从“参与式预算”看“全过程人民民主”

　　中国共产党十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与”“发展全过程人民民主，保证人民当家作主，坚持全面依法治国，坚持社会主义核心价值体系”。

 

　　2021年10月13日至14日，中共中央习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话时强调，“要坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主”。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在出席中央人大工作会议并作总结讲话中指出，“要全面、认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，发挥好人民代表大会制度作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体作用”。①

 

　　而早在2021年3月召开的十三届全国人大四次会议，在对全国人大组织法和全国人大议事规则作修改时，即已将全国人大及其常委会坚持全过程人民民主写入了该“一法一规则”。⑵

 

　　据此，笔者基于“全过程人民民主的人大实践”之主题，并结合自己对地方人大预算审查工作的践行与认知，拟从“参与式预算”角度，对“全过程人民民主”作一初步探析。

 

　　这也就是说，笔者拟以“参与式预算”这种民主恳谈形式，初探“全过程人民民主”，其目的即在于：基本捋清“参与式预算”所体现的“全过程人民民主”之内涵意义。

 

　　说到要基本捋清“参与式预算”体现的“全过程人民民主”之内涵意义，即须知道，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记站在人民创造历史的高度，对我国“全过程人民民主”作了“不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”这样的深刻阐释。可见，我国发展“全过程人民民主”之意义，既体现在其完整的制度程序性方面，又体现在其完整的参与实践性方面。③

 

　　而作为“政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明的‘参与式预算’”，由于其要发挥老百姓民主恳谈的实效作用，即不仅需要其切实建立公开透明的地方完整财政预算信息披露制度，而且需要其真正做到从地方项目预算的立项、施行到完成的整个过程，皆能让老百姓自始至终像主人打理自己家财一样认真负责地参与进来，因而“参与式预算”体现的“全过程人民民主”之意义，在“完整的制度程序性”和“完整的参与实践性”这两方面，与我国发展“全过程人民民主”，应该是基本保持了一致的。

 

　　一。关于“参与式预算”体现的“完整的制度程序性”意义

 

　　我国“参与式预算”的实践始于2005年浙江省温岭市新河镇，该镇以“民主恳谈”的方式，将“参与式预算”与其基层人大制度相结合，通过初步探索建立参与式预算机制而开创了我国基层公众参与式预算改革的先河。而据笔者近期调研，从目前我国参与式预算正在进行试点的基层（城市街道、乡镇和社区）并逐渐向县、市层级推进的数千个村级参与式预算实践和几十个镇级项目来看，我国参与式预算主要包括“以民众对民生项目进行优选为核心的‘泽国模式’”“以公民对政府全部预算决策过程进行全程参与的‘新河模式’”“以公众进行网上投票推选政府民生项目的‘焦作模式’”等。

 

　　虽然，上述模式皆为建立本域公开透明的地方完整财政预算信息披露制度作出了不懈努力，而且也取得了诸如“基本实现了预算决策与地方公众广泛参与相结合、公民由最初纯粹的预算旁观者转变为预算过程的参与者、克服了地方基层政府单方面决策的局限性、提高了地方基层预算分配的公正性”等阶段性实绩。然而，从其整体发展情况来看，我国推行的“参与式预算”既不顺利，又面临着亟需进一步健全完善相关民主监督制度、信息公开制度等诸多难题。

 

　　但是，无论怎样说，从目前我国参与式预算上述试点所体现的正力争趋于“完整的制度程序性”意义看，参与式预算在我国的试验，不仅提高了地方广大公众、尤其是基层老百姓广泛参与预算民主监督的积极性，而且大大激发了地方政府执政的热情和充分体现了我国“参与式预算”与“全过程人民民主”趋于一致的基本原则。

 

　　二。关于“参与式预算”体现的“完整的参与实践性”意义

 

　　由于“全过程人民民主”的社会意义在于“充分发挥全过程人民民主的制度优势与治理效能”和“顶层设计与基层实践良性互动”这两个方面。因而“参与式预算”体现的“完整的参与实践性”意义，则主要体现在顶层设计与基层实践良性互动上。

 

　　我们知道，“全过程人民民主”的发展过程是党的集中统一领导和人民群众有序参与双向互动的实践过程。故此，发展“全过程人民民主”即须始终坚持中国特色社会主义民主的基本制度和价值追求，并须依据地方经济发展水平、社会承受能力、人民群众意愿，积极稳妥推进各项改革，使民主政治建设始终处于成本较低、代价较小、风险可控的状态。同时，发展“全过程人民民主”还应充分尊重人民群众的主体性、创造性，鼓励地方基层群众自觉实践和勇于创新，始终坚持问题导向，将基层群众创造的成功经验经过试点和培育之后进行总结和推广。而基层老百姓以民主恳谈为主要形式参与到地方基层政府年度预算方案的协商讨论中并决定其方案的修正和调整的“参与式预算”，则正好较为充分地体现了“完整的参与实践性”这一意义。

 

　　如以浙江省温岭市“让老百姓实质性参与对政府‘钱袋子’的监督，将协商民主与人大预算审查监督有机结合，在全国开创了先河”的首创做法为例。2005年的温岭市新河镇人代会，会期由往年的一天延长为一天半，这增加的半天时间，专门用来对镇财政预算进行民主恳谈。在听取了人大代表和群众代表的意见后，该镇当年“真的就调整了预算”。 ④

 

　　“恳谈会相当于给财政预算做一次预审，按要求修改后的财政预算报告，才被写入政府工作报告，递交人代会审议，并由代表进行表决。”为此，新河镇的不少老百姓由衷地评价说，“这样的变化，的确是真正体现了我们当地老百姓在当家作主。”⑤

 

　　从2005年泽国、新河两镇起步，至2008年延伸至温岭市级部门。再从2009年温岭市人大历时一年半、八易其稿出台《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，到2010年覆盖到温岭市所有镇（街道）和推广到临近的台州全市，“参与式预算”所涉及的无论大小项目，只要是用到财政预算的地方，都要接受当地老百姓民主恳谈式地全过程民主监督。⑥

 

　　而“参与式预算”这样的民主监督形式，不仅增加了当地基层政府财政预算的科学性，也提高了基层人大代表和广大基层老百姓当家作主的责任感。于是，只要是地方群众参选的项目，就能在实施过程中，与政府形成合力。而“参与式预算”一对一地跟踪项目的实施进程，则真正实现了地方基层政府财政资金使用效益最大化。⑺

 

　　复杂的地方财政预算，地方基层老百姓是否皆能看懂？完整参与“参与式预算”践行活动的基层群众代表异口同声地说，他们全能看懂。因为，乡镇一级，没有国有资产的基本预算，只是政府的一般预算和项目预算，群众一看就清楚。故此，这既是“参与式预算”能够在行政村和乡镇“萌芽”并“滋长”的真正原因，又是“参与式预算”体现的“完整的参与实践性”意义之所在！

{1}中国人大网.中共中央总书记习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话[EB/OL].（2005-09-27）http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml

{2}张天培.全过程人民民主的生动诠释[N].人民日报。2021-10-11.（2）

{3}评论员.不断发展全过程人民民主——论学习贯彻习近平总书记中央人大工作会议重要讲话[N].人民日报。2021-10-18.（1）

{4}林应荣 李小健.温岭“参与式预算”的阳光实践[Ｊ].中国人大，2014,（18）：25-26.

{5}翟峰.人大制度中社会领域协商民主的发展与完善[Ｊ].中央社会主义学院学报， 2014,（4）：49-53.

{6}张君.代表机制与基层民主治理——以温岭泽国镇参与式预算为例[Ｊ].福建论坛（人文社会科学版），2018,（5）：31-33.

{7}陈鼎.协商民主嵌入公共预算绩效监督的实践与探索──以泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈会为个案[N].人民代表报。2015-06-09.（3）