【领读】个人破产法的“波兰经验”

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个人债务问题的顺利了结与否，直接影响了其正常生活和参与经济活动的能力，进一步关系到社会的稳定和经济的发展。个人破产立法既要衡量深陷债务危机的个人的偿债能力，又要充分考虑到债权人合法债权的实现，对一国的立法水平有极高的要求。（参见往期：【学术】消费者破产法的立法模式）

个人破产法是一幅民俗画，集中体现着一国的债务观念和消费文化。个人破产法是一张棋盘，债权人债权与债务人利益在棋局上你来我往，互相博弈，不相上下。执棋者既要保护本国的消费文化，又要解决信贷市场激增的无力偿债难题。个人破产立法近年来引起了众多关注。正如霍姆斯所说：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”通过观察他国个人破产法的实施和修改过程，我们能够更加深入地领会该法在运行中可能遇到的问题，以期能够对我国的个人破产立法有所裨益。

在《国际破产评论》2022年夏季刊中发表的《波兰个人破产法的演变:破产债务人的重生机会?》一文中，学者莫妮卡·马希尼卡、乔安娜·克鲁恰拉克将波兰个人破产立法的故事娓娓道来。文章一共分为四个部分，作者以时间顺序梳理了波兰个人破产法的沿革，对个人破产法作出了初步评价，对比个人破产法和企业破产法的核心目的的不同，从数据出发分析该法的实施情况，对于我国的个人破产立法有一定的借鉴意义。

1934年，在波兰重新获得独立后不久，破产和重组的相关规定就以各种方式存在于波兰的法律体系中。而在2009年才引入的个人破产显然是一个相对较新的制度。在仅仅12年的时间里，个人破产法经历了巨大的变化，立法者将适用该法的门槛大幅度降低。个人破产法的频繁修改，特别是它对过度负债的个人前后不一的态度，给法官、破产管理人、债务人和债权人造成困惑，使得个人破产制度在实际运行中产生了许多问题。

一开始，个人破产的程序非常严格。波兰的个人破产法每年只允许法院进行10-30次个人破产裁决。渐渐地，这个数字无法与波兰社会日益严重的过度负债率相匹配。很明显，个人破产制度不能正常运作，需要改革。

2014年和2016年修订后的波兰破产法放宽了个人破产的条件。它允许之前是企业家的自然人申请个人破产，使得个人破产案件数量大幅增加。破产法庭过去每年只能够处理300起个人破产申请，而现在要处理数千起新的个人破产案件，这使法庭的工作量激增。

在2020年，个人破产法实施了新的规则，进一步为破产个人松绑。对于希望以更简单的方式清偿债务的债务人来说，这些条款可以使他们更好地从债务减免中获益。所以新的个人破产法在破产群体中受到了热烈的欢迎。然而，新规定也收到了许多批评。关于立法程序，有人指出，立法者没有考虑到利害关系人的批评意见，也没有考虑议会分析办公室的批评意见。此外，在一部分人看来，新法律前后矛盾，争议颇大。

1、2003年之前波兰破产法的基本格局

波兰在1918年重新获得独立后，第一批规范破产问题的法案是1934年的《破产法》和《重组程序法》。这些法案仅适用于企业，不包含任何关于个人破产的规定。在《破产法》和《重组程序法》生效近70年之际，立法者认为这些法案中规定的解决方案已经过时了，不符合当前自由市场经济的需要。因此，波兰于2003年颁布了新的《破产与重整法》，将破产和重整合并为一项综合法。就在那时，立法者注意到，破产问题不仅涉及企业家、经营者，而且涉及许多依靠信贷生活的个人。过度负债的人通常无法以合法的方式清偿债务，只能通过在非正规经济部门工作挣得微薄的资金。考虑到这个问题，立法者认为可以通过适当减免债务，使债务人能够开始新的经济生活。

个人破产和债务减免制度具有毋庸置疑的优势。但是，一方面，波兰司法机构效率低下，根据其他国家的经验，一旦实行个人破产制度，破产案件数量将大大增加，会导致破产法院陷于瘫痪。另一方面，根据库基尔尼克和特鲁克在2007年编写的报告，大多数欧洲国家占GDP超过50%的债务水平，波兰的债务水平只占GDP的12%，相较之下，波兰社会的债务水平仍处于可控范围之内。所以，立法者认为没有引入个人破产制度的迫切需要，但也不排除将来随着社会变革而引入个人破产的可能性。

2、2009年的个人破产法

波兰引入个人破产有关的准备性立法工作从2003年开始一直处于停滞状态。直到2008年，在审理《破产与重整法》的修正提案时，有专家指出，个人破产法会给许多诚实的债务人一个开始新生活的机会，债务人自身经济能力的提升也会减少其对社会资源的占用，对国家的整体福利提升有积极影响。于是，在2009年3月31日，个人破产条款被正式写入《破产与重整法》，主要规定了个人申请破产的标准和程序的相关内容。

立法者认为，在考虑个人破产的形式时，应该保证个人破产制度能够在不威胁债权人合法权益和交易安全的前提下正常发挥作用。为了实现这一目标，个人破产应符合以下标准：

（一）债务减免必须是例外，而不是原则；（即债务人只有在特殊情况下才能从消费者破产程序中受益，并且他们必须保证在债务减免后不会再次鲁莽地背负债务。）

（二）债务减免是债务人的特权；

（三）债务人应当尽最大可能实现债权人的债权；

（四）债权人应当能够维护其权利；

（五）诉讼程序应尽可能便宜。

如果破产申请被接受，法院则宣布债务人破产（裁定破产），之后法院会要求债权人提交债权（只有提出债权的债权人才能参与破产程序），并任命一名法官专员和一名管理员。债务人的资产（如果有）成为破产财产，随后由管理人出售。债权人提出的债权被列入一份称为“债权清单”的文件，而通过出售资产获得的款项则根据一份称为“分配计划”的文件分配给债权人。这两份文件均由管理人起草。在最终的分配计划准备好、债务人搬离住所之后，法院制定债权人的偿还计划。该文件规定了在5年时间内，对未按分配计划偿还的债务应予以偿还的范围和时间。在偿还计划完成后，法院将取消大部分在破产程序中或在偿还计划范围内未被清偿的债务（除了那些被豁免清偿的债务）。

个人破产条款规定，法院可以直接清算债务人的资产，而不以债务人和债权人达成清算协议为前提。立法会议员认为，这个安排不符合个人破产的概念，会延长诉讼程序并使其复杂化。因为个人破产程序的目标不仅是债务减免，而且在一定程度上也是通过出售债务人的资产来确保债权人能够得到清偿。

毫无疑问，在波兰法律中引入个人破产的想法是正确的。然而，这项法律在实践中运作的效果并不那么令人满意。根据波兰司法部收集的统计数据，从2009年3月31日（个人破产条款生效）到2012年12月31日，债务人提交了2161份破产申请，其中只有60份被受理（受理率只有2.78%）。在大多数情况下，债务人没有被宣布破产，因此无法得到债务的免除。

产生以上现象的原因主要有三个：一是波兰个人破产法狭隘的先决条件，即它要求破产是债务人无法控制的特殊情况导致的。二是破产债务人必须承担破产程序的高昂费用。如果债务人只有很少或根本没有资产来支付上述费用，法院就会驳回其破产申请。个人破产条款中还有一些更严格的规定：一旦债务人未能遵守某些义务（例如，没有完全遵守偿付计划），法院都有义务中止程序。三是破产个人往往不熟悉个人破产程序。根据安娜·西曼斯卡（Anna Szymańska）的研究，只有28%的受访者听说过个人破产，其中有3/4的人并不完全知道它是什么。

3、2014年和2016年的修正案

考虑到上述情况，立法者在2014年决定放宽个人破产的条件，重塑个人破产法。

立法者明确提到了个人破产程序的目标。个人破产与一般的破产不同：就企业家而言，破产程序旨在最大限度地满足债权人的要求，而保护债务人的企业是次要的目标。就个人破产而言，目标被颠倒了——个人破产程序的主要目标是债务减免，而债权人获得最大程度的清偿是是次要的。换言之，在普通破产程序中，主要目的是偿还债权人的债权，而其他目的是次要目的，而在个人破产的情况下，债务减免处于第一位，债务偿还是补充性的。为了使个人破产的实施更为有效，2014年的修正案做出了一系列的安排。

第一，2014年的修正案放宽了个人申请破产的条件。债务人不再需要证明其破产是由于自己无法控制的特殊情况造成的。同时立法者又希望防止不诚实的债务人滥用消费者破产机制。因此，由法院负责审核债务人对于破产是否存在过错，对于故意或由于重大过失而破产的债务人，个人破产依旧不适用，法院有义务驳回破产申请。此外，如果债务人在破产申请前10年内从个人破产程序中受益，或者债务人在破产申请书中提供的信息虚假或不可靠，法院也会驳回破产申请。同时如果法院根据公平原则，也可以出于人道主义批准破产申请。

第二，2014年的修正案降低了申请破产的费用。以前，如果债务人没有足够的资产来支付破产程序的巨额费用，那么他将无法启动程序。显然，这对勉强谋生的债务人来说是一个重大障碍。因此，立法者决定，在债务人资产不足的情况下，推动破产程序的费用暂时由财政部承担，然后（如有可能）由债务人在偿付计划中支付。在提交请愿书时，债务人只会被收取30波兰兹罗提（约合6.7欧元）的象征性法庭费用。

第三，2014年的修正案将还款期从5年缩短到3年。原则上，还款计划由法院制定，期限最长为36个月。但是，如果债务人未能遵守还款计划，则可以根据债务人的要求将还款期延长18个月（以前为2年）。一般来说，未按照还款计划偿还的债务在计划实施后会被法院免除。

第四，2014年修正案规定法院可以直接减免债务，且不需要制定还款计划。它主要为了照顾那些由于个人原因而无法在还款计划范围内支付任何款项的债务人（例如，由于生病或残疾而无法工作）。如果这种个人原因发生在还款计划制定后，法院可以撤销原计划并取消剩余的债务。若法院已将还款计划、债务减免通知债权人，则债权人可以提出异议。如果债务人的情况发生变化，法院可以修改还款计划。一方面，如果债务人的情况恶化，使其不能遵守计划，则他们的偿债额可以有一定减免，或者法院可以取消债务。另一方面，如果债务人的情况明显改善，还款范围还可以扩大。因为上述规定不适用于债务人因其商业活动而获得加薪或增加收入的情况，所以这样也不会挫伤债务人东山再起的动力。

2016年，破产法框架发生了重大变化。立法者决定将破产和重整程序分成两个单独的法案。《破产和重整法》更名为《破产法》，并添加了债务人清盘的相关规定。另一个《重组法》则是为了对债务人进行重组而设定的。由于法律的变化，之前是企业家的个体也可以申请个人破产。这使得个人破产申请量进一步增加。

2014年与2016年的修正案对波兰破产法院的办案效率产生了根本性的影响。个人破产案件数量显著增加，而破产法官和行政人员的人数仍保持在之前的水平。根据司法部在修正案前收集的统计数据，个人破产申请的数量约为每年300件。自修订以来，个人破产案件的数量不断增加，在2017年和2018年，每年有超过10000份个人破产申请。由此可见，立法者正确地看到了个人破产的主要问题，并尝试通过修正案消除这些障碍。

2009年-2020年波兰个人被宣布破产的案件数量折线表

2014年修正案对无法在还款计划中支付任何款项的债务人实行直接债务减免（而不建立还款计划）。数据显示，一半以上的破产债务人无法在偿债计划中向债权人支付任何（即使是小额）偿付。在这种情况下，债权人通常根本收不回债务，这意味着破产程序的总目标，即债权人清偿的最大程度没有实现。相比之下，在还款计划已经确定的情况下债务人通常会试图遵循该计划。

2014年和2016年《破产法》的修正案无疑对破产债务人有利，因为他们可以更容易地从个人破产机制中受益。然而，越来越多的个人破产影响到破产法院，法院不得不处理更多的案件，而司法资源是有限的。法院需要核实前个体企业家是否及时申请商业破产。而在起草债权人名单、债务人资产清算时，破产法院往往会与管理人沟通不充分，这导致的破产程序推进艰难。根据波兰司法部收集的统计数据，2013年（个人破产改革前）有71500名破产法官，2015年（改革后不久就仅）有68000名破产法官。

2020年3月24日，个人破产新规出台，彻底改变了个人破产程序，给负债累累的个人带来了重新开始的希望。新规适用于所有债务人，无论其收入、资产价值（以及是否设有抵押）和债务水平如何。与其他一些制度不同，波兰法律没有规定对无收入，无资产或低收入，低资产债务人的特别程序。对于这些债务人，适用关于个人破产的一般规则。如果这些债务人无力承担破产程序，基于人道主义原则，破产程序的费用将由国家承担。

首先，新法的修订使得个人破产的目标被重新定义，而破产程序的总体目标保持不变。原则上，破产程序旨在最大限度地使债权人获得清偿，并在可能的情况下保护债务人的企业。但是，根据《破产法》第二条第二款的新规定，对自然人进行的诉讼也应确保清偿破产程序中未清偿的债务。因此，对于个人消费者和个体企业家来说，破产程序的目标目前是相同的，重点是债务减免。

其次，在受理破产申请时，法院不再需要核实债务人是否需对破产承担责任。以前，为了能够宣布债务人破产，法院必须核实债务人是故意破产还是由于重大过失而破产。然而实践表明判例法存在重大矛盾——在类似情况下，一些法院宣布债务人破产，而另一些法院则驳回破产申请，关闭了债务人的救济之门。因此，债务人倾向于在更经常受理个人破产的法院提交申请。为了消除“破产旅游”（即债务人人为选择更容易通过破产申请的法院）问题，立法者取消了法院审查债务人过错的义务。目前，法院裁定破产的唯一条件是债务人破产，而在制定还款计划阶段时再考虑债务人的过错行为。

同时，2020年修正案引入了简化的个人破产程序，不需要任命监督法官。一方面，针对简单案件，例如无资产破产或预计参与者之间不会发生争议的破产，立法者认为其应主要由管理人处理，不需要破产法院的过多参与。这使得破产法院可以更有效地去处理更复杂的商业破产和重组案件。另一方面，立法者注意到，一些个人破产案件更为复杂，因此不应以简化的程序处理。对于此类破产，法院可以决定比照企业破产的一般规则来处理。未来大多数个人破产将按照新的简化程序处理，而以适用于企业破产的程序来处理个人破产是例外规定，需要有适当的理由才能启用。

除此以外，2020年修正案增加了庭外和解破产的规定。庭外和解破产适用于收入不低于平均工资并希望保留其资产（特别是房地产）的债务人。它适用于无力偿债的个人，并且要求个人的专业情况和收入能力表明他们可以支付诉讼费用以及缔结和执行安排。在协议程序的范围内，债务人可以通过与债权人达成协议，在破产从业人员的监督下重组其债务。这个协议一般要包括5年时间内的偿还计划，并且协议的达成需要大多数债权人投赞成票。债权人会议应在程序开始后不迟于3个月内举行。在个人安排程序期间，强制执行程序原则上是中止的。

虽然个人庭外和解程序是立法者所偏爱的程序，但预计绝大多数个人破产将按照新的简化程序处理。新的简化程序要求破产法院最低限度的参与（即不任命法官专员），而且主要由管理人执行。在债务人被法院宣布破产（裁定破产）后，希望参与程序的债权人提出其债权，管理人出售债务人的资产（如有）。接下来，管理人起草还款计划提案，随后交付给可能提出异议的参与者。法院制定还款计划，并指定在计划执行后要清偿的债务。还款期限原则上最长为3年。但是，还款范围和还款期限都取决于债务人的个人（住房需求，受抚养人数量）和财务（收入能力）情况，以及未偿债务的水平。如果债务人已经偿还了一定部分的债务（即1-2年的或更长时间内的债务），则还款期可能会更短。如果确定债务人故意或由于重大过失而破产或增加了偿债的程度，在还款计划执行完毕后，法院会考虑免除清偿债务的范围。

2020年修订的《破产法》所采用的更为宽松的个人破产办法应该得到积极的评价。新规定将允许更多负债累累的个人申请破产，并随后从债务清偿中受益。破产申请可能是债务人恢复正常生活的第一步，因为他们不会感到耻辱，也不会被社会生活所排斥。破产法为陷入困境的债务人提供了各种重新站起来的机会。例如，债务人收入的一部分被排除在破产财产之外，而且债务人收入中往往只有一小部分被转移给债权人。如果债务人的收入在还款计划制定后增加，法院不能因此而改变计划。此外，如果破产财产包括债务人的住房，监督法官可以多拨给债务人12至24个月的租金。

然而，个人破产案件的增加对波兰的司法机构来说可能是一个挑战。至少自2015年以来，由于个人破产案件数量激增，破产法院一直效率低下。根据一些破产法官的说法，“个人破产摧毁了破产法院。”个人案件的大幅增加，法官人数的增加比例却没有跟上。同时，在有效办理破产程序方面发挥重要作用的行政人员的水平也没有提高。

尽管债务人发现新条款对他们十分有利，但法官的情况似乎并不那么乐观。如前所述，新的规则给了个人破产更多的机会。但是显然，债务人的意图不仅仅是宣布破产，更是希望通过破产程序而免除债务。根据新的个人破产规则，法院可以拒绝制定还款计划。因此，在许多涉及不诚实债务人的案件中，破产法院很可能启动破产程序，然后拒绝债务减免。在这种情况下，尽管法院和管理人做了大量工作，但债务人并没有实现其破产目标，而这些工作原则上是由财政部资助的，这就导致了国家资源的浪费。为了避免在债务人不可靠的情况下出现这种毫无意义的程序。

此外，以前在决定宣布破产时持谨慎态度的法院在决定债务减免时可能仍然很严格。而之前标准就比较宽松的法院可能会保持相对的自由。与以前的立法不同，法院必须驳回关于故意破产的债务人的破产申请，而目前，这种债务人可以被宣布破产，法院可以制定更长的还款计划（最长期限为7年，而不是最长3年）。但是，对于故意破产的债务人，法院原则上应拒绝制定还款计划。因此，如果债务人的行为是故意的（“umy?lne”），则可以制定还款计划，如果债务人的行为是有意的（“celowe”），则不应制定还款计划，原则上也不包括债务减免。

事实上，这两个词具有相似的含义。因此，破产法院可能难以适当评估债务人的行为并决定是允许还是拒绝债务减免。法院只能基于公平和人道主义作出裁决，并为故意破产的债务人制定还款计划。这种模糊的评估标准肯定会导致个案判例的差异。因此，“破产旅游”现象很可能持续下去。

简化的个人破产程序应主要由管理人推动，破产法院的参与最少。目前，管理人承担了以前法官专员的责任，分析债权人提出的债权。此外，他们必须向法院提供有关债务减免的建议，即管理人可以准备还款计划的建议，或者建议（直接或有条件地）取消剩余债务或拒绝债务减免。上述规定要求管理人就债务人以前的行为取证，但是一般的管理人是没有能力做到的。虽然新的职责需要额外的成本，但管理人的薪酬保持不变。过多的工作量可能导致管理人在新的个人破产案件中拒绝委任，甚至不再从事该行业。

2020年的修正案本应使个人更容易申请破产。然而，破产申请的复杂性可能仍然是债务人达到个人破产的障碍。破产申请被一些律师认为是波兰民事诉讼中最困难的申请。个人破产申请以表格的形式提出的，许多个人发现很难填写。例如，债务人在确定其债务的确切数额、到期时间甚至债权人的身份方面存在问题，因为债务经常被卖给收债机构。而法院会退回有瑕疵或不完整的申请书，也更不会对案情作出裁决。避免这种情况的方法就是聘请律师。波兰法律没有规定当事人在破产或重组案件中必须请律师代表。消费者既可以自己提交破产申请，也可以由律师代理。但是，律师费由市场决定，不受法院控制。事实上，在破产案件中，陷入财务困境的债务人往往负担不起律师费。由于破产程序持久而复杂，而且并非所有律师都专门从事破产案件，因此破产案件的律师费相对较高。虽然债务人可以要求法律援助律师，但问题在于，无论他们的专业领域如何，他们都是被任命的，这意味着法院可以任命专门从事刑法的律师来处理破产案件。这样的律师可能无法对陷入困境的债务人提供足够的帮助。

根据2020年的个人破产规定，消费者可以通过诉讼的方式申请破产，也可以通过庭外与债权人达成协议的方式进行破产重组。

诉讼破产程序中的费用对消费者来说并不是一个障碍。但是，在庭外协议程序中的费用却不是大部分债务人能够负担得起的。绝大多数破产债务人在提交申请阶段就需要支付约1193欧元的预付款，在执行期间，破产从业人员原则上还要抽取债务人支付给债权人的金额的15%作为报酬。在波兰进入破产程序的大多数个人是低收入、低资产（LILA）或无收入、无资产（NINA）的债务人。对于他们来说，高昂的庭外协议程序他们是无法参与的。

另一个问题是，庭外协议程序要求大多数债权人对该协议投赞成票。对于出于故意或者过失而破产的债务人，债权人并不一定会愿意投赞成票。对于有担保的债权人，他们的权利并不是当然存在，也只有在其同意的情况下才能被该协议所涵盖保护。此外，庭外协议程序结果并不仅仅是债务减免，债权人还能以协议的方式，通过推迟履约期限、分期付款、减少金额等方式使得债务得到清偿。不履行义务还可能导致法院撤销该协议并允许债权人强制执行其先前的债权的情况。由于协议的最长期限为5年，债务人如果在这段时间内未能遵守该协议，法院可能会允许债权人强制执行债权，这意味着债务人在庭外和解程序中为改善其财务状况所作的一切努力都是徒劳的。

综上所述，庭外和解程序不大可能成为波兰破产个人的共同手段。实践当中，根据作者从波兰一些破产法院收集的数据，2020年的个人破产庭外协议的申请很少。债务人倾向于进入诉讼破产程序以获得债务清偿，而且他们对重组不感兴趣。通常，债务人如果不同意成为个人破产协议程序的标的，破产法院也不能强迫他们进行重组。虽然立法者更喜欢庭外和解破产的方式，而不是诉讼清算方式，但就债务人而言，以简化或传统破产程序的形式进行的诉讼清算方式可能是更好的选择。

过于宽松的个人破产程序可能本身是有问题的。本应保护公平债务人的工具可能被故意破产的债务人利用。过于宽松的个人破产条件可能会导致债务人背离条约必须遵守的规则，做出不负责任的经济和金融决策。目前宽松的个人破产规定有可能被不诚实的债务人利用，这些债务人知道他们可以不用偿还债务。虽然破产法院在这种情况下可以拒绝债务减免，但很可能会制定还款计划，然后以公平和人道主义的理由免除债务。

个人破产制度对于保障债务人基本生存权，解放劳动力，恢复消费力方面起着重要作用。正如约翰·维斯特(John Weistart)教授所说：“过多的债务，以及由此给家庭和感情稳定和工作安全带来的压力，会压制人们的生产力；如果停止这些高代价的讨债行动就可以产生社会净收益，免除债务，给贫困但聪明的债务人再来一次的机会。”

过去十年，随着社会的过度负债问题的发展，波兰个人破产法也经历了巨大的变化。在个人破产制度的目的上，波兰经历了“保障债权人合法权益和交易安全”到“债务减免第一位、债务偿还第二位”的转变。在个人破产的主体范围上，随着2016年波兰破产法框架的拆分，之前是企业家的个体也可以申请个人破产，大大增加了个人破产的案件数量。在个人破产的程序上，波兰将破产原因的证明责任从债务人转移到法院，将破产原因的审查时间从申请阶段转移到制定偿还计划阶段，降低了个人申请破产的门槛。在个人破产的形式上，波兰形成了通过法院申请破产和通过协议庭外和解破产两种方式。

波兰通过法条的修改，一步步放宽了个人破产的要求。但是制度在运行的过程中不可避免地也遇到了许多问题。法院诉讼效率的提升、国家财政资源的节约、债权人利益的保护、破产管理人积极性的调动、破产程序的落地，都需要国家在实践中进一步地完善。

在我国的实践中，随着消费水平的提高，大众提前消费行为的普遍，居民债务负担日益加重，社会平均偿债压力增大，这不利于市场交易的稳定发展。理论上，随着我国自然人破产制度建设的不断推进，学界对个人破产的关注度也与日俱增。波兰对个人破产的立法模式的选择，对个人破产申请门槛的调整，对个人破产程序的简化，对于我国个人破产制度的建立有着一定的借鉴意义。波兰个人破产制度中体现的各方利益动态平衡，值得我们思考。

责任编辑：李静怡

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