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国务院办公厅11月14日对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。该文件的出台标志着地方政府债务危机的处理进入新的阶段。
作者简介
贺丹，北京师范大学法学院副教授，硕士生导师。中国政法大学法学博士，美国密歇根大学法学院访问学者（2010-2011），澳大利亚麦考瑞大学访问学者（2015.7-10）。中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员，国际破产协会会员，中国人民大学破产法研究中心研究员，北京破产法学会常务理事；北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心研究员。主要研究领域为：破产法与企业重组、公司法、金融法、企业家犯罪等。
摘 要
破产法规则可以为我国目前地方政府的债务处理提供一个最终的解决框架。地方政府的特殊性决定了地方政府债务处理的法律规则应与一般破产制度在操作原则和具体制度设计上存在不同，在地方财政破产中应贯彻行政主体不消灭、政府财政不清算、财政破产与政府行政职能分离等原则。本文建议制定公共债务处理法，并对公共债务处理法的适用条件、公共债务处理方案的制定和通过、法院的审查机制、地方政府公共债务处置办公室的成立等立法技术问题作出了探讨。
关键词：地方政府债务 破产法 政府财政破产 公共债务处理法
一、问题的提出
中国的地方政府债务问题是中国经济改革过程中一个现实而紧迫的问题。在目前的《预算法》等有关地方政府财政支出的法律中，地方财政赤字和地方政府举债都是被严格禁止的。而现实的情况却截然相反，各地区、各层级的地方政府都存在着不同程度的债务问题。[1]当前的地方政府债务问题将有可能成为继国有企业改革、银行不良资产处理之后中国面临的又一重大的难点问题。这一问题因与地方经济风险、金融风险、财政风险以及社会经济稳定之间存在着紧密的牵连关系，因而十分复杂。
目前已经被提出的市场化解决的途径是发行地方政府债券（下简称地方债），即放开《预算法》等法律不允许地方政府负债的限制性规定，允许地方政府发行债券来融通资金。然而，如果没有一个根本的思路变革，地方债会成为地方政府债务的一个新的成因而不是解决方式，地方政府债务问题仍会陷入制度累加和问题累加的制度怪圈。
建立一个解决地方债务问题的法律框架，还需要新的制度思路。
二、破产法框架对地方政府债务问题解决的适用性
处理地方政府债务问题只能通过市场化的制度、规则、方法进行。这是由以下因素决定的：
其一，市场经济已经成为中国的经济的发展目标。这就意味着过去的计划经济以及转型过程中产生的问题，不能再回过头去用计划经济的方法解决，只能够用市场化的方法解决。
其二，地方政府债务问题在性质上并不完全是计划经济的遗留问题，在市场经济的发展过程中，只要地方政府公共资金的收入相对于地方政府公共支出之间出现短缺[2]，地方政府就会出现债务问题。从长远来看，在市场经济的完善和发展过程中，地方政府的债务问题始终是一个现实问题、因此，当前对地方政府债务的解决方式不可避免的会对未来的地方政府债务处理产生影响。这也要求从一开始，这种债务处理方式就是尽量市场化的。
其三，通过中央政府承担地方政府债务的方式来处理地方政府债务的方式是不可行的。中央政府能够调动的经济资源从总体上看是有限的，不可能无限制的担保地方政府的债务偿还。解决地方政府债务问题的方法必须能够减轻中央政府的负担而尽量内部化和市场化。
破产法规则能够给地方政府债务问题的解决提供这种市场化的制度框架并由此成为解决地方政府债务问题的一个突破口。这一判断的依据在于：
首先，破产法的自然属性使得它成为有效解决地方政府债务问题的制度选择。破产法所调整的基本法律关系就是债权人和债务人之间的关系。地方政府债务的基本法律关系就是地方政府为债务人的债权债务关系。
所谓地方政府债务，就是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。[3]尽管在政府债务人内部可能涉及税收法律关系、预算法律关系以及政府组织法律关系等等特殊的法律关系，但这些都丝毫不会影响到地方政府债务问题的债权债务关系的性质。
法律实践已经表明，破产法可以成为解决政府债务问题的法律手段。美国现行破产法第9章规定了“市政部门债务的调整”[4]。在1934年大危机之后，美国就制定了关于市政破产的立法，市政部门得以通过这一法律框架解决它们的债务问题。在该法公布70多年间，近500个市政部门申请了第9章的破产程序。1994年加利福尼亚州的桔县破产案是迄今为止美国最大的市政府破产案。
其次，破产法能够较好的化解地方政府债务问题引发的风险。长期以来，存在一种对破产法的普遍误解，认为破产法是淘汰法、是一种市场主体消灭法，认为破产法的适用会当然的导致组织体的消灭。
实际上，破产法更为重要的目标和价值在于破产法能够给已经出现的风险提供一种风险分配的机制，破产法要解决的是风险如何在当事人之间进行分配，这种分配要尽量少的影响到无辜的第三人。当地方政府不能清偿其到期债务时，其引发的风险同样面临着一个如何进行分配的问题，这正是破产法规则的长处。破产法规则可以使地方政府和债权人真正对自己的行为负责，通过债务调整计划来达到分配风险的目的，其实质是将破产的损失内部化，中央政府也无须承担由于地方盲目投资而带来的损失。
再次，破产法能够为地方政府债务关系所涉及的当事人提供一个稳定的制度预期。
从债权人的角度看，破产法规则的介入使得债权人的利益能够获得一种明确的法律保护。在当前的地方政府债务关系中，对债权人的保护是一种隐性的和不明确的，债权人相信地方政府的偿还能力，这种信任是以中央政府的担保作为后盾的。于是债权人在作出贷款或者签订合同时，考虑的并非债务人的偿还能力，作出的不是理性的经济判断。而地方政府对地方金融机构的较强行政干预又助长了这种判断的不理性。多个不理性的判断会使地方政府的债务总和远远超过其能够偿还的数量，这时每个债权人都面临着巨大的债务得不到偿还的风险。
从政府的角度看，破产法规则能够使政府得以从日益严重的债务危机中获得解脱，在风险最小的时候来处理和避免风险，而不至于因债务问题的拖延引发更大的危机。发行地方债之后，破产法能够给当事人提供的这种稳定的预期就更为重要。地方债的发行将会使地方政府的债权人范围进一步扩大，不能清偿风险所影响的范围和幅度也会相应增加。如果没有一个市场化的破产法规则作为参照，地方债的发行将不能从根本上解决地方政府债务问题，而只不过是增加了更多的债权人，使地方债务问题的解决陷入更为复杂的制度怪圈。
最后，在处理地方政府债务问题上，破产法规则的建立会带来许多实质性的制度和观念变革。这些影响存在于以下方面：
第一，破产法规则使得地方政府债务处理“市场化”。只有在具备破产法规则的情况下，发行地方债等市场化的债务解决方式才能够真正发挥作用。
第二，以破产法为底线和制度框架的地方政府债务处理方式是成本最低的。各参与人都可以有一个公平的估计自己的成本、收益和风险的标准，从而可以通过破产规则的适用来避免风险的进一步扩大，从整体上增进经济效益。
第三，破产法规则的介入有可能通过小的制度变迁达到大的制度变革。当前的地方政府债务问题，很大程度上是由转型期的经济发展和体制之间的矛盾关系导致的。破产法规则的推行，可以使政府明确自己负债要承担的责任，政府会深入论证这种负债的必要性，从长期来看能够控制政府对经济的参与度。同时，有破产法的背景存在，政府的债务关系可以得到一个清晰的梳理，政府的财务将公开和透明。从长远来看，破产法规则的实施有利于政务分开和政府财务公开，有利于政府的高效和廉洁。
三、地方政府债务处理的破产法框架设计
作为一种特殊的社会组织，政府的特殊性决定了其破产法规则设计与一般企业和个人破产的不同之处。从破产法的视角来看，政府组织的特殊性主要存在于：
第一，政府破产涉及到更为广泛的利益相关者，政府的财政支出状况会影响到政府的整个管辖区域的成员的生活，政府的财政破产也会对这个区域的经济产生影响。
第二，政府的资产来源具有特殊性，政府能够调动用于偿还债务的资产来源具有特定性，主要包括税收、国家财政专项拨款、定向地方债等等。
第三，地方政府执行着广泛的公共管理职能。这些因素都将将影响到地方政府债务处理的破产法框架设计。
基于地方政府的特殊性，适用于地方政府债务处理的破产法框架应该主要包括以下内容：
（一）地方政府债务处理的立法原则
为了达到既保护债权人、合理分配风险，又能够尽量小的对行政区域产生影响的目标，适用于地方政府的破产法框架设计应该遵循以下原则。
1．行政主体不消灭原则
由于政府执行特殊的公共管理职能，如果政府破产同一般的企业破产一样导致组织体的消灭，就会造成地方行政权力无人行使的真空状态，对社会的影响十分巨大。因此在政府破产的情况下，破产的范围应仅限于财政破产，政府的主体资格不应因财政破产受到影响。
2. 政府财政不清算原则
较之企业清算而言，政府的清算会引发更大的社会成本。设计政府清算程序还可能引发两种不利的结果。
一是政府的财政清算使得政府能够对所有未能偿还的债务免除责任，这有可能会导致政府滥用破产程序，在高额借债之后，宣布破产来逃避债务。尽管理性的债权人可以通过担保或者对债务人的行为的监督来保护自己的利益，但由于信息的不对称，债权人在对债务人的监督上天然处于劣势。加之政府的特殊身份，债权人在这种债权债务关系的形成中的劣势地位就更加明显。政府债权人很可能会滥用清算程序。
二是中国债务人与债权人的现实情况可能会导致地方政府和中央政府的博弈。在地方政府债务中，债务人是地方政府而较大的债权人多为中央级的银行在地方的分支机构。清算程序很可能引发负向博弈的发生，地方政府利用破产清算逃避中央政府银行的债务，从而使债务风险由下到上的转移。
因此，在政府财政破产的程序中，使用重整程序对债务进行调整，债权人和政府债务人之间通过债务调整方案来实现债务的偿还是一个可行的选择。
3．财政破产与政府行政职能分离原则
这是由政府的公共职能行使的需要决定的，政府在财政破产之后仍要维持必要的公共管理职能。而政府与企业不同，它的公共职能管理活动的存续只能够增加社会的福利价值，但不能够增加自身的资产价值，而且这种活动是消耗性的。因此，与一般企业组织破产时将其全部财产都用来清偿债务不同，在政府财政破产中必须建立一个财产的破产隔离机制，将政府正常的行政职能支出核定数额进行限制，这部分正常的行政管理支出由国家财政拨款，仅用于公共行政管理，不用于偿还债务。出现财政破产的政府的行政管理支出额度会低于正常运行的政府的实际支出，政府在这时有两个选择，或者裁减人员以节约开支，或者不裁减人员但降低工资，其他的开支也要作出削减。
（二）政府财政破产立法中的几个技术性问题
处理政府财政破产问题，必须有一部明确的具有可操作性的立法，为了防止“破产”字样所易于引发的地方政府消灭的不当误导，这部法律可以称为“政府公共债务处理法”，通过破产法的基本原则，结合政府组织收支的特别之处进行规定，在这部法律中，包括以下几个基本的技术问题。
1.公共债务处理法的适用条件
公共债务处理法的适用条件实际上就是政府财政破产的破产界限，在这一点上与企业破产没有太大的区别。从世界各国破产法的立法来看，一般都把不能清偿到期债务作为破产原因，有的国家还补充规定了资不抵债的条件。因此地方政府适用公共债务处理法的条件也应以不能清偿到期债务作为基本的条件，在政府可用于清偿债务的资产不足以清偿所欠债务时，也可以申请适用该法。
将不能清偿到期债务列为公共债务处理法的适用条件，其好处是一方面可以保护现有债权人和潜在债权人的利益，现有债权人可以申请适用公共债务处理法来清偿自己的债权，从而最大程度的避免自己的损失，将可能的风险降到最低。对于潜在债权人而言，这种要求也可以防止政府在没有清偿能力的情况下盲目欠债，从而避免潜在债权人可能的损失。另一方面，由于有公共债务处理法的存在，政府在负债时会更加理性，政府投资也会更加谨慎，这也有利于在源头上防止债务风险的发生。
适用公共债务处理法的申请人，既可以是债权人也可以是地方政府本身，在地方政府不能清偿到期债务的时候，债权人可以申请地方政府进入公共债务处理程序。地方政府也可以在发现资产不足以清偿到期债务时申请适用程序。为防止这一程序的滥用，该程序的适用要经过听证。
2.公共债务处理方案的制定和通过
公共债务处理方案由进入公共债务处理程序的政府制定，与企业的重整方案要承担企业的复兴的目标不同，政府的公共债务处理方案主要是为了实现债务最大限度的偿还，以避免风险。方案应该包括以下主要内容：
（1）对债权进行分类，对不同的债务，直接的和间接的债务、显性的债务和隐性的债务等债务作出不同的性质划分，对于不同的债务提出不同的偿还方式和偿还期限。
（2）偿债手段分析。具体分析可行的偿债手段，包括税收、特别经营权的收益（如公路桥梁等的收费）、地方政府专项债券等。
（3）可以保留的用于公共行政管理的财政拨款额度。为保证债务处理的统一和规范，在公共债务处理法中可以对上述的问题作出一定的强制性规定。
公共债务处理方案要经债权人会议通过，方案的通过可以采用不同类别的债务人分组表决的方式。在债权人会议通过之后，由于政府偿债计划的特殊性，还应该经过特殊的通过程序，当地的人民代表大会应召开特别会议对偿债计划进行审议，其利益受到偿债计划实际影响的人可以提出异议。公共债务处理方案通过后，按照方案进行公共债务的处理。方案的修改应通过同样的程序。
3. 法院的审查机制
在对债务处理方案的内容或者债务处理方案的执行发生争议时，当事人可以向法院提起诉讼，请求法院作出裁决。法院的裁决对公共债务处理计划的参与人具有约束力。在债务处理方案的制定和实施过程中，可能会存在债权人不同意方案的情况，但方案已经获得通过，这时认为方案的通过损害到自己的利益或者认为方案的通过损害到公共利益的债权人，可以向法院提出诉讼，由法院来进行裁决。
4.成立地方政府公共债务处置办公室
政府债务的处理是一个复杂的过程，需要包括中央银行、财政部在内的各个部门的协调配合，因此在公共债务处理法中可以规定在国务院成立专门的地方政府公共债务处理办公室，负责地方政府债务处理的监督。
由此，地方政府公共债务处理法构架的债务处理体系呈现出这样的构架特征：在公共债务处理法规定的规则范围内，地方政府债务人和债权人之间对债务的处理方式进行自愿协商，债务处理方案受到行政监督，同时法院保留司法审查的权力，以确保债务处理的高效和公平。
[1]地方政府负债的具体情况可参见国务院发展研究中心宏观部课题组：《积极慎重解决地方政府债务问题》，《南方周末》，2004年02月26日。
[2]在目前地方政府债务的形成过程中，也存在公共支出不科学不合理而导致债务增加的情况，对公共支出的合理控制当然也是减少地方政府过度负债的手段之一，但在此笔者指得是正当的公共支出同样会出现超过公共收入的情况。
[3]国务院发展研究中心宏观部课题组：《积极慎重解决地方政府债务问题》，《南方周末》2004年02月26日。
[4]在美国破产法中，只有“市政部门”（municipality）才能根据第9章申请破产。破产法将“市政部门”定义为“地方政府和州公共设施”（political subdivision or public agency or instrumentality of a State），这一定义十分广泛，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域，这一定义甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等。
