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2022年12月31日，由重庆市法学会破产法学研究会主办，西南政法大学承办，重庆破产法庭等协办的重庆市法学会破产法学研究会2022年年会暨第六届西部破产法论坛成功举办。本次论坛的主题为“深化市场化改革背景下的破产法修改”，共有来自全国各地高等院校、法院系统、社会中介机构等1.3万余人在线参会。重庆破产法庭微信公众号将持续为大家推送嘉宾精彩发言。下面为您推送的是中国政法大学教授，中国法学会银行法学研究会会长王卫国在论坛上发表的主旨演讲。
重整制度的中国经验
中国政法大学教授、中国法学会银行法学研究会会长
王卫国
今年，我国现行《企业破产法》已经实施15年了。这部法律颁布时，重整制度的创建被公认为一大亮点。蓦然回首，自1995年重整制度正式进入立法草案，27年光阴已成岁月记忆。27年前的1995年3月，破产法起草小组在成都开会，讨论草案初稿。在会上，我介绍了美国破产法第11章，与会者对此展开了热烈讨论。多数人认为，采用现代的重整制度以实现困境企业拯救是必要的。但也有人持不同意见，理由是重整制度在我国没有经验。诚然，在没有本土经验的情况下建立一个新的法律制度，是需要很慎重的。但是，一个法律制度，没有立法何来实践，没有实践又何来经验？所以，先要立法，然后在实践中积累经验，逐步完善。经过深入讨论，大家统一了意见。会后，我奉命起草了重整一章的初稿，经起草组讨论、领导批准后，成为了草案的一部分。之后，历经三届全国人大，征求了各相关部门和地方的意见和中外专家的意见，重整制度获得了广泛的认可，条文也日臻成熟。在此过程中，来自方方面面的建言献策所包含的经验知识，也给草案充实了“地气”。最终，新破产法于2006年8月27日获得通过。
现在我们可以说，经过15年，我国的重整制度从没有本土经验变成了有比较丰富的本土经验。这是一件值得庆贺的事情。
总结15年来中国重整制度的实践，可以肯定地说，这个制度在中国是成功的。首先，我们已经有比较多的成功案例，一大批困境企业获得拯救，产生了很好的社会效果。其次，我们为重整制度实施出台了一批配套的司法解释和行政文件。第三，我们已经拥有了一支能够熟练操作重整案件的专业人才队伍，包括法官、律师、会计师和其他专业人士。第四，重整制度所包含的理念和文化已经被我国的企业、金融机构和社会公众所广泛接受，学术研究也硕果累累。
说到重整制度的中国经验，需要强调的一点是，我们的重整制度立法是在缺乏本土经验的情况下，从本国实际出发，借鉴国外立法，以我为主，兼收并蓄，有所取舍也有所创新的立法成果。它既适应了国际上的发展趋势，也回应了国内改革和发展的现实需求。
有人说我国的重整制度是移植美国破产法11章的结果。这种说法并不准确。我们在最初设计重整制度的法律条文时，不仅借鉴了美国的破产法11章，也借鉴了法国1984年《困境企业司法重整及清算法》（以下简称“法国重整法”）。在1995年，起草组不仅在北京与美国专家访问团有过座谈，还在巴黎与法国重整法的起草者有过交流。此外，我们还先后参考了英国、日本、德国、澳大利亚的重整制度立法成果。
法国重整法与美国破产法11章有很大的区别。由于法国重整法是社会民主党执政期间制定的，其立法宗旨是把维持生产经营和职工就业作为企业重整的主要目标，其程序特点是裁判启动、重整前置、管理人接管、期限法定和程序涵盖计划执行，与美国的自由主义式的立法框架有明显区别。美国破产法11章的特点是DIP制度，即债务人自行启动、自行管理，享受避免债权人追索的“自动停止”保护，并受制于特殊情况下启动的联邦受托人接管，无法定期限（2005年以后改为18个月）和程序不涵盖计划执行。我国的重整制度在裁判启动、管理人接管、期限法定和程序涵盖计划执行这四点上，与法国是一致的。此外，我们还吸收了法国1994年《企业困境预防与和解清理法》的早期拯救思想。对于美国经验，我们主要接受了它的营运价值理论（以及清算检验法）、“自动停止”等营业保护制度、重整计划分组表决制度和强制批准制度。我国的重整制度也有一些独创性设计，例如，设立不同程序间的通道（包括破产申请受理后转入重整程序的规定和法定情形下提前终止重整转入破产清算的规定），债务人经申请批准后在管理人监督下的自行管理，出资人申请重整和参与重整计划表决的权利。
总的说来，美国把企业重整看成是私人自救行为，法律的任务是给予保护和防止滥用。而中国和法国都把企业重整看成是涉及多方利益的社会事件，法律的任务是给出综合性的解决方案。不同的是，法国的方案突出就业维持，中国的方案注重多方平衡。具体来说，至少有以下三个方面的平衡问题值得我们总结。
一、企业拯救与公平清偿的平衡
1999年11月26日，我在中南海为中央政治局主讲法制讲座，主题是“依法保障和促进国有企业改革”，其中介绍了重整制度。时任总书记江泽民同志在讲座总结时针对重整制度讲了一番话，其中有两句话尤其值得深思。（1）“现在国际上的趋势是企业重整。看来，重整比完全破产好。”（2）“当前有些企业是假破产之名，行逃债之实。”其中，前一句讲的是企业拯救，后一句讲的是公平清偿。就企业拯救而言，我们的经验，一是能救则救，而不是“应救尽救”。不是所有的困境企业都能够拯救，也不是所有的困境企业都值得拯救。所以我们现在流行一个提法，叫做“僵尸企业出清”，就是将病入膏肓和名存实亡的企业的清算出局。二是要依法拯救，而不是滥用拯救。“假破产之名行逃债之实”，以牺牲债权人合法权益为代价的拯救，甚至不惜采用各种手段欺诈逃债的拯救，都是不允许的。这种情况在过去、现在和将来都是破产法不能不认真面对的挑战。我们在这个问题上的基本认识是：破产法首先是债务清理法；破产重整是在公平清理债务基础上的企业拯救。破产法有两个国际上普遍公认的基本原则——集体清偿原则和债权人自治原则，是实现公平清偿的制度基石。这也是我国破产立法一直以来坚持的原则。
如何实现在公平清偿基础上尽可能地拯救企业？本世纪初以来，国际上达成的一个新的共识，就是债务人财产价值最大化原则。也就是说，重整制度的营业保护给困境企业带来了通过持续经营和市场交易提升生存能力和发展潜力的空间。由此获得的预期价值（未来价值），我把它称作“活马价值”。这意味着，当企业的命运和债权人的利益都寄托于“活马价值”的时候，就形成了一种利益与共的关系。利益与共是企业拯救与公平清偿的理论平衡点，也是重整制度的文化理念。利益与共的理论依据就是共赢哲学（而非零和哲学）。在人类的商业社会由贸易法时代发展到金融法时代的今天，共赢哲学是解决各种利益冲突的思想利器。
二、司法职能与政府职能的平衡
1994年起草新破产法时，我们遵循中共十四大提出的建立社会主义市场经济的改革目标，改变了1986年《企业破产法（试行）》的行政主导思维，确立了司法主导的定位。因此，我们设计重整程序时就明确了一个概念：重整是法院主导的司法程序。这一点是值得肯定的。
但是，重整程序并不排除政府职能在企业拯救中的积极作用。在美国，破产法11章赋予债务人的自行管理权利，就意味着承认困境企业具有通过市场交易和政府援助获得重整资源的能力。法律不禁止、司法也不干预政府为拯救企业，特别是为拯救具有重要影响力的企业，开展协调行动和提供财政救助。在法国，中央政府有一个以15个部门为成员、财政部长牵头的“产业结构整顿部际委员会”，其职责主要是以协调和适当资助的方式，帮助较大规模（员工400人以上）的私营企业，包括进入司法重整的企业，摆脱无力偿债的困境。委员会在重整计划制度上的协调工作主要有三个方面：（1）营业方面，主要是为企业寻找交易伙伴，促进企业的业务开展；（2）社会方面，主要是帮助新股东与各种行政机构进行谈判；（3）资金方面，包括协助企业融资，解决流动资金，以及同银行谈判，寻求债权的减让和延期。至于较小规模（员工少于400人）的私营企业，则由各大区、省的政府进行协调和帮助。
我国1986年《企业破产法（试行）》曾设有“和解与整顿”一章，其基本框架是：债务人与债权人达成和解协议后，将企业交给政府进行整顿；整顿成功后执行和解协议的清偿方案，整顿不成功则企业破产清算。这属于行政包办型的企业拯救制度。实践证明这个制度设计是不成功的。新破产法为避免重蹈覆辙，将注意力集中在完善司法职能方面，没有直接规定政府在处理企业破产尤其是企业拯救中的职能。所以，新破产法颁布后，曾经有一段时间各地政府比较注意与破产程序保持距离，对采取行动支持企业重整存在一些顾虑。但是，企业破产毕竟是一种涉及多方诉求并具有多方面影响的社会事件，而法院并不能超越司法职权为困境企业提供市场便利、财政救助、政策优惠和矛盾化解等方面的支持。为此，一些地方创立了处理企业破产案件的“府院联动机制”，或者说，法院与政府协调机制，来解决破产案件中涉及的职工安置、群体上访等社会性问题。在一些重要的重整案件中，法院也在企业拯救方面获得了政府的支持。2018年，最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中明确要求：“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题。”例如，重庆的市、区两级政府在重钢、立帆、隆鑫等大型企业集团的重整案件中，提供了强有力的支持，贡献了鲜活生动的成功案例。在总结经验的基础上，2019年中央十三部门发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，进一步明确了各级政府支持困境企业重整或破产清算的职责和具体职能。可以说，府院协调机制的实践是重整制度的中国故事中最有个性和色彩的章节之一。
三、积极施救与防止道德风险的平衡
从法学原理上讲，任何提供福利的制度都可能引发道德风险。保险制度就是一个典型的例子。从一定意义上说，保险法的历史就是一部与道德风险的斗争史。其实，重整制度也是一种福利，即债务人将其经营失败的后果转嫁给债权人和社会而获得一种非分利益。这个问题，在国外一直有争论。记得在1995年夏天，破产法起草组接待外宾，晚宴以后，一位美国律师在私下交谈时对我说：美国破产法11章的滥用问题在国内广受诟病，你们立法时要小心，否则它会声名狼藉。”从我国已有的一些案例中，也可以发现一些值得注意的道德风险问题。比较突出有两类现象，一是不正当侵蚀债权人的清偿利益，二是不正当侵蚀公共资源。从历史上讲，让经营失败者退出市场是商事破产法的初衷。英文中Banruptcy的词源来自意大利语bancorada，其本意是“砸烂板凳”，它背后的故事是一个中世纪商事习惯：债权人有权砸烂无力偿债者在交易所里的席位，将其逐出市场。所以，曾经有经济学家依据亚当·斯密的完全市场理论，认为重整制度是一种将经营失败后果转嫁给他人的“外部性”。
但是，在现代社会中，金融的系统性导致了普遍存在的外部性。“交易未来”的风险不仅需要个体规避，也需要集体规避，甚至是系统规避。企业流动性困境本质上是一种金融现象。重整制度是一种以集体力量和系统资源化解个体风险的制度安排。20世纪30年代，美国股市崩盘，经济大萧条，多数企业“躺着中枪”。1938年的钱德勒法案（即美国现行破产法第11章的前身）就是在“集体遇险”情况下“集体自救”的结果。
在现代，“好企业也会破产”已经是司空见惯的现象。一方面，有一些企业遭遇的流动性困境存在着客观原因。比如，我们这几年新冠疫情造成的停工停产就导致大批企业陷入了困境。另一方面，有一些企业虽然陷入财务困境，但是它的技术、市场和营业前景比较好，甚至在技术创新、产业链保障、市场供给等方面有特殊重要性，对它们开展救助符合公共利益。所以，未来的重整制度需要采用类型化方式，建立可操作的政策性识别机制和反欺诈、防滥用的规则体系，实现企业拯救的精准化。这是现今各国破产法改革都正在做的一道作业。在这方面，我国虽然积累了一些经验，但重视程度和研究深度都还不够。其实，早在1995年，破产法起草组讨论重整一章的初稿时，担任起草组领导的第八届全国人大财经委副主任、著名经济学家董辅礽先生曾说过一句意味深长的话：“千万不要把破产法搞成不破产法”。所以，《企业破产法》设了一个第78条，要求把那些无可挽救的、欺诈为恶的和拒不配合的从半道上清理出去。
除了上面三个方面。重整制度在理论和实务方面还有一些需要进一步研究解决的问题。比如，在公司治理方面，对投资者、管理层的约束与激励之间的平衡问题；在重整计划制备过程中，融资、偿债等方案的灵活性与金融机构债权人的审慎、合规要求之间的平衡问题，以及重整投资人与企业的原投资人、管理层、职工和债权人之间的利益平衡问题；在重整计划执行中，重整计划的稳定性与适应情势变化的适当变通性之间的平衡问题。我相信，在下一个15年中，经过我们大家的努力，我国破产法还会提供更多更好的中国经验。
来源：重庆破产法庭
