职工债权人的破产申请权是否应当被限制
问题：职工债权人的破产申请权是否应当被限制？
标签：职工债权人、破产申请、权利限制
观点：
《企业破产法》第7条第2款赋予了债权人向法院提出对债务人进行重组或者破产清算申请的权利，同时也并未对债权人的类型作出限制。职工债权人是否有权申请企业破产，学术界素来有诸多讨论和不同意见，但司法实践特别是近几年已经趋同认可“职工债权人有权申请企业破产，但应当予以限制”，即职工债权人在特定情况下可以申请债务人破产。
那么，职工债权人的破产申请权是否当然应当被限制呢？笔者持反对意见。
一、法律规定：职工债权人申请企业破产的法律依据
（一）破产法及最高人民法院相关司法文件
《企业破产法》第7条第2款规定，“债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请”，该条款是债权人申请破产的概括性规定，并未排除或者限制某一债权人的破产申请权。在破产法语境下，按照债权类型区分，债权人包括职工债权人、税款债权人、有财产担保债权人、普通债权人等，《企业破产法》第7条并未对不同债权人作出区别对待
《最高人民法院关于破产案件立案受理有关问题的通知》中亦有明确规定“不得在法定条件之外设置附加条件，限制剥夺当事人的破产申请权，阻止破产案件立案受理，影响破产程序的正常启动”。
从破产法及最高院相关司法文件上可以看出，并无法定条件排除或者限制职工债权人的破产申请权。
（二）地方性规定
对于职工债权人的破产申请权是否应当被限制，地方性规定中出现了不同看法，代表性的观点如下：
1.限制型：职工债权人提出破产申请应当有前置条件
《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》在“债权人申请人资格审查”中明确规定，需要经职工代表大会或全体职工三分之二以上多数同意才可申请企业破产；
《深圳市中级人民法院立案规程》在“破产申请的提起”部分也规定，职工债权人提出破产申请的应当提供职工代表大会或工会的同意文件。
上述地方性规定中对职工破产申请权的限制主要是职工债权人必须通过工会多数决的方式才能提起破产申请。
2. 保障型：依法保障职工债权人申请企业破产的权利
《江苏省高级人民法院民二庭破产案件审理指南（修订版）》在“申请主体”部分明确了“职工债权性质上也是债权，企业破产法并未禁止职工债权人申请债务企业破产，为维护职工权益，规范市场推出，应当依法保障职工债权人申请企业破产的权利”。
江苏省高院认为破产法并未禁止职工债权人申请企业破产，旗帜鲜明地肯定了职工债权人的破产申请权。
二、司法实践：职工债权人在特定情况下可以申请
司法实践中不乏债权人申请企业破产的情形，已经广泛接受了有条件受理职工债权人破产申请的观点。
参考案例主要有：
1.（2017）闽01破申8号、（2016）闽01民破4号：
这两个案件均出自福州市中级人民法院，案情和裁判亦高度一致。
申请人以其单个职工债权人身份申请公司破产清算，法院裁定不予受理。
裁判理由为：
（1）企业破产的功能角度，若允许个别职工债权人随意提起破产申请，容易产生滥用破产申请的道德风险，从而影响企业正常之营业，损害到社会经济秩序；
（2）保障职工权益角度，不能为了实现个别职工债权而轻易启动破产清算程序从而牺牲全体职工的劳动权益；
（3）破产原因角度，职工债权不能清偿状态与普通债权不能清偿，无论在规模还是在影响方面，都存在较为明显差异；
（4）从职工参与破产程序角度，个别职工债权人依法不能直接参与破产程序，同理亦不应允许个别职工债权人直接申请破产清算。
2.（2016）鲁0686民破2号：
本案中617名职工在申请劳动仲裁、行政强制执行无果后向法院申请破产清算，法院裁定认为被申请人无力缴纳社会保险费和支付欠付的工资，617名职工作为破产申请人符合法律规定，申请人主体适格。
该案中并未强调617名职工是否获得了工会的同意，裁判依据的重点在于债务人早已停产停业无恢复生产可能，明显缺乏清偿债务能力，符合法定条件。
3. （2015）启商破字第00012号：
本案中65名职工以公司不能支付到期加工费及拖欠工资、经济补偿金，且明显缺乏清偿能力为由向法院申请破产清算，法院裁定认为65名职工对公司享有到期债权，其作为申请人主体适格。
该案中65名职工并未寻求其他法律救济直接向法院申请破产，裁判依据的重点在于债务人满足破产的法定条件。
通过比对相关案例，可以发现实践中至少形成了以下共识：
1.法院不受理单个职工债权人申请，均为多名职工共同申请；
2.并未以是否取得工会同意等作为职工债权人是否适格的判断依据；
3.由职工债权人申请破产的案件多数为劳动仲裁后强制执行过程中发现“财产不足清偿全部债务”而申请被执行人破产，即“执转破”案件。
但这并不意味着用尽其他救济手段是职工申请破产的先决条件，实践中仍有职工直接申请被法院裁定受理的案例。
三、 理论争辩：限制职工债权破产申请权的理由能否成立？ （一）立：限制职工债权破产申请权的主要理由
上述（2017）闽01破申8号、（2016）闽01民破4号中的裁判理由较为完整地阐述了限制职工债权破产申请权的理由，结合学术界的相关谈论，总结概括主要有以下几点理由：
1.权利滥用：
由于职工债权人人数较多、享有债权数额较小且结构较为分散，若允许个别职工债权人随意提起破产申请，容易产生滥用破产申请的道德风险。
2.后果严重：
破产程序不可逆，一旦启动对正常的债权债务关系及债务人正常的经营活动带来重大影响，极易造成企业经营的混乱不利于企业的正常经营和发展，进而也间接损害了其他债权人的权益
3.职工债权性质特殊：
职工债权兼具公法性质，工资债权和接触劳动合同补偿金债权是基于劳动法的规定，欠缴基本社会保险费的债权是基于社会保障法的规定，主要由劳动和社会保障法规进行保障。
4.职工债权优先受偿：
在破产程序中，职工债权在分配顺位上优于税款和普通债权。
5.职工债权人不单独参与破产程序：
《企业破产法》第48条规定职工债权不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示；
第59条第5款规定债权人会议应当有职工或工会代表，由其代表职工行使权利。
故职工债权作为一个整体，系通过债务人、管理人、职工和工会代表依法履职的方式得到实现，个别职工债权人并不直接参与到破产程序中。 （二）破：限制职工债权破产申请权的理由并不充分
笔者认为上述理由并不充分，不能成为限制职工破产申请权的理由，逐一分析如下：
1.职工债权享有债权数额较小并非是限制职工债权破产申请权的理由。
首先，职工债权的数额并非当然是数额较小，实践中单个职工债权人的职工达到数十万近百万的情形；
其次，即使职工债权数额较小亦不能限制破产申请权，因为破产法并未设定债权金额需要达到多少才能申请破产，如债权人都能因百元押金未退还而申请北京拜克洛克科技有限公司（OFO小黄车运营公司）破产重整，职工债权人为何不能以小数额的债权申请破产？
2.破产申请并不必然导致破产程序的启动，仍需要法院审慎判断债务企业是否满足破产法第2条规定的情形，即使权利滥用仍不会造成恶劣后果。
即破产申请权作为一项法律权利，体现了对债权人利益的保护，债权人有权通过启动破产程序来维护自身权益，与债务企业能否被宣告破产并无本质影响。 3.税款债权比职工债权的公法性质更突显，而欠缴税款、企业应缴部分社会保险费用（除滞纳金、罚款）的，税务机关、社会保险费用管理部门可以向法院申请企业破产。
4.有财产担保债权的分配顺序还由于职工债权，但有财产担保债权的破产申请权并未受到限制。
5.职工债权虽然不必申报、债权人会议应当有职工或工会代表参与但并不表明个别职工债权人依法不能直接参与破产程序，因为重整计划表决时职工债权人是以个人身份单独行使表决权。
6.要求职工债权人必须通过工会或多数决的方式才能提起破产申请的限制措施，实际上是剥夺了绝大多数职工债权人的破产申请权。经职工代表大会或全体职工三分之二以上多数同意是很苛刻的条件，且不论企业特别是民营企业是否有健全的正常运作的工会，一旦职工向工会提出破产申请的议案极有可能失业获得工会同意的可能性极小。
综上所述，笔者不赞同司法实践或者是地方性规定中对职工债权人的破产申请权作出限制的做法，主张依法全面保障职工的权益，裁定是否受理破产申请的重心应当是债务企业是否满足破产法第2条的相关规定。
法规索引：
1.《中华人民共和国企业破产法》第7条
《最高人民法院关于破产案件立案受理有关问题的通知》（2016年7月28日发布并实施）
2. 《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》（2013年3月22日通过）
3. 《深圳市中级人民法院立案规程》（2015年2月5日通过）
4. 《最高人民法院关于审理破产案件若干问题的规定》第7条
