中小微企业对于维持就业、稳定供应链、鼓励创新以及促进经济社会发展具有重要的意义，在世界各经济体中均占据重要地位。近年来，相关国际组织、各主要经济体均在努力和尝试，力求为陷入财务困境的中小微企业提供有效解决方案。2021年12月，联合国国际贸易法委员会第5工作组完成的一个工作项目就是“小微企业破产法立法指南”，聚焦于如何为小微企业提供更快捷、更简单、更便利和成本更低的破产程序。
01、小微企业破产制度的立法沿革
在2013年贸法会第46届会议上，联合国国际贸易法委员会（以下简称贸法会）请第5工作组（破产法工作组）对与中小微企业破产相关的问题进行初步审查，尤其是审议已发布的《贸易法委员会破产法立法指南》（以下简称《破产法立法指南》）是否能够为中小微企业破产提供充分和适当的解决办法。如果没有，则请工作组考虑如何精简中小微企业的破产程序。
2016年5月，结合前期审议成果，第5工作组认为，《破产法立法指南》规定的关键破产原则和总体指导意见，对中小微企业破产依然具有意义，工作组将以《破产法立法指南》规定的内容作为问题讨论的起点，并根据需要制定新的简化机制，以专门处理中小微企业破产问题。
2018年12月，第5工作组首次提出适用于中小微企业的《简易破产制度案文草案》，此后以此为基础进行了多次修改和版本更迭。
2021年12月，第5工作组审定并原则核准了《小微企业破产法立法指南草案》（以下简称《小微企业破产指南》）。考虑到小微企业面临的巨大困难，为便于各经济体尽快采取相关措施，该案文将被视为最后文本，不再另行提交贸法会审定和通过。在今后的出版中，《小微企业破产指南》将成为《破产法立法指南》的第5部分，共同协助各国创建良好破产法律框架。
在立法过程中，一项重大的变化是，中型企业在2019年12月的草案中，被排除在简易破产程序的适用范围之外。第5工作组对此的普遍看法是中型企业与小微企业之间仍存在一定差异，该项任务应当更加侧重保护小型和微型实体的需要。
02、小微企业的特殊性及其面临的困境
生产经营的脆弱性。小微企业的供应方和客户群体往往较为单一，并严重依赖客户的付款，可能因为失去一个重要的商务伙伴或者客户逾期付款，即面临现金流问题和较高的违约风险。小微企业还面临周转资金的稀缺、较高的融资利率和获得贷款时较高的抵押物要求，这使得其资金筹措变得极为困难。
此外，陷入困境的小微企业可能本身就是其他小微企业的客户，一个小微企业的经营失败可能造成小微企业供应链中的连锁困境。
资产与责任的混同性。许多小微企业可能并没有采用严格的法人形式进行运作，并且实行一种集中治理模式，所有权、控制权和管理权相互重叠，其商业债务和个人债务混为一体。企业主可能将个人资产用于公司经营，也可能将公司资产用于个人或家庭需要，并且企业经营中很少或不存在营业记录、交易记录等。即使部分小微企业采用有限责任的组织形式进行运作，但有限责任保护也是形同虚设，因为小微企业主及其亲属、朋友通常被期望用个人资产作为抵押来保障小微企业的债务。
启动破产程序的滞后性。在面临财务问题时，小微企业的业主和管理层通常不愿冒着失去企业控制权的风险申请启动破产程序，因为企业是其唯一的收入来源。启动程序后还会引发债权人要求业主承担担保责任，业主将面临失去良好商业名声以及现有的信贷额度等风险。基于上述考虑，小微企业业主和管理层往往会隐瞒财务危机，甚至采用更高风险的策略来试图挽救企业，譬如采取借高利贷等措施进行拖延，而非选择破产程序。
此外，小微企业主和管理层往往也缺乏相关的专业知识，不了解其在破产程序中和临近破产期间的权利义务。这些情况可能会更加助长小微企业财务危机，并导致其进入破产程序时财产已损失殆尽，仅剩破产清算这个唯一解决方案。
债权人态度的消极性。普通破产程序得以顺利运行的一个基础是，企业存在有价值的财产，债权人愿意通过破产程序并且确实能够获得清偿，但这一情况在小微企业破产中往往并不存在。小微企业的实物资产可能是具有价值的主要或唯一资产，且该资产基本已被设定担保，甚至早已“无产可破”。担保债权人更愿意按照法律规定，通过强制执行的方法快速实现债权，不愿意等待漫长的破产程序。
对于无担保债权人而言，小微企业没有抵押的资产往往已经几乎或完全没有分配价值，无担保债权人投入时间和资源来参与破产程序只会得不偿失。有担保债权人的“坚持到底”和无担保债权人的“不参与”，危及债务重组谈判的成功和有生存能力的小微企业获得重整的机会，企业挽救机会渺茫。
03、对困境小微企业采取的处理方法
建立简易破产制度。考虑到小微企业的特殊情况，《小微企业破产指南》建议各国在其法律框架中纳入简易破产制度，以更好地处理小微企业破产及如何避免破产的问题。在具体方式上，可以调整标准企业破产法的某些内容，也可以在现有破产制度不能满足小微企业需要的情况下，设置一套单独的简易破产制度。
就其目的而言，应当通过简易破产制度，使无生命力的小微企业快速清算，并对有生命力的小微企业进行重整，从而促进小微企业重获新生。当然，快速和简易的操作不应损害利益相关方的权利，破产法中应当建立适当的保障措施，防止滥用和非正当使用简易破产制度，并对相关违反行为实施制裁。
完善其他配套立法。《小微企业破产指南》认为，小微企业财务困境的解决，不仅需要破产法的改革，还需要完善配套的其他现行立法，以确保破产简易制度，在统一的法律体系下顺利运行。例如，在税收和会计法规中建立一种向小微企业发出财务困境预警信号的制度，并为及早进行债务重组谈判的小微企业提供税收优惠等激励。
此外，鉴于小微企业与其业主资产、负债上的混同，法律可要求在操作程序上合并或协调相关联的企业、消费者和个人破产程序，相关法律应做好完善衔接。值得注意的是，此处的程序合并或协调并不涉及实质合并问题，因为实质合并的复杂性通常需要启动标准的企业破产程序。
提供体制框架支持。除了立法措施外，《小微企业破产指南》还建议各国需要在体制框架上对简易破产制度予以支持。例如，建议各国应明确说明由哪个权力机关履行主管机关的作用，并具体说明其职能，此处的主管机关可以不是对破产程序行使全面监督和控制的司法机关。
在制度上的支持还包括对国家主管机关、破产从业人员、小微企业等进行培训，加强破产制度有效实施；在程序启动前为小微企业提供债务咨询、调解等服务，减少进入破产程序的障碍；提供标准表格、明细表和模板，推动信息化应用，方便简易破产制度的使用；当小微企业无法支付破产费用时，使用公共资金或建立基金来支付该费用。
04、简易破产制度的适用范围
适用于所有小微企业。《小微企业破产指南》指出，“各国应当确保简易破产制度适用于所有小微企业”，但是关于小微企业，该指南中并未给予统一的定义。《小微企业破产指南》认为从事经济活动的所有债务人，不管是法人还是自然人，只要符合如前所述的小微企业特征，均可以适用简易破产制度。至于小微企业是采用有限责任公司、合伙企业、个人企业经营者抑或其他组织形式，也不论是否为了盈利而进行活动均在所不论。按照《小微企业破产指南》的标准，国内政策制定者可以根据其国内法，自行界定符合小微企业条件的自然人和法人。
关于简易破产程序的种类。某些国家的简易破产制度可能侧重于重整，而另一些国家则可能侧重于破产清算，一国的法律、文化、社会和经济规范可能决定其在这些问题上的政策选择。但《小微企业破产指南》建议“各国应确保在简易破产制度下，规定简易清算和简易重整”，并对两类程序的操作、程序转换等具体制度进行了规定。
05、简易破产制度的主要特征
短时期限。《小微企业破产指南》建议规定简易破产制度时，应当为简易破产制度中的所有程序步骤规定短时期限，这些期限应短于标准企业破产程序中适用的期限，只有在很有限的情况、理由下才能延长且延长次数有限，如疫情大流行等特殊情况。不遵守既定的法定期限会引起某些后果，包括将简易破产程序转换为标准破产程序。
减少手续。小微企业的业务和财务安排往往并不复杂，按照建立具有成本效益的目标，《小微企业破产指南》建议，简易破产程序应当比标准企业破产程序中的手续更少或更简单。特别是关于破产启动程序、公告、债权人委员会、债权人会议及债权认定等相关细则。《小微企业破产指南》还建议，各国重新考虑在所有情况下，一律发布公告的必要性，并在符合公告要求的情况下，大大简化公布内容。
债务人留任及参与。小微企业的经营者通常对企业的业务、市场、债权人、供应商及客户更为了解，失去对企业的控制，可能会阻碍小微企业及时启动破产程序，也会使企业失去运营和存在基础。基于上述特征，简易重整程序中原则上，应由债务人保留对其资产的控制权，并负责企业日常经营管理，主管机关或独立专业人员进行适当监管和协助。而在破产清算程序中，可以由债务人就组织变卖某些财产提供咨询意见，或者协助确定债权清单及其数额。
视同认可机制。在简易破产程序中，诸如重整计划在内的事项仍需获得债权人的认可，但是因债权人不参与的问题，会对简易破产程序的进行造成障碍。为有效解决这一问题，简易破产制度中引进了视同认可机制，允许将保持沉默视为认可。根据这一机制，按照法律规定的程序和期限将需要认可的事项通知债权人，使债权人了解就该事项向主管机关表示意见的程序、期限以及弃权的后果，当债权人未按照规定的程序和期限向主管机关提出异议或反对意见时，视同该表决事项获得该债权人认可。（作者单位：西南政法大学）
