【学科类别】土地法
【出处】上海市法学会
【写作时间】2020年
【中文摘要】农地股份合作制是我国土地改革的制度创新。农地股份合作制是在坚持农地集体所有的基础上，根据自愿的原则将农户所承包的农地量化评估、作价入股，以共享收益、共担凤险的方式进行经营的一种经济制度。农民权益保护是我国"三农"问题的核心。农地股份合作制中的农民权益保护这一问题对我国深化土地改革，构建和谐社会有着重大意义。但是当前我国农地股份合作制中的农民权益保护还存在诸多问题，例如∶农民股东资格认定标准不合理、土地承包经营权作价评估机制不健全、农民的知情权与决策权难以保障、农民的收益权面临诸多挑战以及农民失地风险高等。因此，我国应当健全相关法律制度，有针对性地解决实践中存在的问题，将农地股份合作制中农民权益的保护工作落实到位。
【中文关键字】农地股份合作制；农民权益；合作社；农地股公司
【全文】
1987年，国务院发展了首批农村股份合作社试验地，随后在全国范围内兴起了发展农地股份合作制的浪潮，各地在实践中结合地方特色形成了不同的发展模式，取得了显著成绩。但是随着农业现代化和城市化进程加快，农地股份合作制的发展遇到了瓶颈期，各地不断爆出侵害农民权益的负面新闻。2011年9月，山东省青岛市黄岛区胜利村违背农民意愿，与房地产企业签订了长达30年的土地流转合同，严重侵害农民权益。2014年9月，河北省多地的农业专业合作社违规操作非法吸储放贷，改变信用合作资金的用途，造成农民财产受损。这些侵害农民权益的情形，违背了该制度设立的初衷。因此，对侵害农民权益的乱象必须及时整治，引导我国农地股份合作社良性发展。
一、农地股份合作制中农民权益的基本理论
（一）农地股份合作制的概念
关于农地股份合作制的概念，学界众说纷纭。金丽馥从“农地使用权合作化、股份化”的角度出发对农地股份合作制进行界定；刘学侠强调了“土地三权分置下的权利制衡”特征；王小映认为“农地股份合作制是受土地的增值收益影响而发展的过渡性制度安排”；解安将其定义为“合作制和股份制的有机融合”。
综观以上观点，农地股份合作制的核心要义是“股份”与“合作”并存。故我们对农地股份合作制作出如下定义∶农地股份合作制是在坚持农地集体所有的前提下，根据自愿自由原则将农户所承包的农地量化评估、作价入股，以收益共享、风险共担方式进行经营的一种经济制度。
在农地“三权分置”的影响下，农地股份合作制实现了“两权分离”，即所有权与承包经营权分离，将土地承包经营权折价入股，挖掘其经济价值，实现了土地承包经营权向股权化、市场化转变，弥补了我国农村土地流转制度的缺陷。同时这也突破了我国农村自古以来土地分散经营的传统，将农地资源集中起来开展高度集约化、规模化的生产经营活动，最大限度地开发农地产出潜力，通过构建股份化的收益分配形式提高了农民生产积极性，通过风险分散机制改变了由农民个体直面市场风险的现状，有效地解决了农村合作组织在发展中遇到的诸多难题。
（二）农地股份合作制的模式
我国各地农村实际情况不同，在实践中发展出了南海模式、苏南模式以及大兴模式等各具地方特色运营模式。虽然这些地区的农地股份合作制在形式上存在不同程度的差异，但是基本可以分为自主经营型和内股外租型。
所谓自主经营型是指农民将自己的承包经营权作价入股，共同建立土地股份合作社。该模式下由全体社员组成的成员大会作为决策机构，依据《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）第29条的规定制定章程，并由成员大会选举产生理事会成员和监事会成员。理事会负责合作社日常的管理运营，监事会负责对决策执行情况进行监督，使得决策权、执行权和监督权相分离，实现社内权力之间相互制约。农民将土地承包经营权入股后获得社员资格，根据自己的意志行使决策权决定合作社的经营战略，合作社根据成员大会的决议统一组织生产经营，体现了经营主体的直接自主性。内股外租模式下合作社不直接经营管理集中后的农地，而是与农业种植大户或龙头企业签订合同，将这部分农地交由他们进行经营。相较于散户来说，对农业种植大户种植经验丰富，在机械设备、资金等关键农业要素上更具有优势；农业龙头企业实力雄厚，拥有更加健全的公司运营制度，风险预防能力和控制能力更强。内股外租模式更能保障农民的收益，在实践中颇受农民群体欢迎。
（三）农民权益的性质
在建设法治中国的进程中，我国始终把人权保护作为首要任务。我国的人权理论经历了四代变迁，逐步构建起了一个以生存权和发展权为核心，融人以人为本思想的人权体系。为了巩固人权事业已取得的成就，推动人权保障事业的进一步发展，国务院新闻办公室于2016年9月29日发布了《国家人权行动计划（2016—2020年）》（以下简称《人权计划》）。《人权计划》以生存权与发展权为着眼点，对社会成员的权利保护进行了全面论证。将农民人权保护工作的重心向土地承包经营、宅基地利用以及征地三个方面倾斜，这对我国农民权益的保护具有里程碑式的意义。从这一层面上来说，农民土地权益的保护具有关乎农民生存权与发展权的特殊价值。
保有土地权利是维系农民生存权的前提。土地作为是绝大多数农民唯一的谋生工具，是农民最重要的生产生活资料，土地的产出情况直接决定着农民生活质量的高低。农民的原始财产和后续的财产性收入均来自土地，在农民眼中土地是可以直接与金钱挂钩的个人财产，所以土地权利是维护农民生存权的底线。维护土地权利是实现农民发展权的基础。发展权是生存权基础上不可剥夺的人权，土地是农民积累财富并改善经济状况的重要资源。越来越多的农民依托土地探索多种类型的经营方式，努力成为社会发展的积极参与者和受益者，不断改善自身福利，表明其在土地上寻求突破与发展的强烈愿望，由此可见土地权利是影响农民发展权实现的基础要素。
二、农地股份合作制中农民权益规制现状
作为农地改革进程中新的土地流转模式，农地股份合作制在全国多个地区推广运营。为了更好地引导与规范农地股份合作制的发展、切实保障农民权益，我国出台了一系列法律法规和相关政策，为农地股份合作制中农民权益的维护营造了一个良好的法治环境。
（一）法律规制现状
国家从法律层面对农民权益的保障做出了诸多规定，散见于众多法律法规中：《中华人民共和国宪法》第8条和第17条的规定表明农地股份合作制属于我国宪法规定的合作经济形式，农民通过农地股份合作制取得的财产当然是受我国宪法保护的，宪法作为国家的根本大法对农民的土地权益加以确认。《农民专业合作社法》第1条的规定表明了农民专业合作社法的立法初衷——不仅要保护农民专业合作社的合法权益，同时要保护合作社成员的权益。《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）中对农地股份合作制中涉及到的管理制度、决策机制以及分配制度都做出了详细的规定，为农地股份合作制中的农民权益保驾护航。除了法律法规对农地股份合作制中的农民权益进行保护之外，各地方政府还根据出现的实际情况，具体问题具体分析，有针对性地出台了相关的实施细则和管理办法。2009年《浙江农村土地承包经营权作价出资农业专业合作社登记暂行办法》第4条从基本原则的高度明确了在农地股份合作制中对农民权益的保护。从2011年四川省制定的《中华人民共和国农业专业合作社实施办法》第32条的规定可以看出，政府对于农业专业合作社的扶持是基于对广大农民群体利益的保护，体现出政府对农地股份合作制的鼓励和支持、对农民权益的倾斜保护，有助于解决农地股份合作制运行过程中出现的地方性问题，切实保护农民权益。
（二）政策规制现状
“三农”问题始终被当作民生领域的重点问题。从2004年至今，中央人民政府连续十六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，彰显国家政策对农业的大力扶持、对农村建设的有力推进、对农民权益的全面保护。尤其是近五年来，中央一号文件对农地股份合作制给予了充分的肯定和支持∶2014年中共中央关于深化农村土地制度改革做出重要指示，向市场放出了土地经营权可以作为资产进行抵押的明确信号，同时大力推进土地承包经营权的确权登记工作，这一举措为农地股份合作制中农民股东资格认定问题的解决提供了有效的依据。以推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给为目标，2018年的中央一号文件着重强调了要大力扶植新型农业经营模式的发展，特别提到了合作社作为新型农业经营模式具备发展前景，各级政府应当在财政上予以支持。为了进一步全面深化农村改革、激发乡村发展活力，2019年的中央一号文件对于农地股份合作制的发展，明确了两种具体的路径，并着手在全国范围内建立示范合作社，以此来推进全国各地区农地股份合作制的发展。
近年来的中央一号文件为农地股份合作制的发展描绘了一幅蓝图，从农地股份合作社建立、农地确权制度、农民股权配置等多个层面做出了完善的规划。各级地方政府根据中央一号文件指明的发展方向，结合实际出台具体的政策，引导农地股份合作制的发展从而确保在农民权益保护的基本原则上不出错。
三、农地股份合作制中农民权益保护的不足之处
农地股份合作制的设计初衷是促进农村经济发展、增加农民收益，但实践中不当运用侵害农民权益的情形也时有发生。一些学者认为农地股份合作制直接割裂了农民和土地的联系，农民的财产权益和民主权利都受到了严重的损害；与其他股东相比，农民股东的权利义务关系明显不对等，违背了公平正义原则；土地股份合作社的出资形式和利润分配的方式在一定程度上与我国法律精神相悖。由于农地股份合作制在我国刚刚起步，农地股份合作制对农民权益的负面效应难以消除，在实践中侵害农民权益情形时有发生，集中表现在以下几个方面∶
（一）农民股东资格认定标准存在争议
各地农村结合本地实际情况发展出多样化的农地股份合作模式，导致各地关于股东资格认定标准尚未达成统一意见。在实践中，农民股东资格认定的最终权力由村集体享有，村集体往往根据村规民约、农地现有分配使用情况对股东资格加以认定，这使得股东资格界定过程中人为干预较多，对部分农民的权益保护不到位。
外出务工、外出求学、妇女外嫁以及新生儿降生都是影响农村户口变动的重要因素，为了避免人口频繁流动引发股东资格界定成本提高的问题，大部分集体采取“增人不增地，减人不减地”的标准，从而将股权固化。以农村妇女权益保护为例，《中华人民共和国妇女权益保障法》第2条强调妇女在政治、经济、文化以及社会家庭方面与男子同权，妇女所享有的土地权益理应与男性平等，并不因婚姻情况而有所差异。然而在实践中妇女的土地权益却难以落实到位，部分外嫁妇女户口迁出本集体经济组织，先前基于成员身份所享有的土地承包经营权随即被原集体收回，但又不符合户口迁入地取得土地承包经营权的标准，使得这部分外嫁妇女的土地承包经营权落空，那么基于土地承包经营权的股东权利就无从谈起。外嫁妇女的股东资格认定困难只是农民股东认定过程中诸多问题的缩影，这也反映出当前农地股份合作制关于股东资格认定的标准存在不当之处，部分农民难以享受到农地股份合作制的制度红利。
（二）农地入股评估作价机制不健全
我国《公司法》第27条明确股东以非货币财产出资时应当合理评估作价。2017年全国人大常委会修订通过了《农民专业合作社法》，该法第13条对社员的出资形式予以明确，规定了土地经营权可以作价出资，丰富了农民的出资方式。土地经营权入股首先要解决的问题是对权利的合理估价。土地经营权是一项重要的财产性权利，但以往的法律并没有对土地经营权的评估作价做出具体规定，《农民专业合作社法》也没有对土地经营权评估作价的具体程序进行明确。关于土地经营权评估作价的具体规则设计只散见于一些地方性法规和地方性规章，其中《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》第7条对评估主体做出了原则性规定———农村土地承包经营权由全体社员评估作价。实践中由于农村土地流转缺乏具体的操作规范，一些地方过分简化程序，采取私下协商的方式对土地经营权进行评估作价，土地经营权定价的过程随意性较大。有些地方甚至将国家征收土地的补偿标准作为土地经营权评估作价的依据。国家征收土地是出于维护公共利益的需要，因而补偿价格比较低，但是土地经营权入股是一种商业逐利行为，农民在合作社与农地股公司中的股份与土地价格密切相关，土地经营权的价值被低估导致农民持有的股份比重降低，进而影响到农民在合作社和农地股公司的表决权，不利于农民权益的保障。总之土地经营权入股缺少统一公平的价格评估机制，不仅会影响土地经营权股权化进程的实现，也不利于实现农村土地资源效益最大化。
（三）农民的知情权及表决权难以保障
农地股份合作制中，农民与村委会成员、农地股企业员工相比，在信息获取能力和决策制定话语权上都处于相对劣势的地位。农民缺乏专业的知识素养，对合作社和农地股企业的各种财务报表缺乏专业的解读能力，难以真正了解合作社和农地股企业当前真实运营状况，难以开展对管理者的有效监督，甚至有部分合作社和农地股企业以信息涉及商业秘密为由拒绝公开相关资料。同时也存在部分农民民主意识不强、参与管理活动积极性不高，怠于行使自己的知情权的情形。农地股公司采取资本多数决的方式行使决策权，股东持有的股份比重越大，其享有的表决权份额就越大，对于农民股东这样的小型股东来说，他们的意愿难以被公司采纳；另一方面股东内部利益冲突时，股份比重较大的股东会利用其表决权优势，形成不利于农民股东的决议，从而损害农民股东的合法权益。
（四）农民收益权面临诸多挑战
农业生产经营往往面临着自然条件和市场环境的双重风险，其预期收益相对不稳定。当前大部分的合作社还是停留在农业种植业的发展上，第一产业的发展空间和盈利模式略显后劲不足，就会使农地股份合作社的营收增长速度相对比较缓慢，势必会损害农民入股的积极性；第二第三产业产品附加值高，但是现阶段合作社较少涉猎且大多数合作社难以形成完善的规模化经营结构，农民基于土地承包权入股的股权收益并没有显著提高。在市场经济体制中，即使发展第二和第三产业的合作社和农地股企业，面对激烈的市场竞争难以始终保持盈利状态，如果经营效益状况不佳甚至出现亏损，农民的股份分红收之甚微，其收益分配权甚至会落空，农户就会面临失去基本生活保障的风险。
（五）农民失地风险过高
土地承包经营权入股是一种商业营利行为，市场经济时代带来的商业化转变，企业始终面临着破产清算的风险。消费偏好改变、国家政策调整以及市场自身的运行规律都会使合作社和农地股公司随时面临破产危机，一旦根据法律法规对合作社和农地股公司开展破产清算程序，农民以土地承包经营权作为出资的这部分资产有可能被用于清偿公司债务，如此一来农民股东就成为了失地农民。在农村社会保障体系还不完善的情况下，农民失地风险是一个重大的社会安全隐患，要给予高度重视。需要注意的是，这里的失地指的是农民被迫性失地，而非因为种地成本高、收益低的自愿性失地，被迫性失地的情况一旦出现，农村社会顿时就会产生大量无业游民，威胁到农民生存权与发展权的实现，进而影响到社会治安。但是在实践中并未形成妥善解决这一问题的良策，越发影响农民参与农地股份合作的积极性。
四、农地股份合作制中农民权益保护不足的法律原因分析
总体来说，农地股份合作制运用中存在的问题都有法律法规对其进行规范和调整，但是由于制度设计上存在瑕疵或随着时代变化原有的制度难以调整新出现的问题，导致现阶段农地股份合作制中农民权益保护与预期结果存在较大落差。我们有必要针对上述存在的问题展开全面的分析，找出农民权益受损的法律原因，为完善农地股份合作制、保障农民权益提供理论依据。
（一）有针对性的法律法规欠缺
农地股份合作制所涉及的法律问题较为复杂，农民专业合作社不同于股份制企业，其所有权、利益分配机制、股东进入退出机制、股权转移机制都和股份制企业都有特殊之处。《农民专业合作社法》的出台解决了农地合作社的组建问题，但是有关成员认定标准、农民决策权的保护以及失地农民的保障等相关问题，暂时没有一部有针对性的法律法规进行调整，只是由地方政府和集体经济组织制定相关的办法加以规制，虽然在一定程度上解决了“无法可依”的局面，但是难以从根本上解决问题。从实践的角度来看，农地股份合作制是农业改革的一种有效模式，各地基于实际情况制定出不同的执行方案，几乎到达了“一村一策”的程度。“一村一策”的方式虽然更有针对性，但是这些策略措施的合理性和合法性往往难以得到保障，与上位法相抵触的情况也时有发生。
（二）自治规则水平参差不齐
各地为了满足需求，纷纷通过制定自治规则来解决独具特色的地方性问题，但是农地股份合作制涉及到经济学、管理学、农学、法学等众多领域的专业知识，集体经济组织成员们的专业素养水平不高，难以制定出高质量的自治规则。若聘请专业人员不仅支付高额的费用，还面临着对本地区的特殊情况了解不全面的问题，这并不是良好的解决策略。各地的自治规则往往先于农地股份合作社产生，大多数的自治规则缺乏前瞻性，对农地股份合作制发展过程中会产生的问题缺乏预见性，一旦出现纠纷没有现成的规范可以使用，往往只能紧急补救，难以有效指引农民对自己的行为作出合理安排。
（三）私法理念与农地社会保障功能之间的冲突
《公司法》在农地股份合作制法律关系的调整中也发挥着不可小觑的作用，但是《公司法》中诸多制度凝聚的是私法理念，这与农地的社会保障功能之间存在冲突。以公司的责任财产制来说，农民将自己的土地经营权人股成为公司股东，此时土地经营权作为农民股东的出资已经转化为公司财产，一旦农地股份公司经营决策出现失误被申请破产时，农民的土地经营权将会作为公司财产被用于偿还债务，农民股东会面临着农地经营权丧失的风险。农地股份合作制中农民所面临的失地风险，从本质上来说是私法理念与农地的社会保障功能之间的冲突所导致的，必须要针对农地股份合作制的相关问题进行单独立法。
五、农地股份合作制中农民权益保护的完善对策
我国现行农地股份合作制还存在诸多不足，针对实践中存在的问题，为更加全面保护农民权益，提出以下建议∶
（一）建立科学判定股东资格的标准
1.遵循股东资格认定的基本原则
农地股份合作制顺利推行的关键在于对股东资格的合理认定。我们首先要明确股东资格认定的基本原则，严格遵循基本原则才能更好的厘清成员资格认定标准。依法认定是股东资格认定的首要原则。尊重现实是顺利进行成员资格认定的关键。经过两轮承包我国已经形成了较为稳定的土地占用关系，在进行成员资格认定时应当尽可能的维持权利分配现状，尊重既有事实才能提高效率，减少工作阻力。成员自治是成员资格认定的内在要求。尊重成员意见是成员资格认定的灵魂所在，在坚持依法认定和尊重事实的基础上，充分考虑成员意见，鼓励成员自治，让利益相关人员自行进行利益分配，才能真正依靠群众力量推行落实该政策。公示公信原则是股东资格认定的保障。农民股东资格认定后涉及的法律主体广泛，法律关系复杂，为了维持合作社和农地股公司内部稳定，应当将农民股东的资格认定情况及时予以公示，同时也降低第三人与合作社、农地股公司交易成本和风险。
2.明确股东资格认定的具体标准
现阶段在实践中，有关成员资格认定主要有以下做法∶一是户籍论，以本集体经济组织户籍作为确认股份合作组织成员身份的唯一标准。户籍论的判断依据简单明确、便于查证，在实践中的运用最为广泛。但是户籍论采用单一标准，过于刻板，灵活度不足，并不能如实反映农村人员居住情况和土地使用关系，难以解决特殊情况下成员资格认定的问题。我国采用了居民户口代替了农业户口和非农业户口的区分，但是城乡二元结构在短期内难以完全破除，因嫁娶、外出求学、外出打工等情况使实际居住地与户籍地不一致的现象普遍存在，这部分人的户籍虽然未迁出，但其实际生产生活关系已经和集体经济组织关联不大。这部分成员从集体获得的权利远远超过了他们对集体负担的义务，这种权利义务不对等的情况对本集体常住居民来说是不公平的；与之相对应的情况是户口未迁入本集体经济组织的农业人员，其生产生活长期在本集体经济组织内进行，在实质上已经与本集体经济组织形成了密不可分的关系，如果严格按照户籍标准对成员资格进行认定，他们的权益将不会受到本集体经济组织的保护。随着我国城乡体一体化建设进一步发展，户籍论的方法路径与社会实际之间的鸿沟将会越来越大。二是土地承包经营权论，只要有土地承包经营权之实，在本集体经济组织形成了长期稳定的生产生活关系，就可以认定为本集体经济组织的成员，是否具备本集体经济组织的户籍不影响成员资格的认定。土地承包经营权论在一定程度上弥补了户籍论在制度构建上的短板，但是土地承包经营论也在实践中同样也面临着困境。长期以来我国实行家庭联产承包责任制，按照家庭人口的数量分配土地，以户为单位对土地承包经营权加以确认。经过两轮的土地承包，大部分土地的承包关系已经稳定，在第二轮承包确认时间之后出生的新增人口无法在短期内无法获得土地，如果仅仅以土地承包经营权作为唯一认定标准会造成大部分农民的权益难以保障。
以上两种认定标准各有利弊，结合我国农村的实际情况，我们认为应当按照以下标准对成员资格进行认定∶
（1）构建以户籍为基础的成员认定标准。户籍可反映出一个人的籍贯、家庭关系等基本社会信息，国家通过户籍对公民进行管理，公民加人一个集体的户籍就代表着与该集体建立了管理关系。户籍能最直接地反映一个人的身份与生活生产状况，户籍制度在全国范围有标准化的使用规定，不同地区之间不存在使用上的差异，将户籍作为认定成员资格的首要标准具有普遍适用性。为了消除户籍制度对经济社会发展的负面影响，2013年起国家陆续出台户籍制度改革措施，此次户籍改革的重点在于打破城乡分割的二元结构，保障农民迁徙自由，推进城乡居民在就学、就业、医疗等方面机会平等，实现户籍制度核心功能从身份确认向行政管理的转变。近年来，国家大力扶持农村产业发展，2018年中央财政安排100亿资金支持农村产业特色产业发展，同时农村征地赔款数额巨大，这些因素催生了“返乡”热潮，部分已将户籍迁出的人又想将户籍迁回集体经济组织再次取得成员资格，这种“逆城市化”的现象在全国范围内并不少见。综合各种因素进行考虑，在现阶段以户籍制度为基础进行成员资格认定最为适宜，同时户籍改革过程中暴露出来的制度弊端也不能忽视，因此在确定成员资格认定标准时必须对户籍制度修正使用，构建起以户籍为基础，结合其他因素综合认定的成员资格认定标准。
（2）尊重历史，保障利益。党的十九大报告中提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，当前我国已经进行了两轮土地承包，形成了较为稳定的土地承包经营关系，承认并尊重成员在本集体经济组织内长期稳定的生产生活事实是国家的政策要求。土地是农民的生产和生活资料，是农民生存权和发展权的力量支撑。天津市高级人民法院在《关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》中指出∶“因为土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，具有基本生存保障的功能，如同城市居民享有的社会保障体系。因此，是否以本集体经济组织土地为基本生活保障应是界定成员资格的核心要素。”在二轮承包时应当享有土地承包权但在小城市落户从事个体经营的群体，一旦经营失败或者突遭生活变故，在城市难以立足最终还是要回到农村依靠土地维持生活，对于这部分群体应当在认定成员资格时适当予以照顾，将更多的弱势群体纳入到保护范围内。
（3）鼓励成员自治。在法律法规和国家政策允许的范围内，充分发挥成员的主动性，结合当地生产生活的实际情况，通过村民大会等民主决议形式对成员认定标准讨论确定，将民主决议的结果以村规民约或者组织章程的形式来确定下来。这不仅有利于弥补立法疏漏，发挥农民智慧，也有利于减少因成员资格认定而引发的邻里矛盾。例如2014年如皋市政府办公室印发的《如皋市农村集体经济组织成员界定办法》中规定∶农村集体经济组织成员资格的界定应当遵循村民自治原则。
（二）健全土地承包经营权入股评估作价机制
土地承包经营权入股符合土地制度改革的趋势，为了充分体现农地股份合作制的优势，避免农地入股时的评估作价受人为因素的影响从而损害农民的合法权益，应当健全土地承包经营权的作价评估机制，使农地的评估作价有法可依、有章可循。
1.明确作价评估机构和人员组成
建立专业的第三方评估机构是完善土地承包经营权价格评估机制的基础。中立和专业是评估机构的首要条件。中立要求评估机构必须独立于农民、集体经济组织、人股的公司和相关政府部门。在实践中会计师事务所、注册资产评估机构以及专门的土地股价评估机构都可以承担土地承包经营权的评估作价工作。土地评估机构更多的是对建设用地进行评估，较少涉及农用地承包经营权的评估，而会计师事务所和注册资产评估机构的业务范围过于广泛缺乏专业性，由此来看，现阶段以上三种评估机构都无法胜任土地承包经营权的评估作价工作。土地评估机构在建设用地评估方面已经发展出一套成熟的制度，农用地承包经营权的评估作价与之具有相似之处，由土地评估机构负责农用地承包经营权的评估作价无疑是一种更有经济效率的方式，因此现阶段由土地评估机构来承担农用地承包经营权的评估作价工作最为适宜。我国可以考虑在土地评估机构现有业务的基础上，增设农用地承包经营权入股评估作价业务，将土地评估机构发展成为集建设用地评估作价和农用地承包经营权入股评估作价于一体的评估机构，这对于我国早日建立完整的土地评估作价体系来说有着积极作用。
农地和农业有其自身的特殊性和专业性，土地评估机构的工作人员除了专业的估价师之外应聘请农业专家作为专家顾问。对于农用地承包经营权评估作价过程中涉及到的专业问题，由农业专家依靠自身的专业知识，对农产品经济价值、农地生产能力、农地的环境保护价值和美学价值等方面提出更有针对性的指导意见，从而更合理地确定农用地承包经营权的价格。
2.合理确定农地入股价格
确定土地市场价值应尽量减少人为操作空间，从源头上遏制因农地巨大财产价值所诱发的腐败问题，更好地完善我国土地承包经营权评估作价体系。从当前各地实践经验来看，成本法、市场法和收益法是土地资产评估作价最常用的方法。成本法根据农地的投入成本确定农地的价值。在实践中，农民凭借集体经济组织的成员身份取得土地承包经营权，并未在实质上支付相应的对价，因而投人成本就无从计算。成本法选取某一时间节点计算已投入的成本，是一种静态确定农地价值的方法，并不能反映出农地价值在市场上波动变化。市场法关注土地承包经营权的流转价格。市场法的核心是寻找一个可供参考的价格，这个价格是一定时期内由众多交易数量所反映出来的平均交易价格，再结合农地位置、农地质量等因素，确定农地入股的最终价格。通过市场法确定的价格能够较好的反应农地真实的市场价值，但是在实践中农地流转市场活跃程度对农地价格的形成产生了决定性影响，流转市场活跃时的价格与流转市场不活跃时的价格相差悬殊，因此市场法在使用时应当做出合理限制才能更好保障农民的利益。收益法的核心因素是土地纯收益。农地收益包括出售农产品的收益和剩余承包年限的收益，农产品的价格在市场上是公开透明的，剩余农地承包期剩余年限的价值可以根据土地承包合同的总价值进行比例计算。同时农民对每单位土地的种子费、农药费等投人费用也是明确可以计算的，农民预期收益与土地的投入成本的差值就是农民的土地纯收益。收益法采用数学化的计算方法，可操作性强。但是收益法最大的弊端就是无法预测未来不可控因素的产生，过于依赖现有的评价指标，同时农产品的收益往往较低，通过收益法计算出来的农地价格往往难以保障农民未来的生活，如何解决收益法的这些缺陷值得进一步探讨。
综合考虑以上三种方法，笔者认为可以采取市场法和收益法相结合的方式确定土地承包经营权入股的最终价格。当市场主体需要对农地价格进行评估作价时，应当根据市场法和收益法分别计算土地承包经营权的价格，出于保护农民权益的目的，以两者中的较高价格作为土地承包经营权入股的价格。市场法在确定价格时应当注意找好参考价格，将农村土地流转市场的活跃度作为影响因子，当农村土地流转市场活跃度提高时，市场价格上行，可以将市场价格确定为土地承包经营权的价值；当农村土地市场活跃度降低时，市场价格下行，可以由政府农业部门规定市场指导价格，评估机构市场指导价格基础上参考土地地理位置、土地质量等因素来确定最终价值。在土地承包经营权入股发展形成规模之后，政府可以在年末将本地区土地承包经营权入股的全部价格进行归纳、总结与公示，作为评估机构第二年度在确定土地承包经营权入股价格时的参照指标。评估作价机构在使用收益法时应当全面考虑各种影响农地收益的因素，农地价值评估的第一步是对土地进行分类定级，根据土地地理位置、土地肥沃程度等因素对土地等级进行划分，不同等级的土地对应不同的价值。农地的纯收益并不是确定农地价值的唯一标准，应当将农地生产力、设备和技术等因素也纳人到合理估量范围之内，对农地的生产力做出综合判断，从而更加客观全面的确定农地价值。江浙地区在确定农地入股价格方面发展出了可供全国借鉴的经验∶以该地区近三年的每亩平均净收益为基准，乘以承包合同剩余承包期，将该结果作为农地入股价格，无需对每一块农地的价值进行评估。这种做法简化了土地定级估价的繁琐工作，效率更高、可操作性更强，不失为一种可以供其他地区借鉴的方法。
（三）保障农民知情权、表决权
为了保护公司的利益，防止个别控股股东出于非法目的查阅公司账簿，损害公司权益，现行《公司法》对股东查阅公司会计账簿的权利做出一定的限制，但是这样的规定却容易被公司滥用从而损害农民股东的知情权。农民股东普遍知识水平不高、参与公司管理的意识不强，出于非法目的查阅公司会计账簿的情形较少，如果按照《公司法》的规定由公司说明理由即可拒绝查阅的话，农民股东往往在被公司告知拒绝理由之后就停止维权的脚步。这样不加区分剥夺农民股东查阅公司会计账簿的权利，则会使农民的知情权受到损害。因而对于农民股东这一特殊主体，在申请查阅公司会计账簿时，原则上公司不应当拒绝，但是公司能够证明该农民股东出于不正当目的除外，在此种情形下由公司负责提供相应的证据，交由股东大会进行评判决定该证据是否足以证明农民股东的不正当目的。放宽农民股东查阅公司会计账簿的条件，才能保障农民股东的知情权。
切实保障农民股东知情权，除了放宽农民股东行使知情权的条件之外，还应当发挥政府的监督作用。政府应构建起年度检查和临时抽查相结合的监督体系，在每一会计年度结束后，合作社和农地股企业要及时向政府部门报送经过会计师事务所审核的财务会计报表，由政府进行年度检查，将其中与农民股东权益切实相关的信息及时公示。同时政府在行使职权的过程中发现异常现象或者接到举报，要安排工作人员到现场对合作社和农地股公司的经营状况和财务报表进行检查。对于存在侵害农民知情权的合作社和农地股企业，进行罚款和停业整顿，强制合作社和农地股公司及时向农民进行信息公开。除了从制度层面保障农民股东的知情权，也要注重增强农民自身的维权意识和维权能力，政府应当要求合作社和农地股企业定期组织农民股东学习大会，向农民股东普及基础的管理知识，提高农民的专业素质和维权意识，从而鼓励农民股东积极主张自己的权利。政府应将合作社和农地股企业开展此项工作的效果列入年度考核范围内，构建起完善的奖励和惩罚机制，督促合作社和农地股企业及时进行信息公开，保障农民知情权。
对于农地股公司来说，农民股东股本数额较小，如果完全依靠资本多数决的方式分配表决权，在股东内部利益发生冲突时，农民股东与大股东的表决权比例相差悬殊，从而在实质上架空农民股东的表决权，难免会损害农民股东的利益，为了增强农民的表决权必须要对资本多数决进行一定的变通。《公司法》中对于公司的合并分立解散、修改公司章程等重要问题，要求经过公司股东三分之二以上表决权通过。为了保障农民股东通过行使表决权顺利表达自己的意愿，在公司重大事项决策时应当对农民股东的表决权比例做出一定的规定，除了现行法律规定的三分之二以上表决权通过之外，还要附加“通过的农民股东表决权要占全部农民股东表决权的三分之二以上”的条件，将农地股份公司的表决方式与普通公司做出区分，既遵循了资本多数决的原则，又可以从根本上保障农民股东行使自己的表决权。
（四）提高营利能力、完善收益分配制度
1.提高合作社和农地股公司的营利能力
现阶段我国的社会保障体系尚不健全，部分农民以土地承包经营权入股的收益作为唯一生活来源，为了更好地保障农民在农地股份合作制中的收益，首先要提高合作社和农地股公司的营利能力。为了降低合作社和农地股公司的所面临的市场风险，凸显合作社和农地股公司在市场竞争中的优势，要特别注意发挥政府的引导作用。将对农业专业合作社和农地股企业的指导列入各农业部门的工作计划之中，并将该工作计划向上级农业部门和本级政府进行备案审查，使各部门针对农地股份合作制的专项工作计划互相协调，由本级政府对各农业部门进行综合协调，相互配合妥善处理好各种利益关系。建立以政府主导的农业专业服务机构，聘请农业专业人员和具备企业经营经验的专业人员为合作社和农地股公司提供咨询服务，引导合作社和农地股公司发展农产品加工、农家乐等附加值较高的项目。
资金是企业的血液，政府要鼓励社会资本对合作社和农地股企业进行投资，对投资人基于此收获的收入进行相应的税收减免，解决合作社和农地股企业发展中的资金不足困境。人才是发展的动力，将政府的人才引进计划扩展到农地股份合作制领域，由当地政府建立专项奖金，鼓励优秀人才到合作社和农地股企业工作，为合作社和农地股企业的发展提供充足的高素质人才，激发合作社和农地股企业的活力，增强合作社和农地股企业的综合竞争力。
2.完善收益分配制度
由于存在地区差异性，不同地方的收益分配做法不尽相同，当前我国农地股份合作制的收益分配模式主要表现为以下三种∶其一保底不分红。这种收益分配方式通过签订合同将农民每年的收益固化，合同确定的数额不因生产经营状况变动而浮动调整，合同约定的数额就是农民从合作社或者农地股企业获得的全部收益，农民无权主张对盈利进行额外分红。这样的分配模式可以保障农民收益分配的稳定性，能够保障农民基本生活需求，但是却弱化了农民股东的收益权中的分红权能，也难以激发农民股东的生产积极性。其二是分红不保底。农民股东的收益额与其所持股份比例、合作社或农地股公司的经营盈利状况成正相关，农民所持股份占比越大，合作社或农地股企业盈利越多，农民的收益所得就越多，反之亦然。这种模式下农民的收益完全依赖于合作社或农地股企业的经营状况，大大提高了农民的生产积极性，同时这种“把鸡蛋全放在一个篮子里的”的做法也加大了农民所面临的风险，一旦合作社或农地股企业亏损，农民将无法获得收益，基本生活无法保障。其三是分红加保底。分红加保底的收益分配方式集合了前两种分配方式的优点，一方面保障农民保底收益，维持农民基本生产生活需求，另一方面通过按股分红来调动农民的生产积极性，因此保底加分红是一种最为安全的收益分配模式。
（五）建立农地风险保障机制
合作社和农地股公司一旦出现经营不善的情形，农民将要承担失去土地的后果，需要通过保险转移农民所面临的失地风险。出于保护农民利益的目的，保险公司可以出售针对农民土地承包经营权的保险品种，保护农业保险活动当事人的利益，提高农业生产抗风险能力。根据《农业保险条例》的规定，当前我国的农业商业保险坚持自愿投保的原则，未参保的农民一旦失去土地将会影响到一个家庭的生活，失地后果是农民个人所难以承担的，因而对于农地股份合作制中农民将土地承包经营权入股的行为实行强制保险更为适宜。相较于农民分散经营的方式，农地股份合作制下集中经营风险更大，集体统一经营时农民往往会担心发生亏损使自己的利益受损，强制保险能够在一定程度上消除农民的顾虑，保障集体统一经营的可持续性。农业保险专业性较强，农民获取信息的能力有限，农民和保险公司之间存在着难以逾越的“信息藩篱”，造成双方信息严重不对称，使农民客观上存在投保需求，但是主观上却没有投保能力，导致农业保险市场畸形发展。如果按一般商业标准设置承包经营险的保险费率，农民往往难以负担高昂的保费；如果利益的天平过分向农民倾斜，降低保费会影响保险市场的正常运转，因此发展农业保险必须依靠政府的补贴支持。农民可以负担的保险价格和保险公司为了维持营利所定的保险价格之间巨大的价格差，需要通过政府运用农业专项财政补贴来填补，由政府来负担价格差，促进农民和保险公司订立保险合同。现阶段我国应当构建以政府财政补贴的强制性保险为主导的农业保险体系。政府需要增强对土地承包经营权保险的扶持力度，由政府运用财政资金资助农民购买相关的保险，一旦发生经营不善导致农民失去土地的情形，农民可以向保险公司主张理赔，挽回自己的损失从而解决农民的后顾之忧，通过这样的方式提高农民股东的信心，推进农地股份合作制的顺利运行。
（六）建立和完善农民土地权益纠纷解决机制
农民土地权益纠纷始终是困扰我国农村经济发展的核心问题，农地股份合作制中农民土地权益纠纷是否能够妥善解决，关系到农地股份合作制能否可以顺利开展，关系到我国农村经济未来发展趋势。农地股份合作制中的农民土地权益纠纷涉及到的主体广泛性、内容复杂。农地股份合作制中农民土地权益纠纷案件涉及到的主体既有承包农户这样的自然人，还有农地股企业、农业专业合作社等法人主体，甚至还涉及到地方政府等公权力部门。不同的涉案主体需要适用不同的法律规范、通过不同的救济途径来解决纠纷，随着农地股份合作制在各地实践中不断变化形式，纠纷主体的多元化、广泛化的趋势会越来越明显。农地股份合作制中农民土地权益纠纷案件涉及的法律关系复杂，既包括农民股东与合作社、农地股份公司之间的民事权益纠纷，也存在部分国家机关工作人员利用职权侵犯农民股东权益的行政纠纷案件。同时农地股份合作中农民权益纠纷的原因多样，涉及到的农民数量众多，一旦处理不当将对社会造成严重的负面影响，但是我国农村尚未建立起完善的社会保障制度，农民的社会保障程度较低，大部分农民的生活保障完全依赖土地收益，因而妥善解决农地股份合作制中农民权益纠纷问题事关重大，影响社会稳定的大局。
1.完善农民权益纠纷和解机制
费孝通先生在《乡土中国》中论证了我国农村熟人社会的特性，在熟人社会中存在着一套不同于现代法律规则的社会规范，社会人情、长幼有序这些道德层面的规则在调整社会矛盾时发挥着不可小觑的作用。熟人社会追求“无讼”的治理境界，农民股份合作制中农民权益纠纷案件的当事人大多数是集体经济组织的成员，完善农民权益纠纷和解机制有利于最大程度的解决农民权益纠纷。但是当前民间和解机制尚不成熟，当事人签订的和解协议不具备法律强制执行的约束力，这使得和解的作用大打折扣。只有妥善解决这一问题，有条件的赋予和解协议强制执行力，解决和解协议履行难的问题，才能真正解决农地股份合作制中农民权益纠纷。
首先明确和解协议强制执行的前提条件，设置合理的适用范围。农地股份合作纠纷中社会影响较小且涉案标的金额较小的案件，经过当事人双方平等自愿协商所形成的和解协议，可以被赋予强制执行的法律效力。至于案件标的额应当参考地方经济发展水平、农民人均收入等因素，规定相应的上限和下限，同时应当根据近年来经济发展趋势对标的额进行浮动调整。将符合标准的农民权益纠纷案件通过和解的方式加以处理，可以提高纠纷解决效率、节省有限的司法资源。通过这样温和的方式解决农民之间的矛盾，真正做到案结事了。其次为了保障和解协议的合法性，应当建立和解协议备案审查机制。《农业专业合作社法》第11条明确了县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织在推动农地股份合作制发展的责任，应当由其肩负起对和解协议审查备案的职责，对和解协议进行形式合法性和实质合法性的双重审查，并对强制执行情况进行记录备案，收集执行情况的反馈信息，强化和解协议化解矛盾、解决纠纷的效果。
2.完善农民权益纠纷仲裁机制
农民土地权益纠纷案件的救济应当考虑农民的经济情况，使农民救济权益所支出的各项成本不应过高。仲裁费用较低、程序简便，对农民来说不失为一种合适的救济途径。农地股份合作制中农民权益纠纷归根到底还是农民土地承包经营权的纠纷，现阶段基于农民土地承包经营权纠纷的仲裁制度不要求双方当事人之间预先签订仲裁协议，一旦存在有关土地承包经营权的纠纷案件都可以直接提请农村土地承包仲裁委员会对纠纷进行仲裁，同时仲裁并不排除诉讼，也不是提起诉讼的前置条件。仲裁为农民土地权益的救济提供了额外的途径，完善农民权益纠纷仲裁机制是全面保护农地股份合作制中农民土地权益的关键一环。
为了更好地规范农地股份合作制中农民权益纠纷的仲裁程序，出台专门的《中华人民共和国农业仲裁法》，构建以农民土地权益保护为核心的农业专业仲裁制度，使农地股份合作制中农民权益纠纷案件的仲裁有法可依，促进农民权益纠纷仲裁向专业化、规范化、制度化的方向发展。首先必须赋予农业专业仲裁委员会独立的法人地位，妥善处理农业专业仲裁委员会和政府部门之间的关系。不排除行政机关对农业专业仲裁委员会的支持，允许政府部门对于农业专业仲裁委员会进行原则纲领上的指导，但是具体的仲裁流程应当免于行政机关的干预，即农业专业仲裁委员会的运行不与行政机关挂钩，从而凸显农业专业仲裁委员会机构设置上的独立性、中立性和契约性，减少行政干预对仲裁结果公正性、客观性的影响。其次扩大农业专业仲裁委员会的受案范围，坚持以土地承包经营权纠纷为核心，将土地作价入股、土地收益等农地股份合作的主要矛盾纳人农业专业仲裁机制之中，并随着社会经济的不断发展、法治水平不断提高，将“三农”领域的主要矛盾纠纷全部纳人农业专业仲裁的领域之中。同时设置科学的举证规则，做到对弱势农民权益的倾斜性保护。农地股份合作制中法律关系复杂，当农民面对强大农地股企业、农业专业合作社、农村集体经济组织以及政府行政机关时，他们既不掌握专业的仲裁技巧又缺乏相应的信息收集能力，为了平衡仲裁双方当事人之间的力量，应当在“谁主张，谁举证”的一般举证责任分配规则上做出一定的调整，将涉及到土地承包经营权入股作价、农民受益分配权等重大复杂情形的举证责任分配给对方当事人，由其肩负起举证义务，以减小双方当事人在仲裁过程中的实力落差，保证仲裁结果的公平公正。
结语
农民权益的保护始终是我国“三农”问题的核心，在改革进入“深水区”之后，我国的土地改革制度发展到新阶段，农地股份合作制便是我国土地产权的领域创新。目前我国的农地股份合作制度处于发展探索的初期阶段，立足于农地股份合作制的法律和政策规制现状，探讨农地股份合作制中农民权利保护的现状，指出农民股东认定标准、土地承包经营权入股评估作价、农民知情权和决策权、收益分配权以及缺乏农民失地保障等诸多方面的问题。为了更加全面的保护农民权益，必须针对以上问题逐个突破，首先要建立科学判定股东资格的标准，这是保护农民权利的首要前提；健全土地承包经营权的评估作价机制，明确评价机构，确定评估作价的标准，从而合理确定土地承包经营权的价值；对农民股东查阅公司会计账簿开启绿色通道，对现行的资本多数决表决方式进行变通，从而保障农民股东的知情权与表决权；构建“保底+分红”的模式稳定农民收益，并且通过保险制度化解失地农民的危机。通过股份合作制度的不断完善，解决现阶段存在的诸多问题，进一步保障农民权益，推动和谐社会的构建。虽然农地股份合作制中农民权益保护的道路漫漫，仍然存在诸多的困难，但是对农民权益的保护有着重大的现实意义，希望本文够为我国目前在实践中面临的困境提供一些有用的建议，为我国农地股份合作制中农民权益保护问题的解决提供自己的绵薄之力，不断完善农地股份合作制在未来形势变更下的农民权益保护机制。
【作者简介】
李凤霞，中国石油大学(华东)法学系副教授，硕士生导师；
荀雅童，中国石油大学(华东)法学系硕士研究生。
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