小微企业破产制度的重要意义与作用
中国人民大学法学院教授
北京市破产法学会名誉会长
王欣新
一、小微企业破产程序的重要意义
首先，我们需要把握小微企业破产程序与简易破产程序之间的关系，并理解为什么在破产法的修订中要格外重视小微企业破产程序的建立。
小微企业破产程序可以归属于简易破产程序的类别。简易破产程序是对普通破产程序的简易化，即对特定类型的破产案件在符合法定情况时适用简易化的程序审理。所谓简易化，如审判组织的简易化，不组织合议庭，由法官独任审判；简易并优化破产程序中的通知、公告、送达方式等；减少债权人会议召开次数，采用在线视频、通讯群组等其他非现场方式召开债权人会议，采用书面、短信、电子邮件、通讯群组等非现场方式进行表决。由于程序的简易化往往会赋予法官更多的管理破产程序的权力，为此要强调简化审理程序的正当性以及对当事人权益的公正保障。在效率与公平之间要有合理的平衡，破产程序的简化不能以损害当事人权益、损害法律公平公正原则为代价，不能损害程序设立的宗旨与目的。
我认为，在《企业破产法》的修订中，除了要考虑建立一般性的简易破产程序外，还应当专设小微企业破产程序。
“小微企业”是指法律允许的任何组织形式的小型和微型企业。特别需要指出的是，我国的个体工商户在法律性质上也属于小微企业，即不具有法人资格的小微企业。所谓“个体工商户”，虽具有浓厚的中国乡土气息，但显然不是一个规范、严谨的法律概念。在其他国家的企业分类中，通常将此类市场主体称为个人企业经营者，即以独资或自营职业（自我雇佣）活动的形式从事贸易、商业、手艺或专业技术的自然人，并归入小微企业的范畴。对小微企业的判断标准各国依其国情确定，最常见的是以员工人数、销售额等为基础界定。[1]
设置小微企业的专门破产程序具有重要的社会意义，不仅可以满足相关主体对破产程序简易化的需求，更重要的是，能够一并解决小微企业破产程序中的一些特殊性难题。而这些难题对大中型企业往往是根本不存在的，所以仅靠对市场主体设置普遍适用的一般简易破产程序是无法解决的。尽管建立小微企业破产制度的目的之一，也是要通过破产程序的简易化，快捷、简单、灵活和低成本的解决小微企业的破产退出与挽救问题，但同时也特别注重在此基础上专门解决小微企业的一些特殊破产难题，故需要在立法中单独成章、单独适用相应的程序。由于个体工商户从法律角度讲也应当属于小微企业的范围，而且是十分重要的群体成员，所以我国在小微企业的破产程序还需要考虑对个体工商户的参照适用，以及与个人破产的结合与协调。
从司法实务情况看，为小微企业制定单独的破产程序更是具有重要意义。在实践中，小微企业由于其破产特殊问题在破产程序包括简易化程序中均难以解决，想适用破产制度也解决不了问题，加之大多数小微企业对破产制度缺乏了解和信任，在陷于债务困境的时候，往往根本就不会考虑进入破产程序，没有适用破产程序的积极性。为小微企业破产制定单独的程序，适用对象明确，解决难题的针对性突出，可以使小微企业更为积极的关注这一立法，并更加主动的选择适用该破产程序以解决其困境和相关社会问题。
我们应当重视对小微企业破产程序特殊调整作用的社会意义。世界上很多人尤其是低收入群体即穷人是依赖小微企业就业谋生的，小微企业使经济的发展多样化，增强了社会与经济的弹性，是企业活力和财富创造力的关键引擎，小微企业对社会经济发展的促进作用是不可忽视的。据统计，小微企业在企业种类中占绝大多数，在世界范围内，它们代表着90%以上的企业和50%以上的就业。[2]如欧盟的企业中95%以上是中小企业，而每10家中小企业中有9家是微型企业（欧盟定义微型企业为雇员少于10人的企业）。[3]美国所有企业中超过90%是微型企业（美国定义微型企业为包括企业主在内雇员少于5人的企业），微型企业产生的直接、间接和诱发效应影响到美国超过4,000万个就业机会。[4]截至2018年，我国中小企业的数量超过了3000万家，个体工商户数量超过7000万户，贡献50%的税收、60%的GDP、70%的技术创新、80%的城镇劳动就业、90%的企业数量。[5]在2022年1月27日国新办举行的新闻发布会上，市场监管总局副局长蒲淳介绍，当时全国市场主体已突破1.5亿户。截止2021年底，全国登记在册个体工商户已达1.03亿户，占市场主体的2/3，九成集中在服务业。[6]
目前在企业破产立法领域，一个新的趋势是将小微企业作为一个需要单独调整的群体单位。如联合国国际贸易法委员会从事立法工作的第一工作组是中小微企业工作组，第五工作组是破产法工作组。我们第五工作组去年完成的一个工作项目就是“小微企业破产立法指南”。这一立法项目最早的名称是“中小微企业破产立法指南”，这与第一工作组对企业的分类相一致，但后将适用对象确定为小微企业，中型企业被排除在外。这是因为小微企业的独立破产立法更具有针对性和迫切性，具有更为重要的社会意义，而中型企业可以在一般性的简易破产程序得到相应调整，两者差异较大。所以，尽管破产法组对立法范围的调整，与第一工作组的工作对象“中小微企业”出现适用范围的差异，以至于联合国贸法会专门对此问题作出提示，但仍维持了这一改变，承认制定小微企业破产立法指南的必要性。对小微企业而言，是否设置单独的破产程序，往往决定着其能否有可适用的破产法存在，是否真的能够得到破产法的保护与救助。制定小微企业破产制度，有助于缓和、解决其破产中面临的许多难题和挑战，有利于实现便利创业、保护就业、减少创业者风险、保障债权人等利害关系人权益等立法目的，进而提升我国的营商环境。
二、小微企业经营与破产的特点
小微企业在组织性质和经营形式方面千差万别，但拥有一些共同的特点。主要包括：
1.长期持续性小规模经营，即从其营业性质看，通常是难以发展成大中型企业。
2.小微企业大多是独资或小型合伙企业，股东承担无限责任，即使是股东负有限责任的企业，在经营过程中往往也需要股东以个人资产或信用进行担保。没有能力区分企业与企业主个人的资产与债务，企业与企业主之间的资产与债务往往存在严重混同，企业关键的商业资产可能没有明确的所有权，企业很少或根本没有商业记录和账簿，企业的倒闭往往也意味着企业主的破产。
3.一般法律包括破产法过于严格繁琐的规定对小微企业具有一定的消极影响，导致其在实践中往往在法律规则边沿乃至之外活动（但并不等同于他们是进行了违法活动），也缺乏通过法律渠道解决各种纠纷的能力。
4.小微企业获得资本或银行的支持与服务有限，主要依赖亲友提供借款或分担风险，较其他企业更易陷入财务与债务困境，且其企业资产包括有形和无形资产难以转让变现。
5.小微企业的债权人、供应方和客户群往往较为单一，市场有限，可能仅包括亲友和本地熟人，雇员主要来源于没有正式报酬、缺乏技能的亲友，为小微企业提供的劳动和服务可能不按通常的商业惯例加以记录或支付报酬，而且小微企业主企业管理能力差，存在家族控制，易发生独断和腐败行为。
此外，小微企业的企业主和管理层在发生债务与经营危机时，害怕损害商誉、失去企业控制权而不愿及时提出破产申请，甚至不愿意适用破产程序，往往隐瞒危机，甚至采取借高利贷等高风险措施予以拖延，导致最终其真正进入破产程序时财产已损失殆尽，只能破产清算。普通企业破产制度顺利运行的基础，是以企业存在较多的有价值的破产财产且与出资人的财产相互独立为前提，而小微企业缺乏规范的财务账册制度，即使申请破产也无法向法院、向管理人提供正常的财务信息，其主要资产往往已设置抵押等担保，担保债权人通常会坚持通过对担保物的强制执行实现债权，其他财产对于无担保债权人几乎或完全没有分配价值。普通企业破产制度以债权人和管理人的积极参与为运行要素，而小微企业的无担保财产往往已无力支付破产费用包括管理人报酬，大多数债权人参与破产程序无论是清算还是重整往往都会得不偿失，所以不愿意投入时间、精力和资源解决小微企业的财务困难。总的来讲，法院、律师、破产专业人员、债权人和其他利益相关者广泛参与小微企业破产程序的成本与其参与该程序所获得的利益并不相适应，这使得他们往往对小微企业的破产通常持消极态度。为此，我国需要在破产法的修改中建立独立的小微企业破产制度，以专门解决其各种特殊破产难题。
三、小微企业破产中的特殊问题与解决方法
小微企业破产较为典型的特殊问题包括以下几个方面，这些通常都是和大中型企业不相同的。
第一，债权人不积极参与小微企业的破产程序尤其是重整之类的挽救程序。小微企业破产时其债权人的人数往往不多，而且这些债权人通常只有个别债权人有希望通过破产程序得到较多的清偿，那么其他债权人由于得不到什么利益，缺乏参与的积极性，债权人会议往往因参会人数达不到法定标准而无法做出有效决议。为解决这一问题，联合国《小微企业破产立法指南》最初试图规定各种提高债权人参与破产案件积极性的措施，但后发现这是不具备现实市场基础的一厢情愿，于是建立了“视同认可机制”。根据这一制度，在债权人会议的表决中，尤其是对重整计划草案的表决，债权人对经正式通知的会议缺席会议、参会未投票和投弃权票均将被视为对重整计划草案的赞成票，这样就可以解决债权人参与积极性不高的问题。但是采用这一机制的前提条件是：1.按照法律规定的操作程序和期限，将需要债权人认可的事项及时通知债权人，并使债权人了解就该事项向主管机关表示意见的程序和期限。2.债权人了解缺席会议、未投票和投弃权票的法律后果，即债权人未按照操作程序和未在已通知其的期限内向主管机关明确提出反对意见的，将视同已获得其同意认可。由于视同认可机制对债权人权利可能存在不利影响，表决程序的简易化也可能影响债权人对破产财产和债务人行为的有效控制，所以，实施这一机制需要设置对债权人等利害关系人权益的保障机制和对违法行为的惩罚制度。
第二，小微企业与企业主的破产（包括企业主个人破产的免责）需要在操作程序层面关联一并进行，以保证能够在同一破产程序中协调处理企业与其投资人的所有债务。《小微企业破产立法指南》规定对小微企业破产中企业主等个人担保问题，通过程序合并令或协调令综合协调审理，以保障案件审理取得最佳社会效果。在操作程序层面的合并中，各债务人仍保持人格独立，资产与债务清偿比例等分别按照各自情况分别确定，不涉及实质性合并问题。虽然小微企业破产不排除对所涉关联企业和自然人的资产进行实质合并，但联合国贸法会认为，实质合并会产生各种复杂问题，不宜再适用简易程序，而需要启动标准的企业破产普通程序处理。所以，通常涉及到实质合并破产问题不在小微企业破产程序规定下解决。
第三，考虑到小微企业营业的特点以及企业主对企业资产、业务和市场拥有的特殊技能或独特知识，在破产财产的清算中可能需要债务人的参与，以实现资产的及时与高值变现。为此，《小微企业破产指南》建议设置小微企业债务人参与破产财产清算变价的渠道，由法院确定债务人参与的必要性和参与程度，如就变卖资产提供咨询意见，或协助制定财产管理和变价方案等。如果债务人所在的市场、业务和资产具有专用性、独特性，则债务人参与清算可能有着重大意义。虽然现代通信手段和电子商务平台可拓宽资产变现的选用渠道，但在某些情况下，它们无法有效和高效地替代债务人的内部知识、技能和资源网络，在债务人的资产可能没有相应成熟市场的情况下，更是如此。债务人参与清算的任何情况都应受到主管机关、独立的专业机构、管理人或债权人的密切监督，以免滥用。
第四，建立适合小微企业的破产重整模式。小微企业在重整中遇到的问题也与大中型企业有所不同，需要立法特殊调整。例如日本在其《民事再生法》中就针对中小企业的重整规定了较为灵活的程序。目前我国大中型企业的重整挽救方式，总体上是引入新的战略投资者（包括战略投资人组合）和资金，优化股权结构和资源配置，实现新股东的加入和原股东的退出以及企业控制权的变更。而小微企业的经营主要是靠企业主个人的融资信用、市场联系、业务关系和劳动技艺维持，尤其是以专业技能、手艺维持经营的个人企业经营者。小微企业的经营管理特点决定了其挽救与营业重整更多的要靠债务人自身，原股东的出局可能会让企业失去运营和存在基础。所以，小微企业重整的内容主要是减免债务、延长清偿期限等，通常不变更企业的控制权，以免使企业无法继续经营存续，故需要在这方面健全相关法律规定，需要管理人在这个过程中建立一套新的重整操作规程与适用模式，这些都是和大中型企业有较大的差异的。
小微企业破产程序的建立，是提升、完善我国营商环境的重要环节，是我国深入改革、健全市场经济体制不可或缺的法律保障。我们希望在破产法的修订过程中，能够对这个问题予以充分重视，也希望法院、管理人、债权人和债务人对小微企业的破产程序予以充分的重视。
参考文献
[1]OOyaPinarArdic,NataliyaMylenko,andValentinaSaltane,‘SmallandMediumEnterprisesaCrossCountryAnalysiswithaNewDataSet’(2012)PacificEconomicReview,17:4,498(hereafterArdicetal.).
[2]国际贸易中心：“联手、竞争和变革促进包容性增长”，载《2015年中小企业竞争力展望》，2015年版，第13页。
[3]See“EuropeanCommission’sAnnualreportonEuropeanSMEs2015/16:SMErecoverycontinues”，（https://ec.europa.eu/jrc/sites/jrcsh/files/annual_report_-_eu_smes_2015-16.pdf），2021年12月29日访问。
[4]See“Biggerthanyouthink:TheEconomicImpactofMicrobusinessesintheUnitedStates”，（http://microenterprisealabama.org/wp-content/uploads/2014/09/BiggerThan-You-Think-The-Economic-Impact-of-Microbusiness-in-the-United-States-copy.pdf），2021年12月29日访问。
[5]任泽平：《2021中国中小微企业经营现状研究》，载新浪网，http://finance.sina.com.cn/zl/china/2021-12-20/zl-ikyamrmz0029687.shtml，2021日12月26日访问。
[6]《历史性突破！市场监管总局：全国登记在册个体工商户突破1亿户》，载微信公众号“金融界”2022年1月27日，https://www.sohu.com/a/519362014_114984，2022年1月28日访问。
