负责。第二，2019年6月成立修改的起草组。第三，个人破产制度也在立法机关的考虑之中。第四，修法不易，周期可能比较长（当然也可能很快）。

自此之后，官方并未对外再就《企业破产法》修改工作的进展做过多的介绍。据悉，最高法院以及国务院相关部门都在结合各自工作领域，酝酿和提出修改破产法的建议稿。我本人也在牵头组织人大破产法中心的研究力量，正在为企业破产法修改和个人破产立法贡献我们的方案和智慧。

研究英国破产制度历史演变可知，英国历史上多次成立专门委员会，以对当时的制度现状、实践问题和改革对策进行评估，出具专门的报告作为制度改革的基础性文件，例如1982年发布的著名的科克（Cork）报告，成为了《1986年英国破产法》的奠基石，法官的判决书中也经常引用Cork报告的观点以对现行制度进行解释。基于此，我觉得我们也可考虑学习这种做法，以成立专门委员会或者专家组、课题组的形式，充分发挥理论界与实务界的力量，集思广益，扬长避短，避免“闭门造车”、孤军奋战。

关于破产法修改问题的延伸阅读：

（三）《优化营商环境条例》出台

“法治是最好的营商环境”。国务院经由发改委前期起草的过程，最终于2019年10月8日国务院第66次常务会议通过《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。这是我国第一个专门就营商环境问题进行的立法。

《优化营商环境条例》的总体思路： 一是认真总结近年来我国优化营商环境的经验和做法，将其中实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度固化下来。二是找准立法切入点，重点针对我国营商环境的突出短板和市场主体反映强烈的痛点难点堵点问题，从完善体制机制的层面作出相应规定，避免面面俱到。三是对标国际先进水平，对世界银行营商环境评价的主要指标都力求有所回应，为相关领域优化营商环境提供目标指引。四是把握好《条例》作为优化营商环境基础性行政法规的定位，重在确立优化营商环境的基本制度规范，明确方向性要求，以概括性、统领性规定为主，不规定流程性内容，不创设具体行业、领域的管理制度。同时，优化营商环境是持续深入的过程，需要不断改革创新，《条例》为各地区、各部门探索创新优化营商环境的具体措施留出了充分空间。

根据世界银行营商环境评价指标体系，“办理破产”位列十个一级指标。《优化营商环境条例》对破产制度的改革要求，主要体现在第 33 条：“政府有关部门应当优化市场主体注销办理流程，精简申请材料、压缩办理时间、降低注销成本。对设立后未开展生产经营活动或者无债权债务的市场主体，可以按照简易程序办理注销。对有债权债务的市场主体，在债权债务依法解决后及时办理注销。”“县级以上地方人民政府应当根据需要建立企业破产工作协调机制，协调解决企业破产过程中涉及的有关问题。”

根据世界银行2019年10月24日发布的《2020年营商环境报告》，中国的总体排名比去年上升15位，名列第31名，这也是世界银行营商环境报告发布以来中国的最好名次。其中，“办理破产”指标排名从去年的第61位提升至第51位，进步了10个名次。我们期待《优化营商环境条例》的实施以及破产立法的推进，为中国营商环境优化建设做出新的贡献。

关于营商环境优化建设的延伸阅读：

二、司法实践与破产审判专业化规范化建设

2019年，从最高法院到基层法院，法官们为推动破产法的市场化法治化常态化实施，实在是太拼了。我知道，大家其实一直都很拼，2019年尤其拼！“破事”不易，惟有坚守和创新让我深感敬佩。

2019年度，司法层面的工作有太多可圈可点的成绩。 首先，最高法院先后出台司法解释和会议纪要，回应破产审判中的疑难问题。其次，北京、上海两地作为世界银行营商环境评估的样本城市，在审判程序的繁简分流、破产财产的网络拍卖、专业队伍的培训、管理人协会的组建等方面，持续推进制度和机制的建立健全，为我国营商环境评估取得佳绩做出了贡献。最后，广东、浙江、江苏继续在破产审判中走在前列、开拓创新，山东、福建、安徽、河北、河南、湖北、湖南、广西、云南、山西、东北等地的破产审判工作都取得了很大的进步。

囿于篇幅，无法一一罗列，仅以司法解释、破产法庭、规范性文件、个人债务集中清理四个关键词为梳理的要点。

（一）最高法院以司法解释和司法政策指导全国破产审判工作

2019年度，最高法院发布的司法解释和司法政策文件特别之多，而在破产审判领域，典型有三：

1.关于强制清算与破产案件单独绩效考核的通知（法办〔2019〕49号）

该文件有两大核心内容： 一是“根据强制清算与破产案件的审理特点，建立单独绩效考核机制”。应当在充分尊重司法规律的基础上科学确定绩效考核标准，可以通过参照其他类型案件的考核标准，确定折抵比例的方式进行考核，也可以不进行折抵，将破产审判业务部门、破产审判法官或者破产审判团队单列，参照执行部门、综合部门等进行单独考核。二是“加强破产审判专业化建设”。在强制清算与破产案件单独绩效考核的同时，人民法院要进一步加强破产审判专业化建设，注重培养专业破产法官，专门审理破产案件。鼓励条件成熟的法院通过设立破产审判庭、破产法庭的方式，不断推进破产审判专业化。

2019年度8家破产法庭宣告成立，加之全国范围内各层级的破产审判专业培训遍地开花，很好地落实了“加强破产审判专业化建设”。对于“绩效考核机制改革”的情况，我们能了解到的信息不多，估计依然是很多地方很多法院很多法官头疼的问题，但不管怎样，最高法院发文强调这个问题并提出了较为具体的折抵计算方法，已经指明了发展的方向，难能可贵。

2.关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）（法释〔2019〕3号）

此即《企业破产法司法解释三》，重点关注破产中债权人权利行使的相关法律适用问题，进一步细化和厘清了《企业破产法》中与债权人权利行使和保障相关的规定，同时也对《2019年世界营商环境报告》中显示的问题进行了回应。对理论和实践中普遍存在的一些问题，如破产受理后的融资、破产程序中的保证问题、债权确认诉讼和债权人会议及债权人委员会等进行了明确规定，推动解决人民法院破产审判工作实践中的疑难问题，为债权人行使权利提供充分依据，切实维护和落实债权人的合法权益。

虽然司法解释众所期待却又争论不休，它为我国营商环境优化建设做出的贡献却不容否定。《世界银行2020年营商环境报告》显示，中国营商环境全球排名从去年的46位跃升至31位，“办理破产”指标在190个经济体中排名第51名，比去年上升10名，最主要的原因是：“中国法院通过规定破产程序启动后的债权优先规则和提升债权人在破产程序中的参与程度，提高办理破产的便利度。”这意味着司法解释三的部分内容得到了世界银行的认可。

企业破产法司法解释三虽然只有15个主体条文，但《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）的理解与适用》出版后受到业界的关注和好评，这也从另一个侧面说明了司法解释三的专业性和重要性。

3. 《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）

最高人民法院于2019年7月3日至4日在黑龙江省哈尔滨市召开了第九次全国法院民商事审判工作会议。最高人民法院党组书记、院长周强出席会议并讲话，刘贵祥专委作了工作报告。会上讨论了《全国法院民商事审判工作会议纪要（稿）》。会后向全社会公开征求意见，社会反响热烈，希望尽快出台。2019年9月11日经最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会第319次会议原则通过，11月8日，正式发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》（又简称为《九民会议纪要》）。

《全国法院民商事审判工作会议纪要》全文12部分，共计130条，澎湃新闻称之为“民商事审判最大公约数：直面130个疑难争议问题”。其中，第十部分“关于破产纠纷案件的审理”直接指导破产审判工作，涉及债务人自行管理、重整中担保物权的恢复行使、重整计划执行期间的有关问题、关于无法清算案件的审理与责任承担等问题。而公司法相关的纪要条款，也对破产审判具有间接影响。

最高人民法院民二庭编著的《<全国法院民商事审判工作会议纪要 > 理解与适用》已于 12 月在人民法院出版社公开出版。不说了，太多问题了，要赶快看书去了。无论你是实务工作者，还是理论研究者，我敢肯定，这本书都能给你无穷无尽的思考……

2019年度司法解释和司法政策延伸阅读：

（二）最高法院批复成立8家破产法庭扎实推进破产审判专业化建设

如果问2019年的年初和年末，最受瞩目的主题是什么？对“破人”而言，估计答案比较一致，那就是：破产法庭。2019年初，最高法院批复成立第一批破产法庭：1月14日，全国第一家破产法庭即深圳破产法庭（深圳中院）成立；1月30日，北京破产法庭（北京一中院）宣告成立；2月1日，上海破产法庭（上海三中院）揭牌。2019年末，最高法院批复成立第二批破产法庭：12月19日，天津破产法庭（天津二中院）揭牌成立；12月20日，广州破产法庭（广州中院）正式成立；12月28日，温州破产法庭（温州中院）揭牌成立，这也是全国第一家地级市的破产法庭；12月30日，重庆破产法庭（重庆五中院）、杭州破产法庭（杭州中院）宣告成立。据悉，山东济南、青岛的破产法庭也指日可待。

官方并未详细公布破产法庭从申请到批复的过程，各地在申请或者不申请破产法庭的时候，都考虑了哪些因素，最高法院的批复主要基于何种判断，我们不得而知。但从目前宣告成立的八家破产法庭来看，都是破产审判先进地区，而且都是有着多年的破产审判庭运作经验，具备一支专业的破产审判队伍的中级人民法院。

深圳是全国最早成立破产审判的法院，长期以来在破产审判领域走在全国最前列，素有破产审判的“深圳模式”之称。北京和上海，是我国接受世行营商环境评估的样本城市，在破产审判领域进行了一系列的改革，破产审判的制度和机制建设走在全国前列。天津二中院较早成立了破产审判庭，渤海钢铁合并重整影响巨大；广州的破产审判工作起步较早，这里曾诞生了全国第一家管理人协会即广州市破产管理人协会，审理了全国第一家共享单车企业（小鸣单车）破产案件。温州破产审判工作也是全国有名，在民间金融综合改革试点工作中从中院到基层法院都建立了破产审判庭，破产审判的温州经验全国闻名，出版了多部著作。重庆五中院、九龙坡法院、江津区法院一直是破产审判的探索者，重庆高院近年来也日益重视破产审判工作，重庆钢铁重整案件入选全国典型案例。杭州中院破产审判起步较早，经验丰富，前期的破产审判庭锻造了一支专业的队伍，辖区内富阳法院、余杭法院等基层法院也是全国破产审判领域知名的先进单位。

破产法庭的成立，无疑是在之前破产审判庭的基础上取得的实质性的进步，体现了最高法院致力于推动破产审判专业化建设的决心和动力，也为营商环境优化建设提供了制度保障。我们期待更多的破产法庭在东部、中部和西部地区绽放，并希望有朝一日能够在此基础上建立起专业的破产法院。

关于破产法庭的延伸阅读：

（三）各地各级法院竞相发布规范性文件统一破产司法尺度

2019年度，从年初到岁末，与破产有关的司法政策和规范性文件纷至沓来，在立法尚未健全之下，起到了填补漏洞的指导作用。我认为，破产审判的规范发展，除了最高法院的司法解释和司法指导之外，各地法院系统发布的规范性文件，也是功不可没，而且这些规范性文件不乏可复制可推广的宝贵经验，也是学术研究的重要素材。

2019年度，各省、自治区、直辖市高级人民法院的规范性文件频频推出。北京、上海作为迎接世行营商环境评估的样本城市，一直在提高破产审判质效上下功夫。北京高院发布《关于调整公司强制清算及破产案件管辖的通知》，将全市破产案件集中到北京破产法庭管辖，并发表了《关于破产程序中财产网络拍卖的实施办法（试行）》。上海高院发布《上海破产法庭、上海铁路运输法院破产案件管辖实施细则》，在上海破产庭集中管辖破产案件之外，保留了上海铁路运输法院管辖“在闵行、徐汇、黄浦、杨浦4区注册登记的公司、企业强制清算和破产案件”和“本市各区人民法院继续办理债务人住所地在该院辖区的执转破案件”的做法。天津高院在12月18日成立天津破产法庭以及重庆高院在2019年的最后一天宣布成立重庆破产法庭，均对管辖问题做了专门的调整。

此外，江苏、浙江、广东这三个走在全国破产审判最前沿的地区，其高级法院本年度推出的规范性文件也是规范发展的样本，包括江苏高院《关于加快破产案件审理的工作指引》、广东高院《关于审理企业破产案件若干问题的指引》和《关于“僵尸企业”司法处置工作指引》以及浙江高院《破产案件管理人指定工作规程》等文件。中西部地区的高级法院推出的规范性文件，也有很多值得学习的两点，如四川高院《关于审理破产案件若干问题的解答》、河南高院《探索繁简分流建立简单破产案件快速审理机制》、云南高院《破产案件审判指引（试行）》、河北高院《破产案件审理规程（试行）》《执行案件移送破产审查规程（试行）》、山东高院《企业破产案件审理规范指引(试行)》、广西高院《关于加强破产审判为营造良好营商环境提供高质量司法保障的意见》、江西高院《关于执行案件移送破产审查工作的实施意见（试行）》《关于破产案件审理绩效考核标准的指导意见（试行）》《企业破产案件审理规程（试行）》、湖北高院《关于破产案件管理人选任与监督管理暂行办法（试行）》等。根据我的调研和观察，从省级层面观察，中西部地区广西、河南、河北、山东、四川、云南、江西在个案探索和机制建设方面成效突出，如果有一个破产审判领域的“最佳进步奖”，我愿意把票投给他们。

2019年度，各中级法院在破产审判规范发展方面也是可圈可点。年初深圳中院发布的《审理企业重整案件的工作指引（试行）》，岁末北京一中院发布的《北京破产法庭破产重整案件办理规范》是这方面的代表。此外，温州中院《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》、昆明中院《房地产企业破产案件审理相关问题的指引》、台州中院《执行程序转个人债务清理程序审理规定（暂行）》、乐山中院《关于推进破产案件繁简分流的实施意见（试行）》、成都中院《机构管理人、管理人负责人履职办法（试行）》《服务保障成都市国际化营商环境建设着力提升“办理破产”水平行动计划》、镇江中院《破产案件审判流程节点管理规定（试行）》，等等，都有着不少可以学习和研究的亮点。

2019年度，跟往年一样，总有一些基层法院让我们眼前一亮、记忆犹新。除了我们熟悉的浙江瑞安法院、杭州余杭法院和富阳法院、苏州吴江法院和苏州工业园区法院、浙江江山法院、衢州衢江法院、上海铁路运输法院之外，北京朝阳法院、海淀法院和昌平法院，德州陵城法院、江苏启东法院、海门法院、宜兴法院以及苏州吴中法院等等，本年度都有出色表现。其中，朝阳法院、苏州工业园区法院在破产与金融服务融合方面做了创新探索，启东法院制定了江苏省首个破产管理人报酬确定与收取管理办法。我们知道，列举总是不完全的，还有很多优秀的基层法院；我们也知道，成绩不是偶然的，他们之所以让我们眼前一亮，是因为他们多年来在破产审判工作中的默默奉献和孜孜以求。

2019年度，除了规范性文件之外，各地法院的破产审判白皮书（报告）和典型案例的发布，也构成了我们破产法治建设中的重要内容。江苏高院、山东高院、福建高院、广西高院、江西高院、北京一中院、南京中院、无锡中院、广州中院、天津二中院、杭州中院、吴江法院、宜兴法院、长兴法院等，均在本年度发布了破产审判报告，并评选了当地破产审判的典型案例。这些都是破产法治事业中的宝贵资料，而典型案例的评选不仅可以起到统一裁判尺度的目的，更能发挥鼓舞“破人”奋进的功效。

2019年度各地法院规范性文件的延伸阅读：

2019年度破产审判报告和典型案例延伸阅读：

（四）浙江法院开展个人债务集中清理试点工作

2019年的浙江，破产审判工作继续大踏步前进。浙江高院组建金融破产审判庭，杭州和温州成立破产法庭。特别值得一提的还有，温州、台州两地在个人债务集中清理方面的竞争性探索，为个人破产制度打下实践基础。

2019年6月11日，《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》（法发〔2019〕16号）第11条规定：“开展与个人破产制度相当功能的试点工作，为建立个人破产制度打下实践基础”。2019年7月16日公布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》在第四部分“完善破产法律制度”中提出“分步推进建立自然人破产制度。”

2019年7月17日上午，最高人民法院民二庭关丽副庭长一行到温州市人大与市人大常委会葛益平主任就个人破产试点工作进行专题面商，对开展个人破产制度试点工作的必要性、合理性、可行性广泛听取意见。17日下午，关丽副庭长一行在温州中院就个人债务集中清理相关问题进行座谈交流。温州中院执行局局长陈卫国对温州中院探索个人债务集中清理机制的工作情况做了汇报：一是个人债务集中清理是执行中的特别程序，在个人破产立法前的空档期探索该机制，可为推动建立个人破产制度打下实践基础；二是温州地区探索建立个人债务集中清理机制的有利条件，包括天然的破产文化基因、丰富的破产审判经验和良好的执破衔接机制、党委政府的领导支持；三是探索建立个人债务集中清理机制的主要内容及进展情况。

2019年7月18日上午，最高法院民二庭副庭长关丽一行在台州中院调研个人债务清理创新工作推进情况并召开座谈会。台州中院民二庭副庭长钱为民就台州法院出台《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》及个人债务清理案件审理情况、存在问题及对个人破产立法的思考作总体工作汇报。关丽副庭长对台州中院在全国率先开展个人债务清理创新工作予以肯定，要求在试点工作中既要积极大胆探索，又要审慎推进，同时要从正反两方面加强对个人债务清理制度的宣传工作。关丽副庭长一行及专家组成员与参与调研的法官、管理人和金融机构代表进行了深入的讨论，一致认为台州法院个人债务清理创新工作内容丰富，案件涉及面广，有些制度已走在理论的前面，为今后最高法院推进个人破产制度提供很好的台州实践。

关于温州的探索过程，概述如下：

2019年7月，温州专门召开府院联席会议，出台《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》，积极探索推进个人债务集中清理试点工作。这是全国首个具有个人破产制度相当功能试点的府院联席会议纪要。2019年8月13日，温州中院发布《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》。2019年8月26日，浙江省委改革委第五次会议审议通过《深化温州金融改革服务民营经济实施方案》，温州开启了金改“深化版”，方案中有7大引领性创新项目，其中一项便是“探索个人债务集中清理试点”。

2019年10月9日上午，浙江省温州市中级人民法院联合平阳县人民法院召开新闻通报会，平阳法院党组成员、副院长张美权介绍办结的全国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件情况，温州中院党组成员、执行局局长陈卫国对该案特点进行了评析。

关于台州的探索过程，概述如下：

台州法院自2011年开始探索个人破产制度，历经了将股东个人财产与公司财产合并破产、在执行程序中引入管理人清算机制、建立执行程序转个人债务清理机制三个阶段。截止2019年9月1日，共对14例执行不能案件进行了个人债务清理，初步完成第一阶段探索个人债务清理机制的工作。具体来说：第一阶段，探索将公司股东财产与公司财产合并破产处置机制，典型案例是2012年天台法院受理的浙江银象公司破产清算一案，在浙江省内首次尝试将个人破产制度引入该案的破产财产处置工作之中。第二阶段，建立执行程序中执行义务宣誓退出机制。台州中院于2016年出台了《台州市中级人民法院“无财产可供执行”案件退出机制实施办法（试行）》，在全国首次创新建立执行义务宣誓退出机制，黄岩法院进行试点。第三阶段，2018年5月，中院民二庭与执行庭制订《在执行程序中引入管理人清算机制操作规程》，探索借鉴破产管理人制度，试行在执行程序中由管理人对被执行人财产及债务状况进行全面调查和清理，在执行中形成法院强制执行与管理人财产及债务状况调查相结合的工作机制。

2019年4月，台州中院出台了《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》。之后，台州中院与部分基层法院自去年启动个人债务清理创新工作以来，共对14例执行不能案件启动个人债务清理程序。2019年9月10日，台州中院与泰隆银行、台州银行、民泰银行共同召开金融消费者（金融消费者是指购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人）债务清理创新推进会，并签署了《关于加强金融审判工作协同推进个人债务清理创新工作会议纪要》，探索在金融不良债权处置工作中引入个人债务清理机制，为金融机构切实有效化解和核销不良贷款创造制度条件，同时也给予诚实但不幸的债务人一条制度性出路。2019年12月30日，台州中院又与人民银行台州市中心支行、台州银保监分局等两家金融主管部门联合出台《关于探索个人破产制度推进金融消费者债务清理创新工作的纪要》，就金融消费者债务清理工作的深度与广度问题达成进一步的共识。

台州、温州的探索，引起了海内外的关注，英国《经济学人》（economist）杂志都对台州的情况进行了报道，并认为是中国首例个人破产案例。我认为，台州和温州在个人债务集中清理方面的探索，无疑是具有创新意义的，也确实可以为将来的个人破产制度提供实践经验，但如果将此称之为“个人破产”则是不准确的报道。现代意义上的个人破产制度，包括集体清偿、同比例分配、破产免责、自有财产、失权与复权等基本要件，而且司法的强制性也即程序约束的法定性，是区分正式程序与非正式程序的关键点，目前温州台州的试点，是以债权人的一致同意为前提条件，实在立法缺失情况下的一种特殊形式的处理，严格来说就是一种执行和解。最高法院的定位是“开展与个人破产制度相当功能的试点工作，为建立个人破产制度打下实践基础”，其实，“相当功能”的用语也是有待商榷的。

我坚定地支持中国推动个人破产立法，但有必要重申我的两个观点，以供大家批判：第一，个人破产立法应当加快推进，但不宜分步走，不宜分地区推进。第二，个人破产制度应当与企业破产制度分开立法，目前的《企业破产法》修改实则难以纳入整个个人破产制度的内容。

关于个人破产立法的延伸阅读：

三、府院联动机制与管理人队伍建设

破产案件的办理，是办案与办事的结合、开庭与开会的结合、裁判与谈判的结合。12年的《企业破产法》实践，让我们看到了法院与政府部门协同作用的重要性。一方面，相关法律的不配套，需要政府部门的担当作为，为破产案件审理提供行政支持；另一方面，法院时刻肩负着破产法市场化实施的重任，需要防范行政权力在破产程序中的不当干预。可以说，很多案件，尤其是重大案件中，法院和管理人都是在这种艰难的压力中前行。长远来看，消除这种紧张关系，一方面要寄希望破产法以及相关配套法律制度的改革与完善，另一方面则可以通过府院联动机制建设来规范解决问题。此外，一支优秀的管理人队伍也是不不可少的。

（一）府院联动机制建设成效显著

2019年度，破产工作中的府院联动机制建设进步很明显。一方面是党中央国务院关于供给侧结构性改革、僵尸企业处置和营商环境优化建设的战略安排和政策要求，让各地各级政府部门意识到了自己的责任和职责所在。另一方面，也缘于各地法院系统的艰苦努力，推动了一个个府院联动机制的文件出台。在此过程中，国务院及其发改委的部门规章和规范性文件功不可没，而浙江、江苏、广东等地在府院联动方面的开创性成果，亦起到了积极的推动作用。

在国家层面，《加快完善市场主体退出制度改革方案》明确提出：“完善司法与行政协调机制。地方各级人民政府应积极支持陷入财务困境、符合破产条件的企业进行重整或破产清算。鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制，依法发挥政府在企业破产程序中的作用，协调解决破产过程中维护社会稳定、经费保障、信用修复、企业注销等问题，同时避免对破产司法事务的不当干预。（各地方人民政府负责）”“明确政府部门破产行政管理职能。在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上，进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责。（各地方人民政府负责）”。国家发改委等部门在2018年度也发文要求建立破产工作中的府院联动机制，而2019年度主要的相关文件，是五部门发布的《关于推进企业注销便利化工作的通知》和税务总局《关于大力优化税务注销办理程序的通知》。

特别值得一提的是，国家税务总局在2019年12月发布了《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（2019年第48号），专门规定了“关于企业破产清算程序中的税收征管问题”，虽然该文件莫名其妙地排除了重整程序与破产和解程序的适用，但就破产涉税的这个顽固问题而言，能看到一点进步也是值得高兴的。

国家税务总局关于税收征管若干事项的公告（摘录）

2019年度的府院联动机制，在北京、上海、江苏、浙江、广东、广西、河南、山东、安徽等地取得了明显的成效。《北京市营商环境3.0版改革方案》和上海高院、市场监管局《关于企业注销若干问题的会商纪要》，继续为优化营商环境服务。在江苏，省政府发布《关于建立企业破产处置协调联动机制的通知》，南京《关于建立企业破产处置协调联动机制的通知》《破产清算中税收债权申报与税收征管办法》，镇江《关于企业破产处置涉税问题处理的实施意见》，南通《支持企业破产管理人依法履行职责的意见(试行）》以及宿迁市政府办公室《关于构建协调联动机制稳妥推进企业破产处置工作的通知》等地的政策文件跟进落实。在浙江，省级层面《关于进一步推动企业兼并重组的实施意见》《关于开展吊销未注销企业强制注销试点的通知》《关于支持破产便利化行动有关措施的通知》的文件将府院联动机制推向纵深发展。杭州、宁波、温州、台州、绍兴、衢州、湖州等地也都有推动府院联动机制建设的文件出台，如人行杭州支行与杭州中院的《深化合作共同推进企业破产工作若干问题的纪要》等等。此外，河北邯郸中院推动当地成立“邯郸赵都破产费用援助基金会”；佛山中院与人行佛山中心支行、佛山地税分别签署了《关于破产审判信用修复和金融债权保护备忘录》《关于破产审判税费征缴和税收保障备忘录》。广西柳州市政府和柳州中院推动力度较大，出台了《破产程序中税务问题处理的指导意见》，并在多个案例中实现了司法和行政的良好互动。各地府院联动机制建设的文件实在太多了，无法一一介绍，欢迎点击延伸阅读链接。

2019年度部分地方府院联动机制文件延伸阅读：

（二）行业协会快速发展与管理人队伍建设

一是管理人协会数量激增。 浙江、江西、上海、山东、北京、江苏等省级管理人协会正式成立，长春、东莞、柳州等地市级管理人协会数量扩张迅速，全国第一个县级管理人协会也在山东高青县宣告成立。

二是人民法院在管理人指定、选任、监督方面的改革。 广东、浙江、江苏、广西、四川等地法院出台了管理人制度文件；无锡在全国率先开始委托第三方机构对管理人分级管理进行考核；广东完成了全国范围内的管理人分级考试；江苏继续试行管理人选任的开放式改革。总之，各地在管理人制度改革方面各有特色，值得关注。

三是管理人行业协会组织的活动异常活跃。 重庆协会和成都协会的定期培训活动，温州协会的定期沙龙等，在管理人业务能力提升方面发挥了积极的作用；无锡管理人协会配合无锡中院完成了管理人分级考核评审工作。河北破产管理人协会还发布了《重整案件工作指引》等四个业务工作指引；厦门管理人协会制定了《管理人考评办法与自律规则》。

四是在管理人协会之外，律师协会、注册会计师协会也为破产管理人队伍建设做出了积极的贡献。 如浙江注册会计师协会发布了《财产状况报告编制指引（试行）（适用于非金融企业破产重整）》，北京注册会计师协会制定了《破产重整程序中共益债务识别及应对》的业务指引。今后，在破产管理人协会迅猛发展的同时，我们仍然不要忽略律协、注协在管理人队伍建设中的地位和作用。

五是银行、保险公司、网拍平台在管理人履职保障方面积极发挥作用。 北京朝阳法院与工行北分签订合作协议，旨在为首都管理人履职提供金融服务；苏州园区法院也在这方面进行了探索。人保财险签发了广西首单破产管理人执业责任保险。阿里拍卖开通了独立的管理人处置资产的通道和平台。

关于管理人协会和队伍建设的延伸阅读：

四、中国破产法论坛与破产法学术繁荣发展

我们的理念一如既往、一以贯之：破产立法和司法的进步，离不开破产法学术的繁荣。破产法学术的繁荣和发展，既可以在破产法的立法和修改、司法解释的起草和制定方面提供智力支持，亦可以在破产案件的审理中发挥重要的作用，更可以为破产法治事业的发展培养和输送专业人才。作为人大破产中心和北京市破产法学会精心打造的学术品牌，中国破产法论坛始终坚持开放包容的心态，以学术为本，以公益平台为我国破产法治事业做贡献。

第十届中国破产法论坛于2019年6月15-16日在广西桂林召开，由中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、中国国际贸易促进委员会法律事务部和北京市破产法学会共同主办，广西壮族自治区高级人民法院承办。最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥应邀出席开幕式并发表主旨演讲，中国破产法论坛组委会主任王欣新教授，广西壮族自治区党委常委、政法委书记黄世勇，广西壮族自治区高级人民法院党组书记、院长黄海龙，广西壮族自治区桂林市委副书记、市长秦春成，中国国际贸易促进委员会法律事务部副部长刘超，中国人民大学法学院副院长高圣平教授，北京市法学会应用法学研究中心副主任白贵秀等领导应邀出席开幕式并致辞，国家发展改革委财政金融和信用建设司副司长孙学工应邀在闭幕式致辞。1500余位参会嘉宾围绕“破产审判府院联动与营商环境优化”“企业挽救与重整制度的改进”“关联企业合并破产与债权人利益保护”“管理人履职与债务人财产价值最大化”“跨境破产制度的改革与完善”“执破衔接与个人破产立法”等议题进行了为期一天半的深入研讨。

中国破产法论坛旗下的破产法专题研讨会。2019年度，我们在3月份举办了“破产企业税收征管问题专题研讨会”；在5月份与北京高院、北京破产法庭、工商银行北京分行举办了“管理人履职保障与首都营商环境优化专题研讨会”；在9月份与贸促会、苏州中院、苏州管理人协会、上海方达律师事务所共同举办“跨境破产审判与营商环境优化专题研讨会”。

“ 破产法文库 ”是我们打造的与中国破产法论坛相得益彰的学术品牌。在2019年，我们推出了《破产茶座》第三卷、《破产法论坛》文集第十四辑、十五辑，“实务系列”则出版了《破产审判的广西实践与探索》《破产审判的专业化与规范化：北京破产法庭的探索与实践》《破产审判的富阳实践》《维护金融安全的破产审判路径》《涅槃之道：破产的应然思考与实然探索》《破产程序中利息债权审查问题研究》等书籍，分别总结了广西高院、北京一中院、杭州富阳法院、浙江瑞安法院、温州瓯海法院、浙江大公律所的破产审判和管理人实务经验。在第十届中国破产法论坛上，我们免费为参会嘉宾赠送了5000册文库新书。

“ 破产法前沿系列讲座 ”是人大破产法中心为破产法学科发展打造的平台。本年度先后有蒋太仁庭长、王斐民教授、潘幼亭庭长以及美国的 Ralph Brubaker 教授等专家登台演讲。

在全国范围内观察，2019年度的破产法学术发展还表现在以下几个方面： 一是本年度的东亚破产重组论坛、市场化破产高峰论坛、山东破产法论坛、西部破产法论坛、东南破产法论坛、长白破产法论坛、中院破产法论坛、京津冀破产审判工作研讨会、破产法珞珈论坛、燕赵破产法沙龙成功举办。二是中国政法大学企业破产与重组研究中心举办了系列“蓟门破产重组对话”，北京、吉林、河南、山西、陕西、广东、湖南、山东等地破产法研究会举办各类学术活动，同时，新增四川省法学会破产法研究会、沈阳市法学会破产法研究会、浙江大学法学院破产法研究中心等学术机构。三是《中国法学》《中国政法大学学报》《法律适用》《人民司法》《人民法院报》等报刊杂志专门刊发破产法学术文章，为破产法的改革与完善建言献策。四是国家多类科研基金申报指南中开始对破产法给予关注。

展望未来，破产法学术繁荣和发展，仍需要在四个方面继续努力： 一是吸引更多的专家学者对破产法进行以问题为导向的跨学科研究；二是组建全国性的破产法研究会；三是大力培养破产法方面的高素质人才；四是在总结破产实务经验和理论研究的基础上，注重破产文化的普及。

2019年度部分论坛活动延伸阅读：

2019年度部分研究成果（书籍）延伸阅读：

五、展望：顽强生长不负韶华

2019年，破产法的成果是丰硕的、全方面的，来之不易的。我们都在努力奔跑，做最美的追梦人。我们深知，一时的繁荣，可用作点赞安慰，但绝非我们的长远目标，内嵌于市场经济体制并持续发挥困境拯救与规范退出功能的现代破产法律制度，才是我们的终极追求。

2020年，将是如何生长？对于年轻的破产法而言，我希望她能继续顽强生长茁壮成长。中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会，愿与各界同仁、朋友携手并肩，“用汗水浇灌收获，以实干笃定前行”。

中国人民大学法学院教授、博士生导师

中国人民大学破产法研究中心副主任兼秘书长

中国破产法论坛组委会秘书长

北京市破产法学会副会长兼秘书长

2020年1月1日于剑桥大学

一米阳光|徐阳光：中国破产法年度总结（2019）

免责声明：