个人破产制度能否破“茧”化“蝶”
因只涉及对企业法人的规制，而未将个人纳入调整范围，现行的《中华人民共和国企业破产法》一度被业界称为“半部破产法”。近日，国家发改委网站发布了由13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，其中提出了“研究建立个人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。这一提法被不少人解读为“个人破产制度就要来了”。由此，相关立法呼声再起。
近日，国家发改委网站发布了由13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《方案》)，其中提出了“研究建立个人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。
这一提法被不少人解读为“个人破产制度就要来了”。
我国企业的破产制度早在1986年，《中华人民共和国企业破产法（试行）》出台后就已存在。现行的破产法是2006年颁布并于2007年开始施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）。这部《企业破产法》至今也已走过了12个年头。但因其只涉及对企业法人的规制，而未将个人纳入调整范围，故被业界戏称为“半部破产法”。
如今，《方案》的发布，让人们揣测，或许破产制度即将补缺另一半，从而形成完整闭环。这一利好消息让不少为个人破产制度奔走呼吁多年的业内人士欢欣鼓舞。然而，正如多数新事物刚刚兴起时的状况一样，因对破产理念的接受和理解程度不一，对于个人破产制度，亦不乏质疑之声。
目前，是否已到了可以建立个人破产制度的时间节点？对此，中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会会长王欣新在接受《中国审判》记者采访时说：“评价建立个人破产制度的时机是否成熟，往往首要考虑的不是法律本身的制定问题，而是在个人破产制度的建立和实施过程中，可能产生的一系列社会问题能否得到正确解决，从而保障法律能够正确实施。”
王欣新认为，目前我国已经具备了建立个人破产制度的相关条件。
“首先，近几年，通过大力推动解决‘执行难’问题，我国已对债务人财产的查询控制及失信行为的处罚建立了相关配套管理制度，取得了很大成效。”王欣新说，“其次，在《企业破产法》的实施过程中，作为破产法一般性实施所涉及的一些难点正在逐步得到解决。这也使个人破产制度可能面临的一些共性问题得以附带减轻或解决。”
在王欣新看来，目前的多种社会症结还亟待个人破产制度从根源上进行化解。这些因素叠加，也将加速个人破产制度和相关立法的出台。
一是要想彻底解决“执行难”问题，必须建立个人破产制度。“彻底解决债务清偿问题在缺乏个人破产制度的情况下，‘执行难’也是无法彻底解决的，这并非法院等部门努不努力的问题。”王欣新介绍说，“我国大约有40%-50%左右的执行案件为无财产可供执行的案件，这属于客观上的无法执行。同时，其中大多数是个人债务人。在这种情况下，法院最后只能中止本次执行，留待未来债务人有财产可供执行时再行处理。但是，问题毕竟未能得到真正的彻底解决，这就在相当程度上形成了所谓无法解决的‘执行难’。正是由于这样的状况，法院近年来正不断研究推进个人破产制度的建立，希望建立高效、公平的债务清偿制度。”
二是鼓励大众创业、万众创新，需要个人破产制度予以保障。王欣新告诉记者，近年来，我国不断鼓励个人创业来促进经济发展，这个目标值得肯定。但是，要实现这个目标，就需要相关的法律和配套制度支撑，而个人破产制度恰是其中最关键的一环。
“在市场经济体系之下，没有竞争就没有发展，也就没有改革创新的动力。但创新与竞争就意味着有人成功、有人失败。我国个人破产制度要实现的一个基础目标是‘促进竞争、鼓励创新、宽容失败、保障生存’。对于诚实的、不幸的债务人来说，我们应宽容其创新失败、经营失败、财务失败。只有宽容失败，保障生存，才能真正鼓励创新。”王欣新说。
三是企业破产中债务责任的彻底解决，同样需要个人破产制度。“目前，我国企业尤其是私营企业的重整可以挽救企业，但因没有个人破产制度却不能救老板。”王欣新举例说，很多私人企业向银行贷款时，银行都会要求企业老板乃至其众多亲友个人为其贷款担保。当企业无法正常还贷尤其是进入破产程序时，银行会向承担连带保证责任的个人进行追索。即使企业最后通过破产清算，摆脱了无法清偿的债务责任，或者通过重整程序得到挽救，但老板等个人承担的担保责任却无法解决，债务关系链仍无法了结。由此，债务人难以卸下历史债务负担，开始新的社会生活，甚至还可能因债权人的严厉逼债、债务人的过激反抗等，激化社会矛盾，影响社会稳定。这些问题都是在缺乏个人破产制度的社会环境下难以避免的。
此外，从社会发展情况来看，随着我国迈向信用经济社会，对个人破产制度的需求正不断显现。
“如今，不仅房贷等大额贷款可能存在因财务失败导致个人破产的风险，即使是一般信用消费领域，也可能引发破产问题。最高人民法院等单位都已经意识到，没有个人破产制度，将严重阻碍市场经济的进一步发展。”王欣新表示，社会各方对市场经济社会需要个人破产制度立法已基本达成了共识，可能存在不同观点的是目前的立法时机是否成熟。
王欣新认为，相较于《企业破产法》制定时的社会环境，目前，相关制度配套、观念上的阻碍少了很多。“同时，得益于多年来《企业破产法》的实施，尽管还有很多误解，但破产这一理念开始被人们逐渐接受。”
浙江省新昌县人民法院院长朱淼蛟在接受《中国审判》记者采访时也表示，个人破产制度确实非常有必要。从有利条件来看，《企业破产法》的施行已积累了一定的经验，培育了共识，法院也建立了专业审判队伍。但是，他同时指出，从现状来看，不利条件似乎更多，应该对个人破产制度持谨慎态度。
“比如，地域间的不平衡。我国有些地区连企业破产都尚未开展，基本毫无经验可言。同时，父债子还、妻还夫债等事例仍然被作为道德标杆进行宣传，现在无偿债能力并不代表以后一直无偿债能力的认知普遍存在，公众对个人破产豁免债务的理念转变尚需假以时日。此外，个人破产制度的实施还可能存在诚信风险等问题。”朱淼蛟说。
“尤其是理念的转变问题，应该给公众以一定的适应期。否则，个人破产制度的实施基础就不牢固。”朱淼蛟说。
虽然部分国家对特定的债务人予以一定的特殊保护，比如，美国规定农场主的破产程序，只能由债务人申请，但原则上来说，债权人、债务人均可以提起破产申请，这也是大多数国家的通用模式。
申请个人破产的过程中，是否会产生恶意逃债的问题？债务免除是否将导致债权人的利益受损？在《方案》公布后，也有少数网友对建立个人破产制度提出了疑虑。
王欣新指出，这种担忧实际上还是源于对破产制度的不了解而产生的误读。“首先，从一般意义上来看，破产制度为债权人提供了基础性保护。比如，当债务人丧失清偿能力后，如无个人破产制度，必然会出现债权人之间在获取债务人清偿财产上的无序竞争，导致债权清偿的不公平，甚至出现违法欺诈等行为。而通过个人破产制度，可以公平地解决对所有债权人的清偿问题。”
“其次，从个人破产的特殊意义上看，个人破产制度的具体规定为债务人提供了专门保护。区别于企业在破产终结后即予注销，个人破产后仍需要生活。由此，个人破产涉及的一个重要话题，即哪些财产可以作为债务人维持生活与工作的保留财产。”王欣新建议，要注重利益平衡，既要保证债权人利益，也要保证债务人的基本生存和生活。根据各地社会经济的发展水平，因地制宜，进行具有一定差异化的规定，避免盲目地“一刀切”制定标准。
“此外，个人破产中的债务免除问题需要予以重视。对于哪些债务可以免除、哪些债务人可以免除、什么情况下可以免除等，要充分考虑后审慎作出规定。”王欣新说。
朱淼蛟认为，在实践中，确有必要依法保护创业失败的诚信个人，但甄别其是否诚信尤为重要，故必须彻查其破产原因。同时，应有所选择、有所限制地进入个人破产。
“个人破产应只限于创业失败之债、保证责任之债和交易性之债（非侵权之债）。只有‘诚信、正直、善良’之人方可受破产制度的保护。”朱淼蛟说，“个人破产制度的推进应坚持宣传先行、构建诚信体系先行的思路。而其落地则要‘一停二看三慢行’，即先小范围适用，其后再通过法律的修订，并根据需要不断扩大范围。”
截至目前，从世界范围来看，个人破产立法已有不少成功案例和立法经验。
在王欣新看来，我国的个人破产制度立法既要充分借鉴世界各国的先进经验，又要借鉴《企业破产法》实施中所积累的经验。同时，更要充分考虑到我国的具体国情及不同地区的情况，制定出既能够符合破产制度的基本原则，又能保障顺利实施的一些制度。
王欣新告诉记者，任何立法都可能涉及相关配套法律和制度的完善问题，而个人破产制度的立法尤其如此。
“在个人破产制度的立法过程中，必须对所需的配套法律和制度进行修订和规划。比如，与个人破产制度关系紧密的税收制度、工商管理制度、信用修复制度、财产监管制度等。如果制度之间无法顺畅衔接，那么，个人破产制度将难以顺利实施。”王欣新说。
王欣新表示，只要基本条件具备了，就可以进行个人破产制度立法。目前，虽然我国在相关立法经验等方面还有不足，但在立法过程中可以再作探讨，并通过实践不断去校正。
“过去，我们通常是不轻易立法的，而一旦立法后就轻易不改。一部法律动辄适用十年、二十年，这是非常错误的理念。法律必须根据经济社会的变化而随时调整，法律的制定是为了实施、为了解决社会问题的，而不是为了‘面子’给人看的。尤其是像个人破产这种我们过去没有的制度，要更加谨慎、小心，及时修改完善。”王欣新建议，个人破产制度的立法完成后，可以隔一两年就提一个立法修正案，“哪条有问题就修改哪条”。
朱淼蛟同样认为，应争取尽早将个人破产制度列入立法规划，之后多方征询，谨慎论证，配套同行，分步实施。
“立法过程的时间可以适当长一点。立法的过程也是一个宣传和达成共识的过程。就法院而言，应积极参与立法并及时建言献策，并按规划进度做好准备。”朱淼蛟说。
同时，朱淼蛟还指出，要正确评价个人破 产可能引发的“蝴蝶效应”。
“因法律法则对社会行为有指引作用，在实行个人破产的语境下，与个人交易的对方将会釆用更为谨慎的态度与方式，这将增加个人的交易成本、减少交易机会。这也是在立法时应充分考量的因素。”朱淼蛟说。
据预测，个人破产一旦启动，其数量应该要远超企业破产案件。那么，如何缓解本已案多人少矛盾突出的法院的压力呢？
王欣新认为，可以从以下三方面作考虑：一是在个人破产审判的基础上，迅速建立法庭外的多元化破产解决机制。比如，有的国家设立了一些政府机构和公益组织，专门对个人陷于破产困境问题进行指导。在这些组织机构的指导与调解之下，如果问题能够解决，就不必再走法院程序。二是个人破产制度立法要建立多种方式、多种程序适用实践需要。如简单案件可以通过简易程序来处理，提升效率。三是要迅速发展破产审判力量。从目前现有力量来看，显然不足以应付可能大量发生的个人破产案件。
2006年《企业破产法》制定时，王欣新曾参与了起草工作。据其回忆，当时关于该法的适用范围，大致有以下4种不同意见：
第一种观点是，企业破产法应沿用旧的破产法体系之下形成的调整格局。按照这个体系，企业破产法仅适用于所有企业法人，而自然人、合伙企业、个人独资企业等则被排除其外。在四种意见中，这是一种相对保守的意见。
第二种观点认为，既然制定的是企业破产法，就应该适用于所有企业，不管是法人型企业还是自然人型企业，都应一体适用。“因为自然人企业，如合伙企业、个人独资企业，其出资人对企业承担的是无限连带责任。如果想使这些企业的债务彻底得到解决，必然要把个人企业的出资人和合伙企业的普通合伙人的破产连带解决，纳入立法调整范围内。”王欣新表示，这也是当时起草组向全国人大常委会提交的第一稿企业破产法中所采用的思路。
第三种观点是，企业破产法应适用于所有以营利为目的的主体。除了前述法人企业、个人独资企业、自然人型企业等，还包括以自己的名义从事营利性职业的个人，即商自然人，包括个体工商户、网店老板等。
第四种观点则认为，适用对象应包括所有企业和自然人。这种观点是四种意见中适用范畴最大的一个，将消费者也纳入其中。
最终，审议并通过的《企业破产法》基本采用了第一种观点，即把所有的企业法人置于调整之下。但其在附则中也留下了一定余地。附则第一百三十五条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”
“这个规定给未明确纳入适用范围的自然人企业、自然人等留下了一定的空间。但‘参照’与‘按照’的意思毕竟有很大不同。‘参照’并没有强制性，很多问题难以完全通过《企业破产法》得到解决。”王欣新说。
在《方案》提出“研究建立个人破产制度”之后，关于个人破产制度应与《企业破产法》进行统一立法，还是单独立法的问题，同样引发了舆论的关注。
王欣新指出，虽然眼下关于个人破产制度立法的讨论十分热烈，但实际上，到目前为止，个人破产制度并没有纳入全国人大常委会的立法规划之中。
“这就是说，现在个人破产还未进入独立立法的程序。同时，从法律体系而言，将个人破产与企业破产完全隔离也可能存在一些问题。若等待个人破产纳入规划独立立法，按照立法程序可能还需要较长时间。”王欣新说，“但是，当前《企业破产法》的修改已纳入到了立法规划中，且正逐步启动。在这种情况下，如果可以将个人破产制度作为《企业破产法》的修改内容，将法律名称修改为‘破产法’，再分设企业编和个人编，这种方法不仅将使破产法体系更完整，也将大大简化相应的立法程序，加快个人破产制度立法的问世速度。”
