《论世界银行宜商环境（BEE）评价改革及对我国企业破产的启示》
黄滨苇叶小虎
【摘要】2021年9月，世界银行宣布结束营商环境（DoingBusiness，简称“DB”）评估体系并停止发布以DB体系为基础的全球主要经济体营商环境年度评估报告，着手研究新的方法来评估营商环境和投资环境，并将其暂命名BusinessEnablingEnvironment（简称“BEE”，本文译作“宜商环境），当前BEE《前期概念书》已经发布。本文通过对BEE体系的研究，试图探索世界银行在企业破产指标修改中所体现的立法导向和优秀做法，对标我国破产立法和实践经验，提出对我国企业破产法律和制度修改完善的建议，包括完善企业破产的程序性规则、进一步加强债权人自治和权益保护、加强法官和破产从业者的专业化、制定小微企业破产的专门程序、加强对破产程序中环保问题的重视、加强破产信息集成数据库建设等。
【关键词】世界银行；宜商环境；BEE；企业破产
世界银行从2003年开始每年发布全球主要经济体的营商环境年度报告（DoingBusinessReport），运用开办企业、办理许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、跨境贸易、缴纳税费、执行合同、办理破产等10项指标对相关经济体进行评估，从而得出该经济体的商业监管规则的优劣等级，并进行横向与纵向的排名[1]。该营商环境评价制度为我国营商环境改革提供了很多灵感和方向。破产是市场主体法治化退出的重要途径，从国际实践来看也是最主要途径，因此“破产办理”被世行DB评价体系作为营商环境评价中关于市场主体退出的唯一指标。
2021年9月16日，世行决定中止DB报告及其数据的发布，宣布将制定新的方法来评估营商环境和投资环境，并于2022年2月发布了《项目初步概念书：营造宜商环境》，将原来的“营商环境”（DoingBusiness）改为“宜商环境”（BusinessEnablingEnvironment，以下简称“BEE”），并对其下设的十大指标做了较为深入的修改和补充，其中的“办理破产”（Resolvinginsolvency）指标改为了“企业破产”（Businessinsolvency）指标，其具体内涵也得到了明显的扩充。按照世行工作计划，试点经济体BEE评估报告将于今年12月中旬形成，所有经济体的评估报告将于2023年最后一个季度正式发布。
我国当前的营商环境评价体系中脱胎于世界银行DB评价体系，在“办理破产”一项主要评估破产办理程序、办理时间、成本费用、回收金额，以及适用于清算和重组程序的法律框架[2]，相关报告的发布为我国各省市地区持续优化营商环境、促进破产办理便利化提供了良好的指引。但是客观来看，我国办理破产的立法和实践仍落后于世界先进水平，对破产法的地位和作用的认识仍显不足。因此，当前阶段研究BEE的评价体系，并对我国营商环境和企业破产相关法律规定和配套机制进行梳理，对标先进、查漏补缺，有助于有效面对世行BEE改革，为我国在后疫情时代参与国际经济和贸易竞争取得优势地位，对我国营商环境改革和破产法律法规的制定和修改也具有重要的借鉴意义。
01
BEE之“企业破产”指标介绍[3]
（一）“企业破产”指标的具体内涵
在原DB体系中，“办理破产”指标下有4个二级指标，分别为回收率、时间、成本和破产框架力度，其中“破产框架力度”下又有4个三级指标，分别为启动程序指数、债务人资产管理指数、重整程序指数和债权人参与指数。BEE将“办理破产”改为了“企业破产”，并在其下设置3个二级指标，分别为破产程序的立法质量（Qualityofregulationsforinsolvencyproceedings）、破产配套制度的质量（Qualityofinstitutionalandoperationalinfrastructureforinsolvencyprocesses）和破产程序的便利性（Easetoresolveaninsolvencyjudicialproceeding），本文对其具体内容进行逐一介绍：
1.破产程序的立法质量
此指标评估各经济体破产清算和重整法律法规的质量，并将其与国际先进做法进行对比，充分体现世界银行《关于有效破产与债权人/债务人制度的准则》和《联合国国际贸易法委员会破产法立法指南》中的范例做法。该指标下设6个三级指标，分别为破产程序的启动（Commencementofinsolvencyproceedings）、对债务人资产的管理（Managementofdebtor'sassets）、清算与重整程序的范围（Scopeofliquidationandreorganizationproceedings）、债权人的参与程度（Creditorparticipation）、小微企业的专门程序（SpecializedproceedingsforMSMEs），其具体内涵如下：
（1）破产程序的启动
此项指标关注债务人或者债权人是否都能提交破产清算或重整的申请，以及在破产程序启动后是否有中止程序的规则，同时也会衡量在破产程序启动前当企业遇到财务危机时可以获得哪些法律救济，包括法律是否规定了企业危机早期预警机制、董事会在此情形下是否具有申请破产的义务等。此指标对应DB的“启动程序指数”三级指标，但DB仅关注债权人和债务人是否可以启动破产程序以及启动程序的标准，BEE则有了较大突破，强调提早进行破产干预和破产保护，通过更加合理的程序规则提高破产程序的有效性。
（2）对债务人资产的管理
此项指标衡量在破产程序中债务人企业的合同、交易及财务状况，包括债务人企业是否可以继续履行对公司生存至关重要的合同，并终止对于公司造成过重负担的合同；法律是否规定在破产程序启动之前避免偏颇交易和低价交易等。此指标对应DB体系的“债务人资产管理指数”三级指标，仅从目前发布的内容来看，两者的评价内容差异不大，但值得注意的是，BEE在对债务人资产的管理评估中，增加了对债务人环保义务履行能力（包括资产报废义务）的评估，充分体现了环境和生态保护的理念。
（3）清算与重整程序的范围
此项指标评估“现代破产清算与重整程序的主要特征”，包括重整计划如何被批准、批准重整计划时的衡平考量、以及对异议债权人有哪些保护措施等，同时也考量破产管理人接替公司管理层的程序以及债权人在清算程序中对资产出售起到何种作用等。另外，还评估重整计划和清算程序是否能妥善处理环境保护问题，遵从环境保护的法律法规。此指标对应DB中的“重整程序指数”三级指标，但DB仅限于重整程序，且主要关注重整计划表决权的行使和异议债权人的保护，而在BEE体系中不但加入了清算程序，其内容也有了较为明显的扩充，更加注重破产程序的精细化和有效性。
（4）债权人的参与程度
此项指标衡量债权人在破产程序中如何参与重要决定的制定，如债权人是否参与对破产管理人的指定程序、是否可以对影响其权益的决定提出反对意见，以及是否有关于在破产程序中债权人优先权的规定，包括与环保有关的债权优先权。
（5）破产管理人的专业性
此指标衡量“保证破产管理人专业性的制度框架”是否全面，包括是否具有破产管理人执业资格制度、培训制度、管理制度、执业或者注册的要求等。该指标是BEE新增设的三级指标，体现了对破产管理人准入和执业的规范化要求。
（6）小微企业的专门程序
此指标衡量破产法律有没有规定小微企业专门的清算或重整程序，考察内容包括：是否拥有这种程序和关于该种程序的具体问题，比如对诚信的债务人个体获得债务豁免的保障措施，更短的法律期限、更强的法院监督、简易并快速的法律程序等。该指标是BEE新增设的三级指标，体现了对小微企业破产专门程序的重视，并倡导更多国家制定小微企业破产的专门程序。
2.破产配套制度的质量
此项二级指标是BEE新增设的二级指标，其设置目的在于衡量破产机制和为破产法顺利实施所必需的配套措施的质量。该指标将对破产服务专门机构所提供的公共服务进行评估，评估其是否具有可靠的决策机制、是否有助于推动破产程序更快推进、是否具备透明度和可预测性等。该项指标下设3个三级指标，分别为破产法院和破产法官的专门化（Specializationofbankruptcycourtsorbankruptcyjudges）、法院的自动化和信息公开（Courtautomationandpublicavailabilityofinformation）、破产程序服务的互通性（Interoperabilityofservicesforinsolvencyproceedings），具体内容为：
（1）破产法院和破产法官的专门化
此项指标衡量破产法院与法官的专业化程度，具体评估内容包括商事法院中是否存在运转良好的专门破产法庭、破产法官或部门，或者破产事务是否分配给专门的商事法庭；法院是否能积极影响银行的信贷决定；另外，还衡量是否向破产法官提供关于破产的系统化专业化的培训。
（2）法院的自动化和信息公开
此项指标衡量破产程序的信息化程度，强调通过信息化手段，提高破产程序的透明度和可预测性。具体考量包括破产相关材料和申请是否可以通过专门的信息化平台提交、程序费用是否可以在线支付、是否有公开的线上案例查询系统、破产事务的裁判和决定是否向公众公开等。
（3）破产程序服务的互通性
此指标对破产程序中各类信息和服务的电子化和公开性提出了进一步的要求，将衡量是否建立了包括关于债务人、债权人、各类担保物登记、破产相关政府部门信息在内的集成信息数据库，以及这些数据库是否运行良好。
3.破产程序的便利性
此指标衡量破产清算和重整所花费的时间成本和费用成本，其主要目的在于衡量破产程序的司法效率，减少破产办理中的“繁文缛节”。时间成本的计算以月历为单位，从破产申请开始，到债权人的债权得到部分或全部偿还，或者重整计划得到批准为止。费用成本包括因债权人发生的成本和因债务人发生的成本，将以成本占据公司债务的百分比来呈现。该指标对应DB评价中的3项二级指标“回收率”、“时间”和“成本”，此三项作为DB的二级指标也是最主要的指标内容，在BEE中却被“降级”成为了三级指标之一，这一做法充分体现了BEE改革的导向——不再过分关注成本和回收率，更加注重破产法律体系建设和破产配套公共服务的质量和效果。
（二）BEE之评估方法
根据《项目初步概念书》，BEE“企业破产”指标的三大子指标拟采取的评估方法分别为：
1.破产程序的立法质量
对于该指标的考察更关注法律上的规定，将通过阅读法律文本方式、专家访谈和案头研究方式，对相关法律要素进行研究（不进行实证层面的调查），从而反映参评经济体的企业破产是否与国际优秀实践相一致，是否存在过于繁冗的法律规定及其影响。
2.破产配套制度的质量
该指标关注破产配套公共服务在事实上的运行情况，相关数据的获得有三个途径：一是通过专家访谈方式，即对各破产相关参与主体，包括法官、法律职员、拍卖方、破产管理人或者受托人、公职管理人和其他破产参从业者进行采访，二是进行案头研究，三是收集法院的管理数据。
3.破产程序的便利性
该指标反映破产程序的司法效率，同时关注法律法规和公共服务，相关数据将在研究具备一定假设要素的公司基础上进行（如特定的公司类型和规模、特定的债权规模等），并通过破产专家访谈和案头实证研究方式得出结论。
02
对BEE破产指标改革的评析
（一）改革的目标和原则
世界银行提出，BEE改革的目标是鼓励政策改革，为经济和特定政策改革提供信息，具体包括：促进经济改革，为政府、社会团体（包括私营部门）、世行和其他发展机构之间开展信息共享和政策对话提供途径，为经济社会和政策的研究提供数据，其数据和报告能为全球关注社会和经济发展的机构和个人所享，从而为世界银行“消除贫困”、“促进繁荣”的目标做出有效贡献。
从破产指标来看，BEE在于建立一个有效的破产制度体系，确保没有拯救价值的企业得到快速清算，有拯救价值的企业得到高效而可持续的重整，促进公司的成立，增强私营企业的规模，鼓励企业家创业，解决就业等问题，帮助相关经济体对抗经济衰退。
（二）改革的方向和重点内容
在破产指标方面，世界银行BEE评估体系与DB相比，有着以下方向和重点内容：
1.更加关注债权人自治和债权人权益保护
BEE改革的其中最重要的导向之一是增强破产程序中的债权人自治和权益保护。DB时期，债权人自治也是评价要素之一，但主要关注债权人参与的几个具体环节，包括债权人是否参与任命管理人、是否参与出售大额资产的决定、是否能够获得债务人财务信息、是否能否提出反对等，该部分是我国的主要失分项之一。债权人的参与越来越被看做是破产法的一个重要组成部分，尤其是可以以此平衡法律分配给其他参与方的作用，而且是一种维护债权人权益的重要手段。[4]因此，BEE更加强调债权人自治，评估债权人对破产程序全过程重要决定的参与程度，同时增加了对债权人优先权的规定，为债权人提供更多确定性和可预测性，对债权人意思自治和权益保护的要求进一步增强，体现了国际破产法改革对于强化债权人自治、优化破产程序中的权利配置的重要趋势。
2.进一步完善企业破产的程序性规则
BEE改革中提出了完善企业破产的一些程序性规则，使得企业破产程序更为合理有效，其中包括：在破产程序启动前建立企业危机早期预警机制、明确董事在此情形下具有申请破产的义务，在破产程序启动后有中止程序的规则等，这些规则的设计目的都在于为发生债务危机即将或可能进入破产的债务人企业提供更多的法律救济。众所周知，企业破产大多要经历一个由财务风险到财务危机再到退出市场的动态演进过程，[5]若能在企业危机初现时及时发现并予以干预，启动破产保护，则能大大降低企业破产可能带来的系统性风险，保证破产尤其是重整程序能够更好地发挥作用，提升企业重整成功的可能性。同时，BEE倡导规定企业濒临破产或者破产不可避免时董事需要承担一定的义务，其中就包括主动申请破产的义务，由于这些人最清楚公司的实际情况，可以及早识别公司风险，申请破产保护，以最大限度降低企业所遭遇的财务困境。需要注意的是，此处的董事（directors）与我国公司法上的“董事”有所区别，泛指董事会、管理层和其他就企业管理作出决定的人。另外，为了破产制度更好地发挥其效用，BEE建立设立破产程序在一定情况下的中止规则，以鼓励债务危机中的企业主动适用破产，但是该部分的具体规则当前尚未披露。
3.要求制定小微企业破产专门程序
BEE评估体系的一块重要内容是加入了小微企业的专门程序指标，体现了当前国际破产立法中关于设立对小微企业破产重整专门程序的思潮。日本早在2000年就开始实施适用于中小企业重整程序的《民事再生法》，对于包括个体工商户在内的中小企业适用；《美国破产法典》于2019年出台了《中小企业重整法》（TheSmallBusinessReorganizationAct），旨在“简化小企业债务人重整以及恢复经营的程序，使得小企业债务人以快捷、低成本的方式提起破产申请，并维持他们对企业的经营地位”；澳大利亚于2020年审议通过了《2020年公司修正（破产改革）法》，其中最重要的内容之一是建立了一套针对小型公司的清算和债务重整特别程序；总结各国立法经验，联合国国际贸易法委员会于2021年12月发布了《小微企业破产法立法指南草案》，目标在于向小微企业提供方便易行的简易破产程序，通过简易程序使无生命力的小微企业得以快速清算，并对有生命力的小微企业进行重整，从而促进小微企业债务人重获新生[6]。可以看出，制定小微企业专门的破产程序已经成为当前国际破产立法的趋势和方向，未来也将成为世界银行评价一国宜商环境的重要指标。
4.注重破产机构专门化和从业者专业化
BEE对破产专业性的考察又分为考察破产法院与法官的专门化和专业化和考察管理人的专业性：
（1）破产法院的专门化和破产法官的专业化。破产法院的专门化和破产法官的专业化是破产领域的“老生常谈”，破产案件涉及实体法和程序法的种种交叉学科，法院和法官是否具备处理破产案件的专业能力，对破产案件的处理质量和效率产生重要影响。BEE延续了对这一问题的重视，将其作为破产配套制度质量的评估因素之一，除了要考察是否有专门的破产法庭、破产法官和部门外，还考察破产法院能否发挥专业作用，如能积极影响银行的信贷决定，以及是否向破产法官提供系统专业的培训。
（2）破产管理人的专业化。BEE将破产管理人的专业化作为破产程序立法质量的评估因素之一。对管理人的要求，在联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南》主要体现在三方面：品性、资格、没有利益冲突。品性方面要求管理人应当正直、诚实、独立、公正，资历方面要求管理人具备具有的专业知识和相关领域的经验等，为确保管理人具备适当资格，提出了资格考试、执照制度、专业培训班、职业教育等。利益冲突则由管理人披露，由法院来确定某一案件是否存在利益冲突或者管理人缺乏独立性的情形。由于品性和利益冲突问题往往要在个案中加以考量，BEE仅以制度框架下的规定来对管理人的专业性进行评估，包括是否存在执业资格制度、培训、管理制度、执业或者注册要求等，对保障管理人专业化的机制提出了较为全面的要求。
5.关注企业破产过程中环保责任的履行
BEE企业破产的其中一块亮点内容是增加了对环境保护的评估，即对重整计划和清算程序是否妥善处理环保问题、遵从环境保护法律法规进行评价，确保企业破产后即使公司股东或管理层变动、资产转让和企业注销，相关环境保护的责任和义务也不会落空，同时提出要保障与环保有关的债权优先权。此话题也是当前域外破产法研究的热点话题之一，其原因在于破产法的立法宗旨在于实现债务人免责及重新启程，与环保法所秉持的环境债权人优先全额受偿及污染者负担原则存在天然的冲突，导致企业破产中的环境债权面临诸多挑战。[7]随着环保意识和环保立法的强化，一些学者提出应赋予环境债权以超级优先权（super-priority）的地位，将其优先于担保债权清偿[8]，一些国家也在其破产法律中给予了环境债权人倾斜性保护，如美国《破产法》第十一章对许多紧迫的社会和经济问题，包括对污染环境者的处理、劳动问题的解决、大规模侵权行为的受害者权利保护等做出了专门规定。《俄罗斯联邦无支付能力（破产）法》第134条对债权人清偿顺序规定“如果终止债务人或其下属部门的活动，有可能造成技术工艺和（或）生态方面的灾难性事故，或造成人员伤亡，也可以优先偿付为预防发生上述后果采取相应措施而支出的费用。”但是在我国破产法学界，环保话题尚属于较为小众的话题，此次BEE直接将其放入宜商环境评价的考核内容，将对我国破产法理论研究和实务工作造成一定挑战。
6.倡导利用信息技术手段助力破产
破产程序对信息化的呼唤比其他司法程序显得更为迫切。一方面是出于保障相关主体知情权和信息交汇的需要，破产程序参与主体众多，交易结构复杂，各方博弈激烈，大量信息交互，需要借助网络工具，帮助各方主体及时充分了解信息，通过开展公平的竞争，准确的判断，精准的博弈，最后实现各方主体的价值最大化，破产企业的价值最大化，市场资源配置的最高效[9]；另一方面，借助信息化手段可以提升破产办理的工作效率，增强破产程序的透明度和可预测性，对于破产审判结果的公平公正也起到了良好的监督作用。因此，BEE将信息化作为破产配套制度的重要内容，从法院审判端和破产办理端对破产信息化建设提出了较高的要求：一是法院的自动化和信息公开，主要考察破产各个阶段的相关手续能否实现网上办理和法院裁判、决定的网络公开版，属于较为常规的内容；二是破产程序服务的互通性，提出建立包括债务人、债权人、各类担保物登记、破产相关政府部门信息在内的集成信息数据库，该类数据库的建设横跨法院、政府、企业、个人，对数据的互通性和系统的安全性提出了较大的挑战。
（三）评估的方法和视角变化
除了上述评估内容的变化，BEE在评估的方法和视角方面也发生了一些变化，具体表现在：
1.不再局限于单个假设案例
DB评价运用单个固定的假设案例的形式进行，研究在某个经济体内一个虚拟的债务违约企业在办理破产过程中可能遭受的各类问题及其解决方式，从而得出关于破产办理时间、成本、回收率三个二级指标的分数。由于假设案例给出的条件较为具体，导致评估内容往往只能反映某种特定条件、某个方面的的情况，其局限性较为明显。而BEE决定不再使用单个假设性案例，而是尽可能广泛地收集参评经济体全国性的和地方性的全部相关信息，对影响私营部门发展的商事法律法规和公共服务进行整体性评估，并对覆盖企业全生命周期的各个主题进行均衡评估，使得评估结果更能充分、全面地反映相关经济体的营商环境信息。
2.研究方法更加多样化
DB项目通过访问破产法专家，进行专家问答和问卷调查的方式进行，评价内容全部来源于其作答的答案。而BEE的数据收集方法更为科学，包括了：（1）专家访谈，访谈的对象包括破产专家、法官、从业律师、具备特定要素（特定公司类型、规模和债权价值）的特定公司等；（2）案头研究，阅读相关法律法规和制度的文本；（3）向法院收集管理数据等。与DB单纯的问卷调查来看，BEE收集信息的方式更为主动、客观和全面，更能较为准确地反映受评估经济体的实际情况，得出较为合理的评估结论。
3.倡导合理化利用评估结果
在DB项目中，各经济体主要关注总排名的情况，往往是对排名的强烈关注促使相关经济体进行改革。但是，随着破产法在全球理论和实践的不断发展，单纯的分数和排名反映已无法鼓励相关经济体更加有针对性地进行改革。因此，BEE项目希望各国避免对排名本身的过分关注，鼓励各经济体根据评估报告中具体指标的得分情况，采取更具针对性的改革措施，从而提高宜商环境改革的质量和效果。
03
BEE改革对我国企业破产的启示
世界银行BEE改革中所体现出的价值导向和优秀做法，对于我国进一步完善企业破产的立法和实践工作有着诸多启示，建议未来在《企业破产法》修改和相关制度设计时考虑以下内容：
1.进一步加强债权人自治，为债权人参与程序提供便利
BEE对加强债权人自治，保障债权人对于破产程序的知情权和参与权提出了进一步的要求。在世界银行历年的DB评价中，债权人自治部分一直是我国的失分项，在我国破产程序“强法院、弱债权人”的权利配置模式下，存在债权人会议和债权人委员会作用发挥有限、异议债权人救济途径缺乏、债权人对于破产程序中的重大决定的知情权和参与权保障不充足等方面问题。
针对这些问题，建议如下：一是进一步加强债权人委员会的作用，债权人会议由于人数较多、协调复杂，难以全流程参与和监督破产程序，债权人委员会则可以很好地弥补这一点，化解债权人集体行动问题，兼顾破产效率和透明度。因此，建议进一步完善债权人委员会制度，明确设立标准，在较为复杂的破产案件有尤其是重整案件中，以设立债权人委员会为原则[10]，同时尽可能考虑债权人身份和专业的代表性，合理配置债权人委员会名额。二是保障债权人的知情权和重大决定的参与权，包括允许债权人参与管理人选任程序。以管理人选任为例，我国破产法并没有规定债权人可以参与破产管理人的选任，仅规定了金融机构破产中，法院可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的社会中介机构中指定管理人[11]。随着破产法改革的深入，国内一些省市陆续出台了允许债权人推荐管理人的相关规定，如上海、重庆、海南、杭州等[12]，但是其大多只允许债权人在债务人财产相对较少、债务规模不大、债权相对集中的破产案件中参与推荐管理人[13]。根据BEE改革的导向，债权人参与推荐管理人的案件范围应不限于相对简单破产案件。实际上，越是重大复杂的破产案件，越要保证债权人的参与权和知情权。三是加强对持反对意见的债权人的保护，包括保障其申述权和上诉权。根据联合国贸易法委员会《破产法立法指南》，申述权是指当债权人或者其他利益相关方的权利、资产利益或破产法规定的职责受到影响时，每一方均应有权申述、提出异议和请求救济的权利。上诉权是指，债权人或者其他利益相关方可以就破产程序中涉及其权利、义务或利益的任何法院令提出上诉。根据《企业破产法》，债权人提出异议和申述的环节主要集中于破产受理、债权异议、管理报酬异议等，对于债权人的知情权和参与权受到侵害等行为，缺乏足够的救济途径。因此，从债权人自治角度，建议进一步增强债权人在各个环节提出异议和意见的权利，充分保障债权人的知情权和参与权。
同时，也要认识到，债权人自治的增强其目的是为了保障破产程序的公平公正和有效，须与集体行权、保障破产程序效率相平衡，避免出现过度的债权人自治影响破产程序进程的情况。
2.进一步完善企业破产的程序规则
BEE提出了一些完善企业破产程序的思路，包括建立企业风险预警机制、明确董事在企业陷入债务危机时申请破产的义务、建立破产程序中止规则等，这些规则可以为出现债务危机的企业提供更多的法律救济，从而提高其进入破产程序后的处置质效，更好保护债权人利益，更好实现有价值危困企业的拯救。实践中，部分省市在营商环境和破产办理改革的过程中探索建立了一些企业风险预警机制，如《北京市破产制度改革实施方案》提出健全企业破产预警机制，强化企业相关人员信息披露义务，《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》规定了企业董事、高管在企业具备破产原因时主动申请破产的义务等，但是这方面内容总体仍处于萌芽和探索阶段。
因此，建议在总结现有改革措施的基础上，从法律层面作出规定：一是要建立完善企业风险预警防范机制，依托大数据等信息化手段，通过政府和法院相关信息化系统中关于企业涉诉、欠税、欠薪、信贷、担保等信息，判断企业是否构成风险企业，必要时及时启动破产保护，防止可能产生的“担保链”等系统性风险，同时要对破产原因进行实质审查，避免出现行政权或司法权过度干预企业的情形；二是要以法律形式明确企业董事、高管、实际控制人等相关人员面对企业债务危机时及时进行信息披露的义务，和在企业具备破产原因后主动申请破产或者采取其他合理措施，避免企业状态的继续恶化和财产减损义务；三是建议在《企业破产法》修法时加入破产程序的中止规则，允许在一定条件下和一定阶段前，如在第一次债权人会议前，如债务人和债权人达成一致意见的，可以申请撤回破产申请或者中止破产程序，法院视实际情况裁定是否允准。
3.制定小微企业破产的专门程序
小微企业破产的专门程序是BEE衡量破产程序立法质量的必要因素之一，制定该程序也是我国当前经济发展和破产法实务的迫切需要。小微企业是我国规模最大的市场主体，根据工信部数据，截止2021年末，我国中小微企业数量达4800万户，中小微企业法人单位占全部规模企业法人单位的99.8%，吸纳就业占全部企业就业人数的79.4%，拥有资产占77.1%，营业收入占68.2%。[14]尽管数量庞大，中小微企业尤其是小微企业，长期处于产业链弱势地位，存在明显的生命周期短、抗风险能力弱等特点，尤其受当前疫情反复、成本涨价、环保限产、拉闸限电等因素的影响，小微企业的生存发展面临前所未有的压力，亟需利用好破产重整法律工具，帮助有价值的企业重生，给予“诚实而不幸”的企业主化解债务风险和东山再起的机会。
但是当前的《企业破产法》对小微企业重整的制度供给远远不足：一是企业重整程序复杂、时间漫长、操作严格，缺乏针对小微企业的更加简易、快速、能动的程序；二是现有重整程序对原出资人经营权的剥夺和绝对顺位规则对原出资人权益的剥夺，以及个人破产制度的缺失，导致企业主缺乏申请重整的动力[15]，也影响重整程序的效果；三是破产配套机制上，重整程序中的信贷融资、税收优惠、政策支持等，往往很难普及适用到小微企业，导致小微企业重整成功的例子凤毛麟角。尽管我国法律界和实务界对建立小微企业专门重整程序的关注度不断提升，但立法方面仍显滞后。当前[16]，只有北京破产法庭于2022年4月25日推出了《中小微企业快速重整工作办法（试行）》，作为全国首个针对中小企业重整的制度规范，具备一定的先进性，但仅能在北京一地适用，且部分条款缺乏上位法依据。
因此，建议在《企业破产法》修改时加入中小微企业或者小微企业清算与重整的专门程序，其主要内容包含：（1）建立完善针对小微企业的专门简易程序，缩短破产办理时间、简化办理流程，适当降低重整计划批准的硬性要求，减少小微企业清算与重整的制度性成本；（2）建立完善小微企业风险预警和重整价值评估制度，及时识别具有经营风险的小微企业并对其中具有拯救价值和拯救可能的企业给予破产保护；（3）增强债务人在小微企业重整程序中的自主经营权，在区分经营者对企业破产过错的基础上，适当允许出资人保留一定的财产，减少对企业经营者的权益限制，从而充分发挥企业原出资人和经营者的积极性，充分发挥其原有的资源优势，助力企业重整成功。
4.完善保证破产从业者专业化的制度框架
BEE高度重视破产从业人员的专业化，包括破产审判机构的专门化、破产法官和破产管理人等破产从业人员的专业化等，并提出了一系列保障专业化的措施。关于法院和法官的专业化方面，截止2021年12月27日，我国共有15家破产法庭，近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭集中办理破产案件，共有从事破产审判工作的员额法官417名。[17]而根据2022年的《最高人民法院工作报告》，2021年一年审结破产案件1.3万件，因此，法庭和法官的数量远远无法满足破产审判的实际需要。关于管理人的专业化方面，《企业破产法》和《全国法院破产审判工作会议纪要》的规定较为笼统，且缺乏关于管理人准入制度和执业资格的明确规定。部分省市虽规定了较为详细的破产管理人的选任、分级管理和考核制度，但是对于管理人的培训、执业或注册要求等仍缺乏较为明确的规定，尤其对于管理人的执业资格准入方面缺乏相应的规定，实践中对于管理人的准入资格往往与对律师或者注册会计师混为一谈。
因此，为保证破产工作的专业化，建议一方面要通过立法层面，建立完善破产从业者执业资格制度、培训、管理制度、准入要求和执业要求等，建立与律师资格相似的专门的破产管理人资格准入制度，保证破产从业人员从资格准入、选任、培训、管理各个环节的规范化；另一方面，要大力加强破产审判专业化建设，鼓励更多有条件的法院尽快设立清算与破产审判庭或者相关合议庭，培养熟悉破产事务的法官。同时，政府要加大对法官办理破产案件的支持和配合力度，力求破产法官能在法律框架内发挥最大的能动性，在债务人和金融机构的谈判中发挥更多促进作用，提升破产审判的质量和效果。
5.加强对破产程序中企业环保责任的重视
BEE要求在清算和重整程序中妥善处理环境保护问题，遵从环境保护的法律法规，同时要有破产程序中关于环保优先权的规定。根据我国《环境保护法》，企业应对防止、减少环境污染和生态破产，对所造成的损害依法承担责任。而实践中，由于破产企业多数存在资金不足、管理不到位、人员流失甚至是停产停业等问题，企业环保责任极易落空。且当前《企业破产法》对环境债权没有任何特殊规定，环境债权人在破产财产分配上并没有任何优先地位，甚至涉及到环保罚款等还可能作为劣后债权。实务中，面对破产案件遭遇的环保挑战，为保障企业重整或清算后的环保责任不落空，往往通过个案中的府院联动方式加以解决。如杭州市富阳法院在办理“杭州宏泰传动设备有限公司破产清算案”时，在危废物处理问题上引进了政府共益债，并由政府法院出面协调，约定由土地受让人承担相关土壤污染管控、修复义务，但是个案的做法缺乏普适性和指引性，且处理成本较大。因此，借助此次BEE改革的契机，笔者呼吁对我国破产立法中对环境债权的保护予以更加有力的回应，在破产工作中加强对环境污染和生态保护的监管，并考虑在立法上给予环境债权人尤其是受侵害的自然人更加优先的财产分配清偿顺位。
6.进一步加强破产信息集成数据库建设
BEE高度重视破产的信息化。得益于我国法院对破产审判信息化的高度重视，目前法院端的自动化和信息公开水平较高，已基本达到了BEE的要求，破产案件的申请，程序费用的支付、法院的文书下达、线上查询等功能都可以在“人民法院在线服务”中完成，案例查询可以在“法信—中国法律应用数字网络服务平台”和“裁判文书网”检索，破产事务的裁判和公告会在“全国企业破产重整案件信息网”以及“全国法院网”等网站公开公示。[18]但是，破产办理的集成数据库建设依然较为落后，管理人与债务人、债权人、金融机构和政府各个部门的信息交流主要还是以线下方式、纸质文件为主，破产案件办理的整体信息化和数字化水平不高。当前存在的一些破产信息化系统，如最高法院推出的“全国企业破产重整案件信息网”、管理人端经常使用的破易通、破栗子、优破案等破产案件办理平台，和各地方法院推出的各种一体化平台，尽管各有特色，但其功能各有侧重，无法真正实现破产办理的全流程一站式服务，且各信息化系统之间互不联通，造成了资源上的极大浪费。
因此，建议整合各个法院平台，集合成一个拥有全功能模块的破产办理集成数据库，或者制定统一的数据接口，使各平台之间的数据可以互通，建立完善从破产受理前的企业风险预警到破产案件的预约立案、尽职调查、债权申报、通知公告、债权人会议、投资人招募、财产处置分配，再到衍生诉讼案件立审的全程线上办理机制，同时提供管理人开立账户查询、公章财务章刻制，企业财产信息查询等一站式集约服务，使管理人工作由“碎片式”办理向“集约化”处理转变，通过数字化改革打通政府、法院、金融机构、管理人、相关破产参与人之间的信息壁垒，进一步降低破产成本，优化破产程序。
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结语
打造良好的营商环境，需要对区域营商环境有准确的认知和客观的评估。世界银行BEE宜商环境改革体现了当前对破产法的新导向、新要求。此次面对世界银行BEE改革的契机，要正确认识并充分吸收BEE项目中所体现的国际先进立法和实务经验，以增强债权人自治和债权人利益保护为导向，完善破产制度的程序性规则，增加企业破产前的司法程序，出台更多加强企业破产审判和破产办理专业化和信息化的法律规定和配套措施，制定小微企业清算与重整的专门程序，提升破产工作中对环保问题的关注，全面提升我国企业破产的立法与实践水平，充分发挥破产法市场出清和企业拯救的功能，打造市场化、法制化、国际化的宜商环境，为我国参与国际经济和贸易竞争提供良好的条件。
参考文献及注释
[1]罗培新：《世界银行营商环境评估：方法、规则、案例》，译林出版社2020年1月版。
[2]《2021年度中国营商环境研究报告》，中华人民共和国国家发展和改革委员会发布。
[3]《项目初步概念书：营造宜商环境》（Pre-ConceptNote：BusinessEnablingEnvironment），载于世界银行官网，https://www.worldbank.org/content/dam/doingBusiness/pdf/BEE-Pre-Concept-Note---Feb-8-2022.pdf，访问日期2022年7月18日。
[4]参见联合国贸易法委员会《破产法立法指南》，https://uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/zh/05-80721_ebook.pdf，访问日期2022年7月2日。下同。
[5]王欣新：《破产法修改中的新制度建设》，载法治研究杂志社《法治研究》2022第4期。
[6]参见联合国国际贸易法委员会《小微企业破产法立法指南草案》，见https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/V21/074/06/PDF/V2107406.pdf?OpenElement，访问日期2022年7月2日。
[7]张钦昱，《企业破产中环境债权之保护》，载于《政治与法律》2016年第2期。
[8]SeeRichardL.Epling,EnvironmentLiensinBankruptcy,44Bus.Law.85(1988-1989);AlexanderClarkson,IntheRed:TowardsaCompleteRegimeforCleaningupEnvironmentalMessesintheFaceofBankruptcy,69U.TorontoFac.L.Rev.31(2011).
[9]陆晓燕：《信息化利于实现破产程序的公正与效率》，载于“中国破产法论坛”微信公众号，2022年3月11日发布。
[10]杨鹿君、曾洋：《债权人自治视角下的债权人委员会制度完善》，载于《江淮论坛》2022年1月版。
[11]《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十二条：“对于经过行政清理、清算的商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产案件，人民法院除可以按照本规定第十八条第一项的规定指定管理人外，也可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的社会中介机构中指定管理人。”
[12]《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》、《重庆市第五中级人民法院破产案件管理人指定办法》、《海南省高级人民法院破产管理人分级管理和选任暂行办法》、《杭州市中级人民法院破产案件管理人指定工作细则》。
[13]北京例外，北京破产法庭出台的《北京破产法庭接受债权人推荐指定管理的工作办法（试行）》将债权人推荐管理人的案件范围定位于较为重大、复杂的破产案件，包括“债务人经过庭外重组或者预重整的”、“关联企业合并破产的”、“已经依照有关规定成立金融机构债权人委员会的”、“涉及利害关系人人数众多，在本地有重大影响的”案件。
[14]根据工信部2022年8月30日在“新时代工业和信息化发展”系列新闻发布会上发布的数据。
[15]韩长印：《中小企业重整的法理阐释与制度重构》，载于“中国法律评论”微信公众号，2021年12月28日发布。
[16]数据统计截止2022年7月30日。
[17]徐阳光，《中国破产法年度总结（2021）》，载于“中国破产法论坛”微信公众号，2022年1月7日发布。
[18]参见2022年《法治蓝皮书·中国法院信息化发展报告》，社会科学文献出版社，2022年6月14日版。
来源：浙江省法学会破产法学研究会
