失信行为认定泛化问题检视

　　为了促进我国社会信用体系建设，重构高信任度的社会。2014年，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出：“以健全信用法律法规和标准体系、形成覆盖全社会的征信系统为基础”以期在全社会形成守信光荣和失信可耻的文化氛围。同时，2019年中共中央、国务院印发的《新时代公民道德建设实施纲要》将持续推进诚信建设作为推动道德实践养成的组成部分。由此可以看出，中国的社会信用体系建设并不仅仅停留在制度构建层面，更深入到了文化重构层面，社会信用制度在一定程度上对诚信这一传统道德进行了继受。

 

　　但是在具体落实的过程中却出现了行政机关将失信行为认定泛化的现象。如2019年北京市交通委员会出台了《北京市交通委员会关于对轨道交通不文明乘车行为记录个人信用不良信息的实施意见》，其中将逃费、占座、进食、推销营销和大声播放视频音乐5种不文明、不道德的行为记入个人信用不良信息。无独有偶，昆明市交通运输局2019年修订的《昆明市城市轨道交通乘客守则》也将外放声音等不道德行为视为失信行为。[1]这些措施将不道德行为等同于失信行为，虽然社会信用本身就有“以德入法”的色彩，以期提振全社会道德水准和文明程度。但是，这并不意味着可以将不道德行为和失信行为划等号。

 

　　针对这种失信行为认定泛化的趋势，国家发改委新闻发言人孟玮在2019年8月的新闻发布会上提到，推进社会信用体系建设要始终坚持依法依规，合理适度，防止失信行为认定和记入信用记录泛化、扩大化。同时，失信行为认定泛化问题也在社会上引起了反响，并衍生出一系列的连锁问题。如不道德行为能否认定为失信行为？失信行为的道德含义和法律含义应当如何界定？如何规范失信行为的认定？

 

　　一、失信行为的界限与信用的三重属性

 

　　米歇尔·福柯创立的“政治解剖学”学说，力图通过精细化的解构来达到理论建构的目标。[2]借鉴这种研究范式，本文将对失信行为认定泛化问题进行详细地解剖。虽然对失信行为的认定是社会信用立法中的重要环节，而社会信用立法本质是将诚实守信这一道德准则的部分内容固化为法律的过程。[3]但是这并不意味着所有的道德准则都可以转化为法律规范，否则会导致失信行为概念外延的不恰当扩大，最终造成失信行为认定泛化，所以理解失信行为认定泛化的前提是要明确失信行为的含义。顾名思义，失信行为特指失去信用的行为，在社会信用体系中，信用是判断一个行为是否为失信行为的标准，是失信行为认定的主要依据。如果对信用的定义不清晰，便会造成失信行为认定的盲目性，故而有必要对信用一词进行学理上的剖析。信用的历史源远流长，并且随着社会的发展被广泛应用于社会生活的各个领域，它是由“信”衍生出来的概念，“信”是主体的确定性评价，“信用”是“信”的社会效用，因此“信用”的本质是源于主体的确定性评价所引发的社会效用。[4]同时，信用是一个综合性的概念，具有道德属性、经济属性和法律属性。接下来笔者将分别从道德、经济和法律三个层面对信用的三重属性进行剖析。

 

　　信用的道德属性指诚信。作为群经之首的《周易》对“信”率先进行了解读《易传·系辞上》：“人之所助者，信也。”辞书之祖《尔雅》也对信用的含义进行了解释，《尔雅·释诂》：“允、孚、亶、展、谌、诚、亮、询，信也。”以上八字除“询”字的含义为“确实”之外，其余七字的本义或者引申义都有“信用、诚信”的含义。此外，先秦儒家学说将诚信从社会潜意识形态演变成为社会显意识形态，成为一种理性的观念系统。[5]如《论语·为政》：“人而无信，不知其可也。”其他诸子百家也提出了对“信”这一问题的独特看法，如《老子·治国》：“信者，吾信之；不信者，吾亦信之，德信。”①《墨子·修身》：“志不强者智不达，言不信者行不果。”

 

　　信用的经济属性指信贷，是随着买卖分离、延迟支付的出现而逐渐走进了社会大众的视野。由（英）约翰·伊特韦尔（John Eatwell）等学者编写、陈岱孙先生主持编译的《新帕尔格雷夫经济学大辞典》将credit翻译为“信贷”，并且对这一概念进行了解释：“提供信贷意味着把对某物（如一笔钱）的财产权给以让渡，以交换在将来的某一特定时刻对另外的物品（如另外一部分钱）的所有权。”[6]但是这种情况必须具备一个特定条件，即受信人需要在其承诺的时间期限内为所获得的物品付款或付息。[7]在法学领域，“信用”一词的词源可追溯到罗马法，其含义为信任、信义，表示相信他人会给自己以保护，其既可以涉及从属关系也可以涉及平等主体之间的关系。[8]但是，在今天的中国，“信用”的法律属性与罗马法的表述并不存在继受关系，“信用”一词在“入法”之后才具有法律属性，中国目前的法律文本中没有直接对“信用”进行界定而是对与其相近的概念“社会信用”进行了定义。通过北大法宝进行检索可以发现，截至2021年8月，中国共有《上海市社会信用条例》《宿迁市社会信用条例》《厦门经济特区社会信用条例》《河南省社会信用条例》《南京市社会信用条例》《山东省社会信用条例》《天津市社会信用条例》《广东省社会信用条例》《大连市社会信用条例》《重庆市社会信用条例》《四平市社会信用条例》共11部地方性法规对“社会信用”进行了明确界定。11部地方性法规的定义在具体的文字表述上存在细微差异，但是内涵一致，如《上海市社会信用条例》第二条规定：“本条例所称社会信用，是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。”需要注意的是，当前“社会信用”作为法律概念只存在于地方立法之中，其定义在学术讨论中固然可以广泛使用，但是受法律位阶的影响，其法律效力地发挥仍然具有地域局限性。

 

　　综上所述，可以看出信用的三重属性之间具有信守承诺的共性。同时也具有不同的个性，即信用的道德属性、经济属性和法律属性可以分别归纳为“诚信”“信贷”和“社会信用”。道德、经济和法律等多层次的信用内容组成了综合性的社会信用体系。而被北京市和昆明市的交通部门规定为失信行为的外放音频、进食、推销等行为并不具备信用的三重属性，所以将其认定为失信行为乃欠妥之举，只能将其归为不道德行为。从逻辑上看，将不道德行为认定为失信行为是将信用的内涵进行了扩大，进而导致失信行为这一衍生概念的内涵随之扩大，造成了失信行为认定泛化的现象。接下来就需要从根本上对失信行为认定泛化的成因进行分析，以期从更加全面的角度对这一问题进行研究。

 

　　二、失信行为认定泛化的成因

 

　　（一）根本原因：失信行为概念的模糊性

 

　　概念对于法律实践和法律研究的重要性不言而喻。[9]故而需要先从概念的角度对失信行为认定泛化这一现象进行检视。首先，通过北大法宝和法律法规数据库进行检索发现，虽然我国出台了大量的社会信用领域的法规和规章，但是并没有对失信行为这一概念进行阐述。这是因为我国仍然处于社会信用立法的初级阶段，立法实践仍然停留在“地方立法试验”阶段。由于地方立法机关的立法权有限，所以类似于“失信行为”等社会信用立法中的重要概念和规则还无法由地方立法予以供给。[10]

 

　　其次，我国的社会信用体系建设有着明显的政策推动和行政主导的色彩。[11]国务院于2014年出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》等整体性的社会信用政策，于2016年出台了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等具体性的社会信用政策。同时，这些政策在社会信用体系建设的过程中也发挥了重要的“灯塔”作用，为社会信用建设指明了前进方向。但是因为政策本身只负责指引方向，导致其语言的精确性、规范性和可操作性较弱。[12]所以这些社会信用政策也没有对失信行为这一概念进行内涵和外延上的界定。同时，众多政策性的失信联合惩戒备忘录中虽然多次提到了失信行为，但是只是将其作为失信惩戒的附属概念和前置条件，并没有对失信行为进行概念上的定义。

 

　　再次，国际信用标准和国内信用标准也没有对失信行为的含义进行明确界定。从国际视角来看，由世界信用组织（WCO)于2021年修订的《ICE8000国际信用标准体系标准失信行为及责任归属鉴定标准》中的第二章“失信行为的标准”中仅将失信行为界定为“违反诚信原则的行为，即：在没有正当事由的前提下，损害他人正当权益，且事后不积极补救。”这一表述中的“正当”和“积极”皆为主观描述而非客观标准，在实践中难以有效适用，因为主观的衡量标准是对信用主体心理状态的推测，难以进行客观准确地判断。反观国内，2018年由国家质检总局和国家标准化管理委员会发布的《信用基本术语（GB/T22117-2018）》虽然对与信用相关的术语进行了规定，但是没有直接给出“失信行为”的定义，仅仅将“失信”界定为“信用主体未履行承诺的行为”。但是，这一表述过于笼统，直接将“失信”等同于“违约”的做法并不妥当，因为其没有划清“失信”与邻近概念的边界。

 

　　最后，学界对失信行为的概念解释主要有广义论和狭义论两种观点。持狭义论观点的学者虽然并不否认违法行为和失信行为的关联性，认为有些行为既是违法行为，也是失信行为。同时也对失信行为的信用色彩进行了描述，使其与邻近概念的定义可以有一个更加清晰的边界。如罗欢平认为，失信行为是信用主体违反法律法规，违背诚实信用原则，对其信用状况产生负面影响的违法、违规和违约的行为。[13]持广义论观点的学者将失信行为视为违法行为的一种。如杨丹认为，失信行为是破坏了法律规范所保护的公共秩序的行为。[14]柯林霞认为，失信行为是指行为人的行为危及了社会公共秩序，并且对社会、集体或他人造成了损害。[15]这种声音代表了当前中国部分学者的观点，在逻辑上具有合理性，但是在具体的概念表述上却没有体现出失信行为所独有的信用色彩。有将失信行为与其他违法行为混同之嫌，这样会在根本上消解失信行为作为一个独立概念存在的理论基础。

 

　　（二）失信行为认定标准不统一

 

　　从立法学的角度分析，社会信用立法有自上而下和自下而上两种可供选择的路径，我国目前采用的是自下而上的立法进路，即地方立法走在了国家立法前面。这是因为我国的社会信用本身就是一个综合性的概念，其不仅包括传统经济学意义上的市场信用还包括我国特有的公共信用，所以社会信用立法的覆盖范围较广，涉及的法律关系也较为复杂。同时，我国的社会信用立法不论是从纵向的中国法制史的角度还是从横向的当今世界法学发展的视角来看都属于创新性的立法，鲜有可供借鉴的成熟经验。在此背景下，为了避免可能导致社会信用体系建设半途而废的风险过于集中，我国选择了地方立法先行试验的策略，待地方立法积累了足够的经验之后，再由全国人大进行统一立法。

 

　　但是这种社会信用立法模式也存在固有的弊端，即由于社会信用立法全部集中在效力层级较低的法规和规章层面，导致我国现行社会信用立法呈现“碎片化”和“分散化”的特点，社会信用基本法律供应不足，既有规章制度的效力层级较低。虽然地方立法先行的模式充分照顾了各地的实际情况，但是也造成了失信行为认定标准多样化的现象，即中国社会信用立法虽多，但是没有一个关于失信行为的认定标准可以通行全国各个领域和各个行业，存在地域有效性或者行业有效性，导致在立法文本中对失信行为内涵和外延的界定存在差别，没有达成共识并且形成统一的标准，这也成为社会信用建设实践中出现失信行为认定泛化现象的原因之一。因为在失信行为认定没有客观标准可以参考的情况下，就会导致执法者在社会信用实践中过多地发挥主观性，进而导致失信行为认定的无序，最终造成了失信行为认定的泛化。

 

　　此外，从立法文本的角度进行分析可以看出，由于立法文本对失信行为认定的执行主体没有进行明确规定，普遍使用了“国家机关”“行政机关”等笼统概念。这种制度设计虽然能够从制度层面赋予相应机关较大的自由裁量权，但是也导致了执行主体的多样化。“九龙治水，政出多门”多头管理导致政府在资源配置上是低效的甚至是无效的。[16]同时，相关社会信用立法将法律层面的“信用”即“社会信用”的外延进行了扩大，进而导致“失信行为”的外延在实践中也出现了扩大，在没有从制度层面厘清“失信行为”概念边界的基础上，在实际操作中又不断使用这一概念，使得执行机关只能从自身实际出发进行解释和运用，最终造成了失信行为认定的泛化。

 

　　（三）社会信用政策在下达过程中的信息扭曲

 

　　虽然在法律调整存在空白的社会信用体系建设领域，政策也发挥着重要的调整作用，但是政策存在着自身局限性，在下达过程中容易出现信息扭曲。以2019年出台的《北京市交通委员会关于对轨道交通不文明乘车行为记录个人信用不良信息的实施意见》（下文简称《实施意见》）为例，根据《实施意见》的政策文本可以看出，其制定的首要依据是国务院办公厅于2016年印发的《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）等上级政府机关发布的政策。根据《指导意见》的内容可知，其出台目的是“为弘扬诚信传统美德，增强社会成员诚信意识，加强个人诚信体系建设，褒扬诚信，惩戒失信，提高全社会信用水平，营造优良信用环境”。在具体路径的选择上提出了加强个人诚信教育、加快推进个人诚信记录建设等6项具体措施。可以看出，不论是《指导意见》的出台目的还是路径选择，都没有将不道德行为和失信行为划等号的意思表示。但是以《指导意见》为首要依据制定的《实施意见》却将在地铁内进食等不道德行为认定为失信行为。

 

　　首先，这是因为政策本身不具有法律的强制性和权威性，政策执行者在实际执行的过程中有着相对较大的自由裁量空间。其次，中国疆域辽阔，各地实际情况存在差异，并且在科层制的结构下，政策的制定者和执行者所掌握的信息不对称，过于精确和细致的政策语言会束缚政策执行者的手脚。但是政策语言的这种特点会使政策在下达过程中出现信息扭曲，导致政策实际效果与初衷出现偏离。因为人们做出的任何决策都是基于给定的信息。[17]当政策执行者实际认识到的信息与政策制定者试图传达的信息出现偏差时，必然导致政策实施过程中的异化。再次，政策制定者和执行者的站位不同，政策的制定者是站在宏观的角度考虑共性问题，而政策的执行者是站在微观的角度考虑具体问题。这种情况导致了政策在层层下达的过程中，由于不同受众所处的环境不同，对政策的理解也就不同，这也会导致同一个政策的不同受众在执行的过程中出现差异。最后，在科层制的结构中，政策制定者和执行者分别处于不同的层级，二者之间存在利益上的差异，政策制定者所期望达到的效果未必是政策执行者愿意看到的结果。

 

　　三、失信行为认定泛化的危害

 

　　失信行为认定泛化所产生的危害是社会信用体系建设这一具有良好初衷的政策的预期外后果，正所谓“过犹不及”。失信行为认定这一措施的合理使用不仅可以为失信惩戒机制的实施提供精准的目标，更可以提高社会信用体系的建设效率。但是，失信行为认定泛化之后会出现庸俗化的趋势进而消解这一制度的权威性，会使社会大众从失信行为认定泛化初期的“谈信色变”到后期的“民不畏失信，奈何以失信惧之”，从一个极端走向另一个极端。并且会形成使用信用手段解决一切问题的制度惯性、滥用失信惩戒措施、对社会大众的日常生活和经济活动造成困扰等不良影响，不利于中国社会信用体系建设的良性发展。

 

　　（一）易形成使用信用手段解决一切问题的制度惯性

 

　　制度是要求特定群体共同遵守的办事规程或行动准则。制度设计的目的往往是为了达成某种积极目标，而不是为了一劳永逸地使制度成为永恒。如果一种制度成为永恒，最根本的原因不外乎制度执行者对该项制度产生了依赖心理，这样一来就形成了制度惯性。②一旦形成了制度惯性，不仅会限制制度作用对象的行为,更会束缚制度作用对象的思维方式。即使客观情况已经不适合既有制度的存续,或者出现了更好的制度，也会因为形成的惯性而难以及时纠正，最终影响制度作用对象的良性发展。

 

　　聚焦到失信行为认定泛化这一问题上来看，失信行为的认定是为了对信用主体的行为进行归类，其作用是给失信联合惩戒机制提供目标指引，彰显信用的重要性并产生积极的信用修复效果，从而减少失信问题。但是失信行为认定泛化之后会异化为部分行政机关的新型权力工具，而失去了其本意。因而，这种制度惯性很有可能会成为我国社会信用建设领域进一步深化改革的巨大阻碍，如果对这种制度惯性不能充分重视和深入研究,那么接下来的社会信用体系建设必然会面临更加严峻的挑战。[18]

 

　　如《昆明市城市轨道交通乘客守则》等包含失信行为认定泛化的制度被广泛实施的时候，就会形成前文所说的制度惯性。这种制度惯性通过泛化失信行为的认定来扩大失信惩戒机制的适用范围。如果监管者过于迷信失信惩戒的作用，则容易形成路径依赖，其本质是一种“懒政”。[19]长此以往，不仅难以对中国的社会信用体系建设起到保障作用，反而会导致相关行政机关借助其本身的强力地位而滥用失信行为认定这一权力，产生新的政务失信问题。

 

　　（二）易导致失信惩戒机制的滥用

 

　　失信惩戒机制是信用管理机构审查认定信用主体的失信行为之后，强制限缩信用主体之信用权益的惩罚方式。[20]其不仅是社会信用体系建设中的重要一环，也是失信行为认定后直接产生的信用效果。同时，因为社会信用体系建设是一个系统性的工程，是由无数相对独立又互相联结的具体机制有序组成的。所以，失信行为认定泛化在这样一个系统性工程中会因为各种机制之间的联结性而产生连锁反应，最直接的后果就是导致失信惩戒机制的滥用。此外，在对中国现行有效的社会信用法律文本进行梳理之后可以发现，失信行为认定是失信惩戒机制的触发机制，也就是说失信行为认定是失信惩戒机制的眼睛，而失信惩戒机制本身并不具备辨识功能。所以，失信行为认定泛化之后必然会盲目增加失信惩戒机制的作用对象，使得失信惩戒机制伤及无辜，造成失信惩戒机制的滥用，甚至形成失信惩戒万能化的治理理念，难以达到预期的失信惩戒效果。

 

　　以《上海市社会信用条例》为例。如果信用主体的某一行为被信用管理机关根据该条例第九条或者第二十五条的规定认定为失信行为。那么根据该条例第三十条或者第三十一条的规定，信用管理机关就应当对失信主体采取失信惩戒措施，如在实施行政许可等工作中，列为重点审查对象，不适用告知承诺等简化程序。由此从法律文本的角度也得以印证，在社会信用制度设计上失信行为认定机制作为失信惩戒机制的眼睛具备辨识功能，而失信惩戒机制本身只具备执行功能。同时，从失信行为认定到失信惩戒措施实行的中间过程也欠缺有效的纠错机制。所以在现有的这种制度架构之下，当失信行为认定这一辨识功能泛化时必然会引起只具备执行功能的失信惩戒机制的滥用。

 

　　（三）易对社会大众的日常生活和经济活动造成困扰

 

　　如同自然界中一样，秩序在人类生活中也起着极为重要的作用。大多数人在安排各自的生活时都遵循着某些习惯，并按照一定的方式组织他们的活动和空闲时间。[21]而失信行为认定泛化将信用的边界模糊化，对失信行为的外延进行了不合法、不合理的扩大，破坏了人们在生活中遵循的特定习惯和传统认知，如此一来便会对既有的社会秩序造成破坏，秩序被破坏之后社会大众在日常生活中赖以依靠的标准便不复存在，最终造成对社会大众日常生活的困扰。

 

　　失信行为认定泛化对社会大众日常生活造成的困扰，并不仅仅体现在对人们特定习惯和传统认知的破坏上，还体现在经济生活方面。因为当今世界，是一个信息化、互联网、大数据的时代，人与人之间的交往范围越来越大，节奏越来越快，社会从熟人社会逐渐转变为陌生人社会，交易从熟人交易逐渐转变为与陌生人的交易。[22]而经济发展史表明，陌生人之间建立合作关系是交易范围扩大和经济发展的关键。[23]所谓陌生人，是指对方与自己的心理距离非常遥远。而在现代陌生人社会，信用最主要的功能在于解决信息不对称的难题。[24]以此来提高交易效率、改善经济社会发展所需要的信用环境、促进经济社会秩序的良性发展。而失信行为认定泛化会增加交易双方了解对方真实信用情况的难度。因为交易主体需要对征信机构提供的信用信息进行二次甄别，以确定究竟哪些行为可以反映出对方的真实信用情况。如此一来，不但不能有效解决交易双方信息不对称的问题反而会增加经济交往中的时间成本和劳动力成本。

 

　　四、解决失信行为认定泛化问题的路径

 

　　在探究失信行为认定泛化的成因和分析失信行为认定泛化危害的基础上，需要根据客观存在的实际问题提出具有靶向性和实用价值的解决路径，唯有如此才有可能实现“让失信行为认定讲信用”的良性结果。根据前文述及的失信行为认定泛化的成因和危害通过厘清失信行为与邻近概念的关系、统一失信行为的认定标准和加强社会信用政策贯彻力度三个方面来阐述解决失信行为认定泛化问题的路径。

 

　　（一）厘清失信行为与邻近概念的关系

 

　　“失信行为”与“违法行为”和“不道德行为”等邻近概念关系的模糊不仅是导致失信行为概念模糊的主要原因，也是失信行为认定泛化的根本原因。所以通过明确失信行为的概念来遏制失信行为认定泛化趋势的根本举措是要明晰失信行为与邻近概念的关系。在之前的社会信用实践中之所以没有划清失信行为与邻近概念的区别，是因为信用的三重属性导致部分失信行为也具有三重属性，即失信行为与违法行为和不道德行为并不是完全的平行关系。而一个行为具有多重属性的现象并不是失信行为独有的，这是因为人类的行为具有社会性，而法律、道德和信用都是社会治理手段的不同表现形式，正所谓“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”一个行为从不同的视角来看可以得出不同的结论。但是，这并不意味着失信行为与邻近概念的关系无法明晰，因为失信行为的认定与邻近概念的认定是在不同维度上进行的，失信行为与其邻近概念的外在表现形式虽然具有相似性，但是终究存在着各自的特色，在内涵与外延上不可混同。③而失信行为所特有的信用色彩正是其区别于邻近概念的最主要特征，这也是明晰失信行为与邻近概念关系界限的关键依据。

 

　　一方面，需要对失信行为与违法行为进行区分，违法行为指的是违反国家现行有效的法律规定，危害法律所保护的社会秩序的行为。笔者认为从逻辑上看，失信行为真包含于违法行为，即失信行为一定是违法行为，但违法行为不一定是失信行为。因为失信行为入法之后便成为了法律概念，信用秩序也成为了法律所保护的社会秩序，那么破坏信用秩序的失信行为自然也是违法行为。但需要注意的是，只有破坏信用秩序的违法行为才能认定为失信行为，如果在实践中无视破坏信用秩序这一前提，那么必然会将失信行为与违法行为等同，进而加剧失信行为认定泛化的程度。

 

　　另一方面，对失信行为与不道德行为进行区分。不道德行为是指与主流文明观念相悖的行为。虽然提振全社会的文明程度也是社会信用体系建设的初衷之一，社会信用制度所倡导的诚信行为也是社会主义核心价值观所倡导的文明行为之一。但是并非所有的不道德行为都可以归为失信行为的范畴，二者在逻辑上也应当是真包含关系。如债务人不按时偿还债务的行为不仅破坏了信用秩序属于失信行为，而且也有悖于“诚信”这一现代文明社会的价值观，属于不道德行为。但是引言中提及的在地铁上进食等行为只是与现代社会的文明标准相悖并没有对信用秩序产生破坏，所以只能视其为不道德行为而不能认定为失信行为。

 

　　综上所述，失信行为是一种特殊的违法行为和不道德行为，特指信用主体因为没有履行或者没有完全履行信用义务而导致信用秩序遭到破坏的行为。因为失信行为与违法行为和不道德行为都是包含关系，所以在明晰失信行为与邻近概念的关系时，要正确认识它们之间存在的联系才能够更加全面地理解失信行为的含义，而不能为了划定失信行为的概念疆域，人为割裂其与邻近概念之间存在的联系，更不能为了执行效率而轻率地将违法行为或者不道德行为都归为失信行为。在失信行为的实际认定中，一定要紧扣“失信”二字，一定要清楚地理解“信用”的内涵，唯有如此，才能在失信行为认定中准确辨别与其他违法行为和不道德行为的不同，切实维护社会信用制度的权威。

 

　　（二）统一失信行为认定标准

 

　　“扬汤止沸，莫若去薪”（《后汉书·董卓传》）明晰失信行为与邻近概念的关系、加强全国性社会信用政策的贯彻力度皆为治标之法而非治本之策，只能解一时之忧而不能为失信行为认定规范化提供制度保障。正所谓，“协时月正日，同律度量衡”如果要从根本上解决失信行为认定泛化的问题，需要通过完善社会信用立法、健全社会信用法律制度的方式将失信行为的认定标准统一起来。并且当前制定全国性社会信用法律的条件已经成熟。[25]首先，国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中指出社会信用体系建设的目标之一是，到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立。在2021年的今天，我国现行有效的社会信用地方立法共有58部，并且出台了11部立法难度较高的“社会信用条例”。④开始对整个社会信用关系进行规制而非仅对社会信用中的某个具体关系进行规制，这意味着我国社会信用立法“地方试验先行”的策略取得了成功，很多地方已经初步建立了当地的社会信用法规体系，为下一步的全国性社会信用法律的制定积累了充足的有益经验。其次，鉴于全国性社会信用立法缺位所引发的失信行为认定泛化问题，通过健全社会信用法律制度，为社会信用实践提供坚实的制度支撑，也是当务之急和治本之策。最后，明确界定失信行为认定的标准对加强各地区、各部门之间的交流协作、破除“信息孤岛”、遏制失信行为认定泛化之风，提高社会信用管理和服务水平，全面推动社会信用标准化建设具有重要意义。

 

　　在具体操作中，首先需要从宏观上完善社会信用法律体系，制定一部社会信用基本法，系统构建社会信用建设的基本法律规则。为中国的社会信用体系建设和失信行为认定提供法律依据和制度保障。其次在具体的制度设计上，可以适当吸收信用发达国家的立法成果和研究成果，如《ICE8000国际信用标准体系标准失信行为及责任归属鉴定标准》中对失信行为的认定标准，将失信行为和不道德行为、违法行为等其他不良行为的界限区分开来。以此约束地方行政机关在失信行为认定领域滥用自由裁量权，以避免出现将不道德行为认定为失信行为的失当之举。最后将失信行为的认定标准和执行主体做出明确规定，将失信行为认定纳入法制化的轨道。否则，不仅不利于失信行为认定的规范化反而会对失信行为认定的实施产生负面影响，可能加深行政机关在失信行为认定领域自由裁量权的滥用程度，造成政务失信等新的失信行为，迟滞中国特色社会主义信用体系建设的进度。

 

　　（三）加强社会信用政策贯彻力度

 

　　良好的政策也需要在实践中发挥价值，但是政策下达过程中的信息扭曲问题是伴随着政策的产生而出现的。虽然难以根治，但是可以通过有效的措施最大限度地遏制其带来的不良后果。全国性社会信用政策是中国社会信用体系建设的方向指引，但是在下达过程中会出现信息扭曲的情况导致政策失真，而这正是失信行为认定泛化问题的重要原因。⑤所以需要针对这一问题加强贯彻力度，提出具有靶向性的解决措施。

 

　　加强全国性社会信用政策的贯彻力度应该从政策下达和接收两个方面同时入手，双管齐下，不能只加强政策的下达力度，或者只加强政策的接收力度。因为一项政策的贯彻程度并不是由政策的下达者或接收者单方面决定的，而是由双方共同决定的。所以需要加强政策制定者和执行者之间的沟通，因为政策往往是由制定者下达、执行者接收，而在科层制的结构中二者所处层级不同，所知晓的信息也不同，存在信息不对称的情况。只有通过良性的沟通才能最大限度地避免因信息不对称而造成的信息扭曲，更好地对政策进行贯彻落实。

 

　　同时，社会信用是伴随着信用经济的发展而出现的新生事物，在很多领域仍然处于探索阶段，所以导致全国性社会信用政策具有明显的探索性。为了更好地实现全国性社会信用政策的目标，针对其探索性这一特性，需要在政策中对社会信用体系建设包含的基本概念的内涵和外延予以明确界定，基本概念确定之后就会避免出现政策执行者通过对“失信行为”等基本概念进行扩大解释而导致的失信行为认定泛化问题。

 

　　结  语

 

　　中国的社会信用体系建设和社会信用立法正在逐渐完善。[26]截至2021年8月，中国现行有效的社会信用地方立法共有58部。但是现有的社会信用立法文本贯彻中央精神仍显不够，在加强社会信用法制建设的同时更需要注重其顶层设计的构建，立法精神要和中央要求保持高度一致，因为社会信用体系建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是形成更为有效的国家治理体系、提升国家治理能力的重要环节。失信行为认定泛化问题发展到今天已经不仅仅是将失信行为的道德意义和法律意义进行简单混淆，而是出现了过分扩大，将不属于社会信用领域的问题使用社会信用手段进行规制，导致了失信行为认定泛化的现象。对这一现象要保持高度警惕，及时运用恰当的方式进行规制，方能为中国社会信用体系建设的健康发展保驾护航。

①出自《老子》第四十九章，此处的“德”字是通假字，通“得”。

②制度惯性也被称为路径依赖。

③此处将信用维度、道德维度和法律维度视为三个不同的维度。

④数据来源于北大法宝https://www.pkulaw.com/，最后访问时间为2021年8月27日。

⑤全国性社会信用政策是指《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》等由党中央、国务院发布的通行全国的与社会信用相关的政策。

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