关于海上交通事故责任认定书不宜纳入行政诉讼受案范围的三点思考

　　2019年5月20日，最高法院向交通运输部海事局作出《关于对<交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函>的复函》（以下简称最高法院复函）。最高法院复函认为，“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除。将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”由此，海上交通事故责任认定书在行政法上的可诉性得到了司法层面的确认。但我们认为，在法理和现实层面，该复函都存在值得商榷之处。并且，随着《海上交通安全法》的2021年修订和2021年《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》，全文链接：全文 | 全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要（20211231））的发布，该复函与现行法规定存在冲突的事实已显而易见，不应继续适用。

 

　　一、道路交通事故认定书不纳入行政诉讼受案范围的法律分析

 

　　2004年施行的《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”自此，公安机关交通管理部门负有依据取得的各种证据制作道路交通事故认定书的法定职责。所谓交通事故认定书，是指公安机关通过对现场的勘察、技术分析和有关的检验、鉴定结论，经查明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任后所出具的法律文书。该认定书的依据是现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，以及相关证据，目的是通过对上述材料的分析、判断，查明交通事故的基本事实、成因，为交通事故的最终处理、分清当事人造成交通事故后果的责任大小，以及人民法院处理交通事故损害赔偿案件、确定当事人的民事责任提供依据。

 

　　根据行政诉讼法的相关规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可以依法提起行政诉讼。因交通事故认定书涉及对当事人责任作出查明、认定，而责任认定又间接影响到当事人的权利义务，故理论界和实务界均对有关责任认定的道路交通事故认定书应否纳入行政诉讼受案范围存在较大争议。有观点认为交通事故认定书可诉，具体理由如下：（一）交通道路事故责任认定是公安机关行使交通管理的职权作出的行为，非公安机关不得行使，具有排他性。（二）道路交通事故发生以后，公安机关根据交通法律、法规的规定确认事故各方的责任，这种责任认定是根据法律规定作出的行政确认行为。该行为是否合法，依法应受司法审查。（三）如果交通事故责任认定不公，不能通过司法审查救济，也会影响到司法公正。如果对责任认定赋予法院司法审查权，则多了一道程序保障，有利于交通事故有关问题的公正处理。有的观点则认为交通事故认定书是作为行政机关、人民法院作出裁决的证据材料，不属于确认行为，不可诉，具体理由如下：（一）交通事故责任认定书、火灾事故责任认定书等在形式上是一种行政决定，但实质上是一种技术性分析结论，它表明的是交通或者火灾事故当事人的违法行为与结果的原因率，是一种因果关系的认定，而不是法律责任分配的认定。对行政相对人的权利义务并不直接产生实际影响，故不属于可诉的具体行政行为。（二）根据行政诉讼法的规定，法院认定交通事故责任认定违法，应当判决公安机关重新作出认定，才能有效地保护原告的合法权益。但由于时过境迁，交通事故现场无法恢复，相关证据不充分，此类判决将会出现公安机关不重作违法、重作也违法的尴尬局面。（三）如果法院可以作为行政案件受理，当事人先提起行政诉讼，法院判决维持被诉交通事故责任认定并发生法律效力后，还得再提起民事诉讼，才能最终解决有关赔偿问题。如果法院撤销被诉交通事故责任认定，令被告重作。被告重新作出后，当事人仍不满意的还要再提起行政诉讼，行政诉讼官司打完后，还得再打民事诉讼，只有这样才能最终解决有关赔偿问题。采取这样的诉讼模式，无疑会给当事人增加诉累，显然与便于诉讼的原则相悖。[①]

 

　　为了解决上述争议，全国人大法工委于2005年作出法工办复字〔2005〕1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（以下简称法工委答复意见）。法工委答复意见认为：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”何谓具体行政行为，这是一个理论和实践上均存在争议的问题，行政诉讼法也没有对此明确作出解释。但“任何行政行为都有一定的内容，不是赋予权利，便是科以义务。所以，行政行为的内容其实指行政行为所包含的权利与义务的内容。”[②]因此，从内容要素的角度看，具体行政行为必须事关公民、法人或其他组织的权利义务。依此而言，法工委答复意见的法理逻辑十分清晰，即交通事故认定书依法仅作为处理交通事故案件的证据，在相关案件中将接受审查，对当事人不会直接产生权利义务的实质影响，故不属于具体行政行为。既然不属于具体行政行为，那相关主体便不得因不服公安机关交通管理部门出具的交通事故认定书的认定，而向人民法院提起行政诉讼。自法工委答复意见公布以来，道路交通事故责任认定行为在行政法上的可诉性问题得到有效解决，司法实践再无争议。

 

　　二、海上交通事故责任认定书不应纳入行政诉讼受案范围的法律理由

 

　　《海上交通安全法》（2016年修正）第四十三条规定：“船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。”《海上交通事故调查处理条例》第十五条规定：“港务监督应当根据对海上交通事故的调查，作出《海上交通事故调查报告书》，查明事故发生的原因，判明当事人的责任；构成重大事故的，通报当地检察机关。”根据上述法律规定，海上交通事故责任认定是海事主管机关根据对海上交通事故的调查，查明事故原因、判明事故责任的依法履职行为。从法律属性上看，海上交通事故责任认定与道路交通事故责任认定并无本质差异。因此，按照“类似情况类似处理”的基本原则，两类事故责任认定在应否纳入行政诉讼受案范围问题上应做类似处理。从立法部门的意见来看，道路交通事故责任认定行为已经由全国人大法工委通过工作答复的方式明确了其在行政法上的不可诉性，对于海上交通事故认定行为，也应当给予相同的法律对待。从司法实践来看，仅就海上交通事故责任认定书提起的行政诉讼，法院一般都不予受理（或驳回起诉），这也是海事司法实践长期以来已经达成的基本共识。[③]

 

　　然而，最高法院复函指出，“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除。”结合法工委答复意见可知，最高法院复函所称的“特别规定”，应当是指将道路交通事故认定书“作为处理交通事故案件的证据使用”的规定。虽然复函出具当时有效的《海上交通安全法》并无类似规定，但相关行政法规、司法指导意见等其实已经明确作出类似规定。例如，《海上交通事故调查处理条例》第十四条规定，公安机关、国安机关、监察机关、检察机关、审判机关和海事仲裁委员会及法律规定的其他机关和人员因办案需要可以查阅、摘录或复制海上交通事故调查材料（包括海上交通事故责任认定书）。再如，《最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》明确指出，“（五）海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见”。另外，有的海上交通事故也属于安全生产事故，可能涉嫌危害生产安全犯罪。最高人民法院于2011年印发的《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第6条规定，“审理危害生产安全刑事案件，政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定，经庭审质证后，结合其他证据，可作为责任认定的依据。”根据上述行政法规、司法指导性文件可知，海上交通事故责任认定书是处理海上交通事故案件的证据，在相关诉讼中应当接受审查。因此，最高法院复函以“《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除”为由，认为“将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据”，在当时便是值得商榷的。

 

　　更何况，现行《海上交通安全法》（2021年修订）已作出与《道路交通安全法》第七十三条类似的规定，该法第八十五条第二款明确规定：“海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据。”该法律条文的立法技术与《道路交通安全法》第七十三条完全相同，其修法目的就在于与《道路交通安全法》保持同步，从法律层面上进一步明确海上交通事故责任认定书的证据属性。在《海上交通安全法》修订前后，最高法院已经注意到上述复函存在的问题，并最终在《海上交通安全法》（2021年修订）施行后的2021年底公布《会议纪要》。《会议纪要》第89条明确指出：“根据《中华人民共和国海上交通安全法》第八十五条第二款‘海事管理机构应当自收到海上交通事故调查报告之日起十五个工作日内作出事故责任认定书，作为处理海上交通事故的证据’的规定，海上交通事故责任认定行为不属于行政行为，海上交通事故责任认定书不宜纳入行政诉讼受案范围。海上交通事故责任认定书可以作为船舶碰撞纠纷等海事案件的证据，人民法院通过举证、质证程序对该责任认定书的证明力进行认定。”至此，海上交通事故责任认定书不纳入行政诉讼受案范围的法律依据已然十分充分。

 

　　三、海上交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围的现实弊端

 

　　单纯的事故责任认定书对当事人并不直接产生权利义务的实质影响，当事人的权利义务只有在事故责任认定同时涉及行政处罚、民事赔偿、刑事处罚等时才会受到实质影响。在当事人或其他利害关系人的权利义务直接受损时，可以在提起的相应诉讼中对作为证据的事故责任认定书提出异议，人民法院可依相应的诉讼程序就该份证据进行审查处理。这种诉讼处理模式并不会损害当事人或其他利害关系人的合法权益。相反，如果将单一的海上交通事故责任认定书纳入行政诉讼受案范围，在现有法律体系下将会产生严重的现实弊端。

 

　　《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该条规定，行政行为的相对人具有原告主体资格并无疑义，问题在于其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织应如何认定。回溯行政法史，行政诉讼原告资格认定大致经历了直接利害关系标准、行政相对人标准、法律上利害关系标准以及利害关系标准等四个阶段。[④]近年来，关于“利害关系”的界定，最高法院在相关案例中给予了初步回答。[⑤]该案例认为，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。在此基础上，该案例进一步认为，公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值，即“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”。此后，2018 年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定： “债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”从这一条款的内容来看，最高法院在认定原告主体资格问题上已经明确导入了保护规范标准。

 

　　从行政诉讼原告资格认定标准的演变中，我们可以发现行政诉讼在原告范围趋于拓宽的基础上呈现出主体宽泛性的明显特点。而现有法律体系对有关海上交通事故责任认定的行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼的衔接问题并未作出明确安排，司法实践对此也存在模糊认识。在此情况下，如果将单一的海上交通事故责任认定书纳入行政诉讼受案范围，加之行政诉讼起诉期限的短期性和严格性影响，势必将促使海上交通事故的当事人（如船东）或其他利害关系人（如货主）在进行民事、刑事诉讼之前或同时，提起大量行政诉讼案件。此类行政诉讼可能会引发迟滞民事、刑事诉讼进程的不利后果，但却无法达到一锤定音的终局性效果。因为行政诉讼主要是围绕行政机关作出具体行政行为的证据是否充分、适用法律是否正确以及程序是否合法等方面进行审查，其审理角度、范围与民事诉讼、刑事诉讼存在着明显的差异。即便将海上交通事故责任认定书纳入行政诉讼受案范围，经行政诉讼确认的责任认定意见也不应直接作为民事、刑事诉讼的定案依据，相应举证、质证的审查程序仍然无法避免。可见，将海上交通事故责任认定书纳入行政诉讼受案范围的模式对民事、刑事诉讼案件的实体处理并无明显助益，但对审理效率反而存在不利影响，极易造成行政诉讼程序的空转与司法资源的浪费。

 

　　结  论

 

　　《海上交通安全法》（2021年修订）第八十五条第二款明确规定了海上交通事故责任认定书的证据属性。按照“类似情况类似处理”的基本原则，海上交通事故责任认定应与道路交通事故责任认定作相同处理，即两种责任认定书均只作为处理涉及交通事故案件的证据使用，两种事故责任认定行为均不属于具体行政行为。基于此，最高法院于2019年5月20日作出的海上交通事故责任认定书在行政法上具有可诉性的复函不应继续适用，海上交通事故责任认定书不属于行政诉讼的受案范围。最高法院《会议纪要》虽然也提出了海上交通事故责任认定书“不宜纳入行政诉讼收案范围”的司法指导意见，但该纪要的效力等级仅为司法指导性文件，人民法院在办理具体案件时无法直接引用。因此，为进一步统一法律适用，建议最高法院尽快出台相应司法解释。

[1]参见蔡小雪：《关于当前行政诉讼范围若干争议问题的研究》，载《法律适用》2006年第1期，第96页。

[2]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第210页。

[3]参见福建省高级人民法院（2019）闽行终321号行政裁定书、江苏省高级人民法院（2015）苏行终字第321号行政裁定书和广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第733号行政裁定书等。

[4]参见章剑生：《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期，第249页、第250页。

[5]参见最高人民法院（2017）行申169号行政裁定书。