中国审判|王欣新郑志斌：完善重整挽救制度优化东北营商环境

完善重整挽救制度 优化东北营商环境

一国市场经济的发展与其营商环境如何密切相关。世界银行每年对各国营商环境进行的评分和排名因其具有权威性和客观性，逐渐成为衡量国家市场经济体系发达程度的公认标准。该项评分以企业从设立到破产的全生命周期为参考，分为开办企业、办理施工许可证、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行和办理破产等十个评分项，进行单项及综合评估。在2019年世界银行发布的《2020全球营商环境报告》中，中国的综合排名由2018年的第46名提升至第31名。其中，值得关注的是在办理破产的单项指标中，排名由2018年的61位上升至51位，打破了该项指标连续三年排名未获提高的局面。然而，相较于中国在其他项目上的评分，办理破产这一单项上的评分仅获得62.1分（满分为100分），在全部十个评分项中处于第8位，依然存在很大的提高空间。努力提升我国营商环境在办理破产方面的国际评价，已成为社会各界特别是法律界的共识。

2019年最高人民法院向全国人大提交的工作报告中指出，要加大产权司法保护力度，依法平等保护各类市场主体合法权益，努力营造稳定公平透明、可预期的营商环境。最高人民法院审判委员会专职委员刘贵祥表示，人民法院要通过加强破产审判和处置“僵尸企业”进一步发挥破产在优化营商环境、深化供给侧结构性改革中的积极作用。2019年3月28日，最高人民法院出台了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》，针对世界银行营商环境指标对《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）进行补充完善。2019年11月14日，最高人民法院发布了《全国法院民商事审判工作会议纪要》特别指出，“审理好破产案件对于推动高质量发展、深化供给侧结构性改革、营造稳定公平透明可预期的营商环境，具有十分重要的意义”，并以专章指导破产案件审理中存在问题的裁判思路。

为振兴东北经济、挽救困境企业，2019年东北地区在破产法实施方面作出突出成绩，连续有辽宁大连机床、吉林昊融、辽宁沈阳北方重工、沈阳机床等大型企业集团的破产重整取得成功。几大企业的浴火重生，凸显出破产重整在优化东北营商环境中的积极作用。

大连机床、吉林昊融、沈阳北方重工、沈阳机床四家集团企业都是昔日的明星企业，历史上在辽宁、吉林两省享有盛誉，其品牌、资产、收入、利润、职工人数均曾在全国同行业中名列前茅，对地方经济与社会发展作出过重要贡献。

近年来，受世界经济尤其是所处行业整体下行及企业经营管理不善的影响，四家企业先后陷入债务困境和经营危机，一度处于停产、无力支付职工工资、诉讼执行缠身的严峻局面。债权人、职工、股东等利害关系人的权益受到严重损失，企业面临重大危机。

四家企业陷入债务与经营危机后，曾长时间试图通过自身改革及庭外协议重组进行自救，但终因涉及利益关系错综复杂难以协商调整、缺乏法律制度性强制支撑、各方面问题积重难返等宣告无果，企业状况日益恶化。2017年至2019年，四家企业陆续进入破产重整程序。在重整制度的引导与支持下，借助《破产法》规定的停止计息、禁止个别清偿、出资人权益调整、重整事务多数决、债转股清偿等一系列强有力的重组机制保障，四家企业得以复产并维持了基本的生产经营，较快完成了债权申报、审查、审计、评估偿债能力分析、招募重组方、制定重整计划等工作。2019年4月至12月，四家企业重整计划草案陆续获得法院裁定批准，重整计划进入执行阶段，企业稳步进入恢复再生阶段。破产重整不仅解决了企业的债务困境与经营管理危机，而且改善了东北地区的营商环境，取得了良好的社会效果。

破产法是随市场经济而诞生的，是市场经济的重要支柱性法律，必然需要市场化、法治化的实施。市场化是一个社会整体性的概念，破产法的市场化实施是以存在较为完善的市场化社会体系为基础的，而市场化实施的程度也取决于整个社会的市场化程度，这不是仅有良好的意愿就可以实现的。因此，《2015年中央经济工作会议公报》强调：“要依法为实施市场化破产程序创造条件。”为此，必须逐步健全、完善整个社会的市场化程度，尤其是那些与破产法市场化实施直接相关的各种法律制度。

在企业破产的过程中，不仅要解决债务清偿、财产分配等破产法上的问题，还要对因企业破产而衍生出的一系列在破产法之外的社会问题在破产程序中一并解决。而这些社会问题的解决往往并不在法院的审判权限与控制资源之内，更不是中介机构管理人能够处理的。这些社会问题本属于各级政府职责内应当解决的问题，只不过由于其发生在法院主导的破产程序中，导致一些人产生应由法院和破产法解决的误解。目前，我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未健全完善，一些与破产相关的法律制度如信用、税收、企业登记与注销等制度，往往仅着眼于调整正常经营的常态企业，而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施，其与破产法之间的生态关系往往处于隔离、缺失与冲突的状态，不仅不能对破产法的市场化实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应，其存在的制度缺陷有时反而成为破产法实施的障碍，使司法实践中企业的挽救与退出机制的实现有时显得格外艰难。这就使得法院、管理人在破产案件尤其是重大案件中，有时不得不主动寻求政府行政力量的介入，以解决企业破产引发的一些社会难题。一些大型企业集团尤其是国有企业集团的重整，往往离不开地方党委和政府的支持与协调。加之对这些企业的挽救影响到地方经济、金融及社会的稳定，直接关乎政府利益，也需要通过政府这双“有形的手”积极协调和推动解决，为此在许多地方形成了以“府院联动”为代表的有效机制。由于这是利用政府的力量解决现实市场调整不足的缺陷，是更好地发挥政府作用，所以这种适当介入会对破产法的市场化实施及相关制度的完善起到促进和推动作用，并不是所谓的破产法实施的行政化趋势。在市场制度本身存在缺失的情况下，有时我们不得不暂时借助非市场化的手段去解决现实问题和破产法市场化实施的瓶颈。立足于现实才能解决问题，但又不能为不完满的现实所束缚，不能把短暂阶段存在的现象和过渡性解决方法视为永存的合理规则，要辨明破产法现实灵活适用与未来发展方向的关系，要逐步通过市场法律制度的健全完善取代政府的介入效用，而不能满足于现状停滞破产法市场化实施的脚步。

大连机床、吉林昊融、沈阳北方重工、沈阳机床的重整成功，离不开地方政府的大力协调与支持。地方政府在大型国有企业重整中的角色往往更为复杂，既有股东义务，又有监管责任，从政府社会管理职能角度还要考虑就业、税收、稳定等方面的社会问题，所以在挽救企业方面具有充分的积极性。此外，在困境企业引入投资人方面，地方政府也有着不可或缺的作用，地方政府的公信力和对企业未来发展的支持力度是大多数投资人参与挽救困境企业的重要考量要素。

破产重整是司法程序，这也是其能在困境企业重组挽救中发挥奇效的关键。司法重整一方面要尊重利益相关方的意思自治；另一方面，也要运用司法权守护公平与效率。这就需要人民法院不仅要在法律规定范围内理顺程序、衡平权益，还要从社会价值角度出发，依法发挥司法能动性，融入市场化思维强化司法调节器功能，为重整成功保驾护航。

辽宁省大连市中级人民法院、沈阳市中级人民法院和吉林省吉林市中级人民法院在四家企业重整案件中始终秉持公平、公正、公开的司法态度，运用司法智慧助力企业涅槃重生，将危在旦夕的企业重新扶上复兴之路。

在沈阳北方重工重整案中，沈阳中院制定科学灵活和多效创新的审判路径，开拓了北方地区引入商业银行共益债的首例，创造了国内上市公司改制和重整战略投资人联合推进的首例，综合运用创新手段破解北方重工重整困局，最终使重整计划获得高票通过。

在沈阳机床重整案中，沈阳中院创新性地开拓多种模式提升审判质效：在重整模式上，根据案件特点采取“集团公司整体重整、上市公司单体重整、全部重整主体协调审理”的模式，极大提高了债权清偿率，有效提升了审判效率；在破产财产处置方式上，以“资产价值最大化、处置时间最小化、处置方式最优化”的理念为指导，探索多元化的破产财产处置路径，处置方式从单一销售向多元处置转变，融资渠道从政府垫资向市场融资转变；在债权核查和债权人会议召开方式上，创新性地采用了会上、会下相结合的债权核查方式，弥补了单一性会议核查方式存在的异议堆积、沟通不及时、处理滞后的弊端。

在大连机床重整案中，大连中院在利益平衡方面发挥突出作用：一是裁定关联企业实质合并；二是裁定批准重整计划草案。两者都是在纷繁复杂的利益冲突或博弈僵局情况下的司法介入解决。这充分体现了大连中院对重整制度综合价值取向的准确把握和依法、果断行使司法权为降杠杆、供给侧改革及制造业转型升级等国家大政方针贡献司法资源的担当精神。

企业重整能否成功，在相当程度上取决于各方对重整资源的挖掘、拓展和运营能力。重整资源既包括债务人自身资源的发掘，也包括投资人、地方政府等外部主体所能给予增量资源的投入。如何合理配置甚至放大这些资源则离不开有效金融工具的探索和使用。

在前述四个重整案例中，企业重整的成功在相当程度上也可以视为整合资源的成功。大连机床重整案争取到了地方政府对于税收、社保、土地的优惠政策及对于非主业资产变现的帮扶。为了稳定大连机床生产经营，中国信达资产公司投入8300万共益债务资金，为大连机床的复产奠定了坚实基础。在吉林昊融重整案中，对集团体系内的资产重新划分与整合，提出“发展一块、培育一块、退出一块”的理念，借助投资人的增量资源和集团内在的潜力实现了产业发展方向的顺利转型。同时，地方政府还为企业积极争取了十年的税收优惠政策。在沈阳北方重工重整案中，创新性地将重整企业战略投资人招募与上市公司市场化改制联合推动，引入民营企业联动搭配对国有企业进行战略性重组，大大优化了营商环境，稳定了地方经济，或将成为国企混改的标杆性案例。另外，该重整案中还联合银行债权人、战略投资人、AMC公司和政府平台共同创立混改基金收购金融债权，充分发挥市场资源的整合力量，实现国有资本和社会资本的优势互补，推动区域经济协调发展，赋予了重整投资新理念。在沈阳机床重整案中，沈阳市委、市政府充分运用司法重整在引进投资方面的效率优势与制度优势，充分协调政府资源，提供平台为标的企业彻底解决“三供一业”问题，代管内退、工伤和大病职工保障人员安置，兜底受让拟剥离资产、解决资产处置问题。通过让渡资源、调剂资源、给予优惠政策等多种方式提升投资预期，增加投资效益，提供环境保障，极大地优化了营商环境，最终成功引入通用集团为战略投资者。这些对拓展重整资源的努力，是企业重整成功的关键。

企业陷入困境危机的原因多样，一般表现为债务负担沉重、资金缺乏、盈利能力不足等，但在企业内部往往还存在经营理念错位、管理能力不足等根本性问题。投资人的引入不仅仅意味着获得新的资金和资源，还意味着引入新的经营管理理念。前述四家企业的重整，引入的重组方均为实力雄厚且对困境企业所处行业有着长远布局的产业投资人。其中，在沈阳北方重工重整案中，采用了“困境企业重整+上市公司混改+联动引入战略投资者搭配”的创新性战略，由实力雄厚的民营企业作为战略投资人，实现了“引资”和“引制”的双结合，将公司治理和健全制度体系摆在突出位置，借助战略投资者的商业智慧，发挥好引入资本对转换机制的促进作用，实现各种资源和资本的取长补短、相互促进、共同发展。沈阳机床重整利用全新的改革模式取得成功后，以服务国家战略为导向，主动承担有关“卡脖子”技术和装备的任务，逐步完成从传统制造商向工业服务商的优化转型。

困境企业的控制权由原股东向重整投资人的转移，往往是企业重整架构中最重要的资源优化配置。重组方带来的不仅仅是短期的增量现金，更重要的是各利益相关方对企业降本增效、持续投入、稳定经营的信心。上述企业的重整既有央企入驻民营企业，也有民营企业入驻国有企业，这恰好充分说明重整投资人选择的市场化，不是简单的意识形态化的国进民退或是国退民进，市场资源的优化配置不应受限于所有权性质。一个拥有良好营商环境的市场经济体，资源配置的市场流向永远是效率和质量最高的一方。

我国营商环境的国际认可度正在快速提升，这对促进深化改革开放和完善市场经济有着积极的作用。东北地区近期的企业重整实践取得了良好的效果，四家企业在地方政府和人民法院的大力支持下，通过破产重整获得新生，在新的投资人的管理和投入下持续稳定经营，并使债权人利益得到最大限度地保全。东北地区营商环境的提升，有利于提高投资人、债权人对东北复兴的信心。这一切表明，为进一步提升我国营商环境的国际评价，办理破产指标应当成为一个持续的发力点，以努力实现破产法的市场化、法治化，实现破产法的立法目标。