【学术】张世君：破产简易程序构建研究

摘要

在全面推进民事诉讼程序繁简分流改革及营造良好法治营商环境 的背景下，构建简易破产程序亟待推进，其不仅能提升司法效能，优化营商环境， 亦能保证公平正义之实现。在具体规则设计中，应当以混合标准划定受案范围， 并由基层法院审理 ；减少债权人会议次数并优化债权人参会模式，充分发挥破产管理人职能，针对破产财产实行责任追查机制。还应简化审判程序，缩短审判期限 ；做好与普通破产程序的衔接并赋予当事人充分的异议权。

破产程序 简易破产 程序构建

2019 年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议中指出，“法治是最好的营商环境”。可以说，法治之于发展，恰似音律之于曲乐、文法之于语言。而破产法律制度作为解决企业 经营债务纠纷，优化经济资源配置，提升企业质效的重要法治途径，是现代市场经济体制不可或缺的重要制度。世界银行发布的《2020年营商环境报告》之中国营商环境全球排名跃升至 31 位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。在评价市场救治退出机制的“办理破产” 指标排名中，中国位居第 51 位，其中，考察现有破产法律制度充分性和完整性的“破产框架力度” 指数得分 13.5，高于经合组织高收入国家平均值，处于全球先进水平。[4] 尽管如此，从现有的破产制度来看，我国仍有较大的制度改进空间，若能增加简易破产程序的相关内容，必将更加有助于优化我国营商环境。特别是当前供给侧结构性改革不断推进，“僵尸企业”需要大量退出市场，破产案件随之增加，审判机关面临巨大工作压力。通过对那些破产金额较小、案情较为简单的案件适用简易破产程序审理，能够及时回应社会现实需求。因此，推进破产审理程序的繁简分流，探索构建简易破产程序势在必行。本文结合国内外的相关立法与司法实践，拟对简易破产的具体规则构建做粗浅分析。

（一）简易破产程序的法律界定 

所谓简易破产程序，是指对于破产财产数额较小、债权人较少、债权债务关系简单的破产案件， 法院审理时所采取的一种经过简化的破产程序。相比于普通破产程序，简易破产程序具有以下特殊 之处。 

首先，简易破产程序适用对象特定。简易破产程序针对破产财产金额较小、案情简单的中小微企业及部分“僵尸企业”而适用。破产金额小，意味着破产当事人的责任相对较小，案情简单则说明案件的审理难度相对较低。中小微企业因其规模的限制，破产债务纠纷金额一般不大。就部分“僵尸企业”而言，在破产前处于长期亏损，主要依赖政府财政补贴或者银行贷款维持经营的困难局面， 其账面资金已经损耗无几，适用简化的破产程序不仅不会影响案件审理的公正性，还能较快结案， 有利于优化资源配置。 

其次，简易破产程序审理流程简单。简易破产程序通过将普通破产程序审理流程加以简化处理，缩短破产案件审判期限来促进司法资源向复杂案件倾斜，实现资源的合理配置与程序运行的实质正义。简易破产程序虽然程序有所精简，但仍是与普通破产程序并存的独立的第一审程序。它有自己特定的适用范围与程序架构，并非是普通破产程序的附属程序或辅助性程序。在简易破产程序推进 过程中，可以通过互联网等现代信息技术工具来提高效率，促进中小微企业及部分“僵尸企业”的 市场出清效率，实现各类生产要素的快速流转与配置。 

最后，简易破产程序仍具有破产程序的法律效力。简易破产程序究其根本仍属于破产法律程序， 所追求的价值目标也与普通破产程序一致。虽然简易破产程序采取更有效率的方式帮助债务人缩短退出时间，以节省退出成本，但是简易破产程序具有与普通破产程序同样的法律效力。具体来说， 破产程序启动之后，在空间效力、时间效力方面，在对债务人、债权人、社会公众的影响方面，法院所做出的各类破产裁判的法律效果如同普通破产程序一样。 

（二）简易程序设立的法律价值 

首先，简易破产程序可以降低程序成本，提升司法效能。《全国法院破产审判工作会议纪要》 强调要在确保利害关系人程序和实体权利不受损害的前提下，建立破产案件审理的繁简分流机制。对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件，可以通过缩短程序时间、简化流程等方 式加快案件审理进程，但不得突破法律规定的最低期限。[5] 普通破产案件程序严谨、复杂，就我国现行《企业破产法》的规定来说，审理普通破产案件，从申请到终结最快需要 4 个月左右的时间，[6] 中途某一环节出现问题，则需要更长时间，而这并不利于破产当事人权利的保护。若能先根据一定标准区分出案件繁简，以简易程序审理案情相对简单，债权债务关系明确的案件，以普通程序审理案情复杂的案件，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，就能在很大程度上减少案件审理的时间，合理分配法院有限的审判资源，减低程序成本，提升司法效能，满足人民群众多元化的纠纷解决需求，亦能维护债权人及债务人的合法权益。 

其次，简易破产程序有助于加快债务企业市场出清，优化营商环境。党的十九大报告指出，要把深化供给侧结构性改革摆在建设现代化经济体系的第一位，处置僵尸企业成为了实现市场出清的重要抓手。如何消化掉大量无产可破的破产案件，加快债务企业市场出清，进一步优化营商环境， 成为一个必须迅速解决的新课题。[7] 以中小微企业为例，作为我国市场经济发展的中坚力量，中小微企业更新换代率较快，第三次全国经济普查资料显示小微企业平均寿命为 6.8 年。[8] 由于我国《企业破产法》中没有简易破产程序的相关规定，导致债务额度比较小、案情比较简单的中小微企业破 产案件只能通过普通程序审理。但因普通破产程序较为复杂，审理时间较长，破产当事人的负担相对增加，致使当事人特别是债务人对破产程序充满抵触，选择搁置一旁甚至通过跑路等方式躲避债 务的例子比比皆是。如果适用简易破产程序，破产案件审理手续更加便捷，整个案件审理周期大大缩短，更有利于市场吐故纳新。 

最后，简易破产程序可以实现一般正义与个别正义的统一。一般正义是由事物具有共性决定的 法律规定适用中的广泛妥当性 ；而个别正义是由事物具有个性决定的法律适用中对特别案件的具体 妥当性，通过对少数人分配的妥当性的追求，最终导致对一切人的公正分配。[9] 程序的简化并不必 然以牺牲公正为代价，简易程序是多元的，以当事人为本位的、规范强制与合意选择相结合的程序设计，使繁简分流与程序保障并行不悖。[10] 因此，简易程序虽然抛弃了普通破产程序的部分流程并 压缩了审理时间，但这些省略与简化都不至于损害程序的正义，仍然符合正当程序理念的根本所在，[11] 确保破产事务共性基础上的广泛妥当性，实现了一般正义。同时，“对症下药”式的审理程序又 考虑到特定案件的特殊之处，在不违背债务人债权人意愿的基础上确保特定案件的专案专判，实现了具有个性决定的法律适用中对特别案件的具体妥当性，从而保障了个别正义。

（一）受案标准及审判管辖 

一般来讲，一项程序的设立首先要考虑适用范围，简易破产程序也不例外。综合我国目前经济 发展水平并参照《民事诉讼法》第十三章简易程序之规定，本文认为我国简易破产程序的适用标准可以做如下规定 ：即事实清楚、债权债务关系明确、争议不大且同时具备下列情形之一的破产案件，可以适用简易审理程序。（1）债务人资产和债权人人数均较少的 ；（2）破产财产可能不足以支付全 部破产费用的 ；（3）申请人、被申请人及其他主要破产参与人协商一致同意简化审理程序的 ；（4）债务人与全体债权人就债权债务的处理自行达成协议的 ；（5）其他适宜试行简化审理程序的情形。就“债务人资产和债权人人数均较少”的标准认定，可以将债务人资产 100 万元以下、债权人 30 人以内的案件作为“较少”的一般标准。各地区可以一般标准为原则，根据各地经济发展水平设置与当地的具体受案标准。此外，构建简易破产程序还应考虑设置排除适用的标准，将有重大维稳隐患的破产案件、裁定破产重整的破产案件以及其他不宜适用简化程序审理的破产案件排除在简化程序受案范围之外。 

关于简易破产程序的管辖法院，《全国法院破产审判工作会议纪要》中指出，对于债权债务关系简单、审理难度不大的破产案件，可以主要由基层人民法院管辖，通过快速审理程序高效审结。从《民事诉讼法》中简易程序运用所总结出的经验来看，简易破产程序在基层法院适用最为合适。鉴于破产案件专业性较强，所需的相关知识面较广，基层人民法院受理后，不得在派出法庭中审理。 

（二）债权人会议制度的构建 

债权人会议是对内协调和形成全体债权人的共同意思，对外通过破产程序的参与和监督来实现全体债权人的破产参与权的机构。[12] 我国《破产法》规定，第一次债权人会议由人民法院召集，自债权申报期限届满之日起十五日内召开。以后的债权人会议，在人民法院认为必要时，或者管理人、 债权人委员会、占债权总额四分之一以上的债权人向债权人会议主席提议时召开。债权人会议可以设立债权人委员会。本文认为，基于简易破产程序案件的特点，有必要对债权人会议进行适当的简化和限制。法院可在组织召开第一次债权人会议时即引导债权人形成决定，并及时告知债权人在破 产程序中的相应权利，以便债权人行权。 

关于债权人行权的形式，可采取网络表决平台或通过邮寄、发送电子邮件等便利方式进行表决。《全国法院破产审判工作会议纪要》中强调应运用信息化手段提高破产案件处理的质量与效率。鼓励和规范通过网络方式召开债权人会议，提高效率，降低破产费用，确保债权人等主体参与破产程序的权利。在最高人民法院民二庭负责人就相关司法解释回答记者提问时，也曾指出审判工作将继续推进信息化建设，充分发挥大数据和信息化优势，加快建立和完善独立的破产财产处置平台和规则，切实提升债务人资产价值，继续探索网络债权人会议等方式，提升破产审判质效。[13] 

（三）破产管理人的选任及破产财产的处理 

随着破产管理人制度的不断发展，具有专业技术知识、企业经营能力的人员逐渐充实到管理人队伍中来，管理人队伍内在结构也愈加合理。因此，在简易破产程序中充分发挥管理人在企业经营诊断、资源整合等方面的重要作用显得尤为重要。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》表明，对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件，人民法院可以指定管理人名册中的个人为管理人。因此，简易破产程序案件所涉案情简单、财产较少，可以考虑由个人担任管理人。关于管理人的薪酬，应充分发挥管理人报酬在激励、约束管理人勤勉履职方面的积极作用。但同时也要考虑结合简易破产案情的实际情况，债务企业可能无额外资产支付，因此可采用股东或其他利益相关方垫付、管理人按工作时间计时计酬、破产援助基金资助等方法。 

针对企业破产财产的处理，本文认为可参照浙江省瑞安市实施简化破产程序的经验，引入全程责任追查制度。即由法院在破产审判立案阶段，重点审查债权债务的合法性和真实性，建立假破产、 真逃债的风险评估，严把立案关，杜绝假破产、真逃债案件进入破产程序。在审理阶段，要求金融机构债权人提供债务人的账户交易明细，尤其是贷款发放后的资金去向，帮助管理人梳理企业资金去向。发现转移财产或者公私财产混同的，依法追回相关财产，涉及犯罪的，移送公安侦查。 

（四）流程环节的简化及审理期限的缩短 

普通破产程序涉及的环节较多，审理时间较长，因此在设置简易程序时，需要省略普通程序中的一些环节并适当压缩审理期限。根据我国《破产法》及相关司法解释的规定，法院在收到破产申 请后，应当在 15 日内决定是否受理 ；在立案受理后 25 日内通知已知债权人并予以公告。本文认为，因简易破产程序的特点及需要，可以在收到申请 5 日内决定是否受理，10 日内通知债权人并公告。因此破产简易程序所适用的案件，当事人一般人数较少，可以适当减少一些非必要的公告程序，保留必要的如案件受理、破产宣告、破产终结等公告程序即可。 

关于债权申报期限，可以将我国《破产法》规定的自受理公告发布之日起最短不得少于 30 日，最长不得超过 3 个月简化为债权人知悉案件受理之日起申报期限不得少于 20 日，但不得超过 30 日。对于案件审理过程中的送达，可以采取简便的方式送达，如口头送达并记入笔录。对于破产财产在一定时间内变现有困难的，破产管理人可在破产财产分配方案经法院裁定确认后，申请终结破产程序，法院即可裁定先行终结，但同时要保留破产管理人并监督其继续完成破产财产变现和分配工作。 

（五）与普通破产程序的转换及监督

我国《民事诉讼法》规定，人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序，即在民事诉讼中适用简易程序审理的案件 , 在审理过程中发现案情复杂 , 需要转为普通程序审理的 , 可以转为普通程序由合议庭进行审理。简易破产程序可引入这一规定，即法院在适用简易程序审理破产案件中发现该案不符合适用简易破产程序的，即可裁定撤销原适用简易程序审理 的决定，转为普通破产程序继续审理。同时将裁定书、合议庭组成人员通知等送达破产管理人和债 权人，并进行公告。但出现相反的情况应如何处理，即普通破产程序可否转为简易破产程序？根据我国《民事诉讼法》及其相关司法解释，已经按照普通程序审理的案件，在开庭后不得转为简易程 序审理。本文认为，在破产案件审理中，可不必作此限制。法院在适用普通程序审理破产案件时发 现案件符合适用简易程序的条件，应当及时转为简易程序审理。至于是否转为简易程序审理，则由法院自由裁量，但转为简易程序应以裁定的方式作出。 

参照《民事诉讼法》及其司法解释相关规定，当事人就案件适用简易程序提出异议，人民法院经审查，异议成立的，裁定转为普通程序 ；异议不成立的，口头告知当事人，并记入笔录。转为普通程序的，人民法院应当将合议庭组成人员及相关事项以书面形式通知双方当事人。转为普通程序前，双方当事人已确认的事实，可以不再进行举证、质证。简易破产程序也应尽到保护当事人权益的义务，赋予其复议权和申诉权。因此可以规定，破产案件当事人对人民法院已经适用简易程序审理的案件有异议的，可以向上级人民法院申请复议。对普通程序转为简易程序当事人有异议的，当事人享有向上级人民法院申诉的权利。