论产业政策法治化的完善：时代契机下的变革与转型

　　一、问题的提出

 

　　2018年7月10日，美国贸易代表办公室发表了《关于301调查的声明》，无端指责“中国制造2025”等产业政策。两天后，我国商务部对美国的无端指责进行了回击，发表声明强调我国的产业政策主要是指导性、引领性。一石激起千层浪，产业政策等相关内容也再次受到了广泛关注。政策这个概念最早产生于政治学和管理学当中，其不仅仅是一种决定，更包含了一系列行动。[1]如今，政策的内涵主要是指政府、政党以及统治者等采取的任何有价值的系列行动。[2]正是因为政策是由国家制定或认可并由国家来推动和保障实现的，故政策绝非人治，政策与法在本质上是一致的，是当代法治必不可少的一部分。[3]在完成了从身份到契约、从管制到治理转变的现代社会，法早已不是那种主权者命令的“拜占庭式的法律”。[4]产业政策是政策的一种类型，是一种公共经济政策。它是指政府为了促进产业转型与结构调整[5]，实现国家特定的经济与社会目的[6]，保障国民经济持续、稳定与协调发展，而采取的各种扶持、保护、限制某些产业形成、发展的干预措施的集合。[7]

 

　　尽管产业政策这个概念在20世纪70年代才被绝大多数国家使用，但经济学界普遍认为产业政策随着国家与农牧业的出现就已经产生了。[8]任何时代只要有国家这个理念存在，就总会有产业政策的制定与实施。所以，经济学界对产业政策本质及其规律的摸索为法学界探讨产业政策法治化提供了宝贵的资源。埃莉诺·奥斯特罗姆就曾认为，没有理由将理论探索限制在一些特定层次的问题上。[9]产业政策大体分为改变企业间关系的产业组织政策、扶植产业技术发展的产业技术政策、引导生产要素和资源配置的产业结构政策和影响资源在不同区域布局的产业布局政策四种[10]，政府通过对产业发展现状信息的处理以及对产业未来转变趋势的预判，向市场和企业发布信号或指导意见，从而作用于整个经济的运行。产业政策的制定需要在制定者与受制者之间建立一座信任的桥梁，以此使受制者在内心深处自愿遵从产业政策。古语有云，凡事预则立，不预则废，产业政策在我国经济发展史上始终发挥着巨大作用。

 

　　1986年，产业政策这个概念第一次出现在我国的官方文件中。[11]随后在1989年，作为我国第一部产业政策的规范性文件—《国务院关于当前产业政策要点的决定》发布，产业政策从此逐渐走上了体系化之路。产业政策在法学领域本质上是一种软法规范E，但多变的经济形式要求经济政策灵活的特点也难免会造成产业政策运行的盲目与随意。[12]这就需要采取从根本上治理的模式—产业政策法治化。虽然理念总要根据实践经验循序渐进地贯彻，但努力触及这种法治之光自然是值得肯定的。产业政策法治化与法治社会的建设密不可分，可此举并非代表应当将产业政策内容法律化[13]，20世纪50年代日本的一系列做法就明显揭示了这条路是走不通的。产业政策的生命周期都不会太长，法律的稳定性与产业政策的灵活性注定是一道难以逾越的鸿沟。因此，结合当前我国产业政策的时代契机探索产业政策法治化的完善路径是我国产业政策治理制度构建中的头等大事。

 

　　二、产业政策的存在理据

 

　　社会最优无法由市场经济单独实现，改革开放四十多年来我国所取得的辉煌成就也不简单地依赖市场力量。在我国，不断深入的经济体制改革使市场与政府的关系逐渐机制化，但这并非代表法律规定能够对经济进行宏观调控，政府才是宏观调控的主体。[14]其通过实施一定的产业政策引导企业行为，推动产业结构向合理方向变动，增强了国家的竞争优势。所以，产业政策具有重要的存在理据。而且，只有明确了产业政策的存在理据才能对产业政策法治化的时代契机与完善路径展开探索。

 

　　（一）弥补市场调节缺陷

 

　　福利经济学第一定理指出，市场在均衡的状态下会达到帕累托最优。可事实上，市场机制往往无法自行解决竞争失灵、信息不对称以及物价波动等问题，也无法自行满足充分的就业与经济的适度增长，凯恩斯学派的研究就为这一点提供了很好的佐证。自由市场的失灵为政府的引导提供了可能，自由主义泰斗哈耶克也曾认为，应正确理解政府干预活动。[15]各国的经济发展历程进一步证实，市场经济并不完全排斥经济政策，政府运用产业政策调控宏观经济是有必要的，制度经济学界在这一点上亦达成了广泛共识。[16]即使是贬低产业政策作用的典型市场经济国家也难免会通过实施一定的产业政策来实现超越自由竞争的国民一般利益[17]，美国就是当中的典型代表，其相对法治化和隐蔽化的产业政策是它走出经济危机的关键动力源。但不可否认的是，美国受制度条件和特定禀赋的约束，表面上主要坚持自由放任的“华盛顿共识”，可“华盛顿共识”对很多发展中国家来说会对经济的持续发展造成毁灭性的打击。

 

　　市场和政府在本质上绝非对立，平行交易与垂直管理也非自然分离[18]，二者始终层层嵌套。研究表明，在产业结构优化升级的过程中，政府与市场会协同推动。[19]在当今民主政治与市场经济发展的历史趋势下，单一的政府作用或者市场作用显然都不符合发展的需求，产业政策对经济整体布局与宏观协调的关注有利于引导资源实现优化配置。[20]市场的决定作用固然重要，但也一定不能忽视政府的作用，我国南北车的合并就是产业政策取得良好效果的典型例证。“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的并重是中国特色社会主义发展模式的精髓，也是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要部分。[21]二者的并行摆脱了“华盛顿共识”的局限，强调了政府与市场的有机融合，解决了利益藩篱、机制障碍和信息不对称等问题，激发出了微观主体的更多活力。其实在某种程度上，美国政府鼓励竞争也可被视为一种产业政策[22]，只不过这种产业政策的作用就是在促进竞争。

 

　　（二）落实政府宏观调控

 

　　传统经济学认为，自由竞争既可以保障充分就业，又可以避免经济危机。不过，在1929年发生的世界性经济危机中人们清醒认识到了国家干预的重要性，凯恩斯主义随之产生[23]，宏观经济学也由此成了西方经济学不可或缺的一部分。[24]宏观经济学与凯恩斯主义相伴而生[25]，二者也在实践中共同指导了美国的罗斯福新政。并且，这种“凯恩斯式的”政策范式在第二次世界大战后形成了一整套完备的体系。[26]在西方经济学中其实并不存在宏观调控一词，出现频率更高的则是宏观经济政策。但在萨缪尔森以及斯蒂格利茨等美国主流经济学家眼里，宏观经济政策几乎等同于宏观调控，也就是所谓的实现宏观性经济目标的国家干预。宏观调控是指政府将政策工具和传导机制作用于市场，促进总需求与总供给相适应，提高潜在的产出增长率。由此可见，市场化主体和传导条件是宏观调控得以发挥作用的基础，产业政策作为一种典型的宏观调控工具可以有效利用既有基础展开结构性调整。

 

　　在2008年全球金融危机爆发前，西方大多数国家主张遵循单一的规则进行宏观调控。因为这些国家的市场经济已发展多年，体制机制比较健全，物价水平能够充分反映出经济运行的状况。而且，平均70%的消费率使这些国家只要能保证物价稳定就大体能够保障经济增长。不过，在危机后人们发现单一的调控规则还不足以使经济保持稳定，需要政策相机抉择。把通胀率稳定在预期范围内以及降低实际产出与潜在产出的偏离程度是我国宏观调控的主要目标[27]，但不仅如此，优化产业结构也为我国宏观调控所长期锚定。1989年十三届三中全会召开后，宏观调控这一概念开始被广泛使用。其实，宏观调控最初是为了强调政府不能过多地进行微观干预，要扩大市场主体的自主权。后来由于我国经济长期处在追赶阶段，宏观调控的目标就不仅涵盖了总量平衡与结构优化，也包括了引导产业的下一步发展。特别是在党的十八大之后，寓改革于宏观调控之中的趋势愈发明显，政策的连续性持续加强。

 

　　（三）增强国家竞争优势

 

　　产业的发展与升级是国家实力增强的体现，工业化国家的实践历程也明确揭示了国家竞争力的核心就是产业竞争力。因而，若想在激烈的国际竞争中展现出国家优势，那就必须提高本国产业在全球分工和贸易利益中的地位。本国产业地位的提高路径大体可分为两种：当一国处在国际领先地位时，该国产业转型可能更多地依靠市场贡献力量；当一国处在埋头追赶阶段时，则会为了吸收他国先进经验而运用各种方式。比如刚建国时期的美国还不是国际规则的制定者，为改变落后面貌，其第一任财政部长汉密尔顿就主张采取国家干预主义，这也在当时美国的公共政策体系中获得了确认。由此可见，国家对产业的干预必须立足本国现有国情，发挥好逆比较优势的作用。与发达经济体相比，经济异质性强在发展中国家尤为凸显，这就难免会造成相对严重的结构性问题。各行业在自由竞争中可能会出现增长的不均衡，正外部性的特征也需要一定程度的国家干预。故然，依循不同行业的发展规律来制定不同的产业政策可以促进整个经济的均衡发展。[28]

 

　　改革开放以来，我国经济快速发展，工业化进程不断加快，逐步融入了国际产业体系。在尊重市场规律的前提下，我国政府将政策、企业与消费者有机地联系在了一起，取得了大量的产业革命成果。华盛顿战略与国际研究中心就将这种管理、技术和市场的有机结合称为“健全管理”，并对其展开了深入研究。我国产业政策通过对创新链协作体系形成和强化的促进，铸造了彰显中国工业能力的“大国筋骨”。产业政策不仅可以降低要素重置的成本，也能够使政府尽最大可能承担技术研发和应用中的风险，集中力量发挥技术研发的集聚效应与规模效应，使涉及国家根本或者具有光明前景的产业得以较快发展。国内外目前的严峻形势亦十分需要产业政策在未来很长的一段时间内扮演重要角色，国家发展绝不能罔顾国情。新时代下我国的产业政策既有利于深化供给侧结构性改革，又有利于提高我国在全球分工中的地位，更有利于应对今后可能发生的他国霸权主义行为。

 

　　三、我国产业政策法治化的时代契机

 

　　多年前曾被视为异端的产业政策如今在全球范围内已有一席之地，但随着中国特色社会主义进入了新时代，产业政策也面临转型升级的问题。经济新常态下的产业发展需要顺势而变，现代化经济体系建设给产业政策赋予了更丰富的内涵，法治精神与产业政策的深度融合能够进一步促进国家治理体系与治理能力的现代化，产业政策迎来了新的发展契机。然而，任何事务的发展绝不可能一路坦途，作为产业政策转型升级基本保证的产业政策法治化也绝非一蹴而就，需要在深刻剖析时代契机的基础上不断完善。

 

　　（一）经济新常态的需要

 

　　“三大改造”的完成距今已有六十多年，改革开放也推动我国经济实现了巨大“跃迁”。但当前我国还是世界上最大的发展中国家，技术水平同发达国家相比依然存在差距。特别是在近些年来，环境承载力已无法负重粗放型的经济发展模式，劳动密集型产业加速流向后发国家，制约因素尤为明显。随着经济发展进入趋势下行、结构减速的新常态，需求管理局限性表现得非常突出，增长速度也由此放缓。基于产品附加值、科技成果转换率依旧有待提高的事实，我国必须直面有效供给不足的问题，发挥创新作用，化解过剩产能。[29]在经济进入新常态的大背景下[30]，产业发展当然也要顺势而变。新古典经济增长理论认为，可持续增长的源泉就在于提高全要素生产率，所以，推进并深化供给侧结构性改革是应对经济新常态的关键。而且，我国目前远未达到“去工业化”的阶段，持续加大对高端制造业和新兴产业的支持才是结构调整与发展转型的最优选择。同时，在依法治国不断深入的过程中，政府和市场关系的再厘定也必将为产业发展注入更强动力，政府会更多运用能够发挥市场配置资源作用的功能性产业政策。

 

　　尤其在党的十九大以后，新征程要求我们清楚认识到经济建设着力点的变化，以旧有发展模式遭遇瓶颈为特征的经济新常态为产业政策提供了新的发展契机，产业政策也被赋予了愈加丰富的内涵。可在我国资源缺口加剧扩大的当下[31]，产业政策并没有从根本上扭转资源稀缺的不利局面。究其本质，不难发现产业政策制定与施行的机制多年来一直裹足不前，无法适应体制转型。即便近年来在宏观经济政策中已增大功能性政策的使用比重，但作为宏观与微观重要连接支点的产业政策依然具有大量问题，产业政策法治化诚需完善。经济新常态下的产业发展更加需要原始性技术创新[32]，新技术的产业化也是应对经济新常态的应有之义。在中华民族伟大复兴的道路上，改革开放以来形成的法律体系和制度框架可能存在两面性[33]，这会给未来的发展设置路障。因而，我们要尽最大能力避免今日之积极实践成为明日之改革对象，坚持不简单依据某一法条或判例的实用主义[34]实现产业政策法治化，助力经济的高质量发展，这一理论在当初美国的罗斯福新政中就有所体现。[35]

 

　　（二）现代化经济体系建设的保障

 

　　建设现代化经济体系在党的十九大报告中被提出，这也是党的文献第一次涉及这方面的内容。在党的十九大后，我国站在新的历史起点上，努力培育新的经济增长点，积极构建现代产业新体系。当前解决我国任何问题的基础是发展，所以，必须实施一系列战略保障发展，实现经济的质量型增长。[36]现代化经济体系建设既是中国特色社会主义经济理论的重大创新[37]，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要部分。客观世界悄然发生的变化要求研究者绝不能故步自封，必须不断增强理论的准确性和解释力。[38]中国共产党始终重视马克思主义唯物史观，坚持理论联系实际，从而筑就了中国特色社会主义理论体系的一座座丰碑。重点强化实体经济的现代化经济体系建设是跨越关口的迫切需要，但在建设过程中如何保障我国企业可以从容面对国外企业的强有力竞争显然值得深思。由此可见，新时代产业政策的作用依然不言而喻。任何时期的产业政策都无不饱含历史属性、时代特质，是故，现代化经济体系建设若要展现出勃勃生机，产业政策必须加快转型。

 

　　单纯转变经济增长方式往往并不能保障经济的高质量发展，体制机制变革也是建设社会主义现代化强国的关键。新理念、新思维可以更科学地安排新制度、新决策，完善的社会主义市场经济体制对实现经济的高质量发展具有非凡意义。因而，产业政策法治化是产业政策能够真正转型的基本保证。生产力水平的提高与互联网发展的迅猛态势使社会前进的步伐加快，社会主义市场经济体制在运行过程中暴露出来的问题尤为需要运用法治思维加以处理，我国新时代的法治现代化急切需要在实践中取得突破。对经济增长速度的科学认识不仅有利于实现宏观调控的整体目标[39]，也有利于在产业发展中贯彻法治思维。虽然在1994年我国就已建构起了为以后各项产业政策制定提供指导的基本制度，但这绝非无险避风港，现代化经济体系建设随着全面深化改革的落实诚需产业政策法治化，以满足政府治理能力提升的逻辑维度。

 

　　（三）国家治理体系与治理能力现代化的要求

 

　　党的十八大以来，全面依法治国进入了新时代，我国法治领域也掀开了崭新一页。特别是在十八届三中全会上，法治中国建设被首次提出，其也被看作国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，法治地位卓越攀升。十八届五中全会明确了法治是发展的可靠保障，法治社会和法治经济建设也开始迈入快车道。在建设法治中国的大背景下，产业政策在法治体系中的深刻影响毋庸置疑。它不仅有助于以更低成本的方式实现产业法治，更有助于用高水平治理的途径促进产业发展。而且，法治精神与产业政策的深度融合可以彰显出国家的治理体系和治理能力现代化，法治的作用空间得到进一步拓展，政府的法治思维与法治意识得到强化。原先，政府主导产业政策的方方面面，并会更多运用建构理性不足的选择性产业政策，颇具管制的特征。肆意、盲目显然无法与良法善治的标准相匹配，服务型政府建设需要从根本上更迭产业政策的制定与实施理念，科学把握因势利导和增强甄别的作用。

 

　　在经济新常态下，只有发挥比较优势与建构理性，充分运用功能性产业政策，无差别地为产业主体提供基础设施和竞争环境，才能使服务型政府借助产业政策法治化的进路实现治理能力的现代化。此举不仅是提高产业政策效力的一种手段，也是纠正政府失灵的一项措施。正因如此，可以说世界上任何国家都无法忽视产业政策法治化所带来的深远意义。但当前我国产业政策的制度建设面临困境，所以，其法治之路在全面深化改革的语境下就显得急切与重要。差异的参与主体会使产业政策存在两种截然不同的激励现象，即正向激励与负向激励。贴合实际能够正向激励企业在良性竞争中逐步推动产业发展，而背离规则只会产生负向激励，引起市场主体的恶性竞争，造成产业发展缺乏自生能力的被动局面。值得一提的是，当代所有的产业政策必须充盈习近平新时代中国特色社会主义法治思想，唯有这样，产业发展才具有内在的灵魂保证，国家治理体系和治理能力现代化的目标才会早日完成。

 

　　四、我国产业政策法治化的完善路径

 

　　公平的市场机制在任何情况下都无可替代，所以，产业政策的运用必须坚持市场化的办法。然而，当前我国的行政性法律规范在约束政府运用公权力引导产业发展方面略有不足，产业政策的运行存在脱法现象。多层级的创制格局给地方政府选择性解读产业政策释放了空间，故创制主体向尽量少的层级转变当是产业政策法治化完善的必然路径。同时，博弈模型生动刻画了产业政策里的政府与民众关系，各方博弈主体选择的不同对策性行为会导致产业政策的实施效果存在差异，这也就无疑使在机制化建设中必须增强民主性与科学性。而且，我国应尽快建立健全问责制度，确保产业政策的约束效力，进一步完善产业政策法治化。

 

　　（一）充分尊重市场规律

 

　　众所周知，竞争政策和产业政策犹如国家经济政策之两轮，具有一致性。二者相互补充，都弥补了一定的市场缺陷，维护了社会的公共利益。[40]不过，二者的差异性也较为突出，不同的价值取向使它们在调整范围、作用机制以及实施过程上存在差异。狭义的竞争政策可以理解成竞争法，而广义的竞争政策亦将竞争法作为其核心，故任何情况下公平的市场机制都无可替代。市场与政府是配置资源的两种不同方式[41]，在当前几乎所有的市场经济国家中，政府为实现发展目标、克服市场失灵，也会不同程度协调二者的潜在冲突。[42]竞争政策的落实需要依靠产业组织这个舞台来实现，政府干预则必须要遵循市场规律。当面对机遇与风险时，及时的反应至关重要，市场调节往往可能缓慢且未知。所以，产业政策绝不能在该发挥其作用的领域失位。合乎产业发展规律的政府干预是其结构优化升级的必要前提，但产业政策的运用必须坚持市场化办法，这也是产业政策法治化得以完善的先决条件。总之，世界上对产业政策效果毁誉参半的评价可以从侧面反映出不符合经济规律的产业政策难免以失败告终。

 

　　特别是20世纪90年代日本泡沫经济的崩溃让人们不得不重新审视选择性产业政策，政府直接配置资源的行为可能引发众多不良后果，无法从实质上完成预期目标。在新时代里，经济体制改革作为我国全面深化改革的重点必将对产业政策的制定与施行提出新的法治要求，选择性产业政策已然适应不了未来的经济发展。法律建立在经济基础之上，社会主义市场经济体制的健全必须尊重市场决定资源配置的这条铁律。否则，产业政策只会越位挤占该由市场机制产生功用的领域，严重阻碍市场竞争，与前期设想背道而驰。基于当下经济运行确实存在回升基础尚不稳固、区域发展冷热不均、风险隐患依然不少的问题，竞争政策与产业政策的关系更应被深度权衡，努力实现超越各自为政的兼容并包。同时，政府的职能转变也使得在产业政策中所有可能的地方引入竞争成了奋斗的目标。相信政府强有力的组织能力能够保障产业政策得到坚决执行，此举同样意味着充分尊重市场规律的产业政策法治化能够对抢占产业最前沿以及突破技术制高点起带动作用，逐步延伸产业链，乘势把握好机遇。

 

　　（二）向少层级创制主体转变

 

　　我国政府一直都有较强的能力，能通过出台一系列政策保障既定目标的实现[43]，这在全球范围内可以说是一个公认的事实。为了达到更大的产出效果，我国产业政策一般会以中央政府的规划为主导，由地方政府根据切身实际来制定适合地方的产业发展规划。作为产业政策重要实施主体的地方政府，其大体会依靠对产业发展需要的软硬件方面的支持来凸显区域产业竞争优势。而且，地方政府必须同时兼顾好对社会稳定的维护，满足劳动者的就业需求。但产业的调整与升级容易给地方经济带来“阵痛”，造成就业率下降，激发社会矛盾。故约束条件会使地方政府在贯彻中央的产业政策时作出取舍，地方官员在晋升激励与任期限制下往往会扭曲理解产业政策，利益偏向的自利行为最终会导致产业政策失效。质言之，拥有行政权力行使者和区域竞争参加者双重属性的地方政府兼具多种身份，可能出于各方面因素考虑而会更多地支持能够使地方经济在短期内获利的企业。不过，这种做法与产业政策法治化的精神在本质上背离是显而易见的。

 

　　产业政策多层级的创制格局给地方政府选择性解读释放了空间。长此以往，狭隘的地方主义会将统一的全国市场割裂开来，进而违背中央营造公平竞争环境的意图。因而，创制主体向尽量少的层级转变当是产业政策法治化完善的必然路径。通过剥夺市、县等各级地方政府对产业政策制定权以及决策权的享有可以最大限度解决产业高度趋同、各地竞相攀比的问题，进一步巩固中央政府的主导地位。但为了保证产业政策实施的灵活性，该保留市、县等各级地方政府根据本地实际情况来出台相应实施细则的权力。并且，中央政府应利用大数据平台全面、及时地掌握地方产业信息，在结合产业特征进行微观配合的同时建构起一套正向激励的考核约束机制，将是否坚定不移地贯彻国家产业政策、是否始终如一地坚持国家整体利益予以量化，共同纳入考核地方官员的重点指标体系当中，加大对地方政府执行产业政策行为的监督力度，重惩恶意曲解产业政策的地方政府及官员。

 

　　（三）增强民主性与科学性

 

　　我国很早就建立起了国家产业政策审议制度，作为体现我国产业政策民主性的一种表现形式，其力图通过对多元利益主体参与权利的保障来增强决策的民主性。可事实上，产业政策在制定和实施的过程中均缺乏民众对情况充分了解后的积极参与，产业政策的民主性相对较低。并且，依靠有限理性创制的产业政策往往因为科学性不足而饱受质疑。即使PSCP范式在把公共政策作为内生变量后[44]，一项产业政策的实质性利弊可以被量化比较，但致命的自负足以产生糟糕的结果。伴随政府在制定经济政策时已非常重视理性的预期效果，故应用博弈理论于经济政策制定受到了推崇。产业政策的主客体涉及方方面面，其制定与实施的过程也可视为各方互动博弈的过程。为保证产业政策具有较高的可接受性和较强的可操作性，它必须深深植根于制度土壤，考虑到可能削弱或抵消政策的因素，遵从良性博弈。而且，产业政策制定者对自身利益最大化的追求也让产业政策的公正性颇具争议，此时就需要人民的共同意志对政府行为作出评判。

 

　　基于此，对产业政策法治化完善的实现必须增强民主性与科学性，推进机制化建设，用定力化解万千变化，绝不率性而为。在研究产业政策制定时，应通过听证会、论证会、信息公开、专家咨询等法定程序确保民众意见得到反映，并需细致考虑特定时期的资源禀赋来合理布局产业发展。为提高政府相机抉择的水平，做好产业政策适时的微调工作，政府在未来要健全研判经济形势的工作机制，及时调整好产业政策实施的节奏。缺乏常规的机制化限制既会导致多项产业政策杂乱无章，也会造成法治精神与法治思维得不到显现。同时，诚需建立一整套新的评估体系来对既定产业发展目标的实现以及产业政策法治价值的实现展开考核，这套体系也大体可从以下两方面着手构建：一方面，确立能衡量产业政策实际功用的量化指标，依此回应民众对其有效性质疑的诘问，客观评价产业政策的运行状况；另一方面，借助有关价值性要素，历时性明晰产业政策的法治化程度，给下一步工作指明方向。

 

　　（四）建立健全问责制度

 

　　如今，产业政策的约束效力多来自行政强制，责任虚化。可行政强制并不应然等同于合理约束，产业政策必须在法治框架内运行，符合经济规律。然而，实施主体在利益驱使下可能会进行权力寻租，仅仅寄托于道德说教未免太不切实际，这难免会导致疏于履行职责的现象时有发生。是故，我国应尽快建立健全问责制度，确保产业政策的约束效力，进一步完善产业政策法治化。近年来很多国家无疑都加快了对问责制的建设，问责制的建立健全也是所有法治国家的基本特征，权力的公益性决定了权力主体只能谋求公共利益。[45]法律后果作为法律规范的基本结构之一，责任制度方面的缺失意味着规范性往往流于形式，会给法治社会建设产生很大的不利影响。基于此，唯有建立健全问责制度才能使产业政策制定与施行机关权责明确地履行职责，更好地实现产业政策创制时的预期设想。产业政策的效力保障一定要产生于对违反相关产业政策主体处罚的制度安排，以此约束产业主体在实践中依法落实产业政策，促进产业政策法治化逐步趋向完善。

 

　　哈佛大学教授丹尼·罗德里克提出过产业政策应遵循的十条原则[46]，问责制赫然在列。诚然，采取相关措施避免产业政策违反法律规定是产业政策法治化的应有之义[47]，但到位的责任制度会更加有利于对政府行为进行有效治理。虽然经济活动在短时间内就可能有较大变化，对一项产业政策是否进行合理的判断也颇为复杂，责任认定往往比较困难，可政府官员对其职责范围内的任何事宜负全责是无可厚非的。如果有理由相信官员在特定情势下的某种具体行为中立、客观，与行为本身之间不存在利益捆绑，那就无须其承担相应后果；如果有证据认定官员的决策或判断是因存在利益捆绑而作出的，且带有浓重的主观性色彩，那就必须要求其承担法律责任。相比于竞争领域较高的法治水平，产业政策拥有广阔的可为疆域，建立法治政府的时代诉求需要产业政策法治化，大刀阔斧地廓清产业政策主客体间的责任。同时，建立健全问责制度有待于公共服务制度、知识产权制度等配套制度的支持，行业组织也要发挥帮助企业获取市场信息的作用。

 

　　五、结语

 

　　2018年7月26日，习近平主席在金砖国家领导人约翰内斯堡会晤大范围会议上就指出，全球正在经历产业变革，未来需要加强宏观经济政策协调以及加速经济结构转型升级。[48]因此，产业政策对产业变革而言至关重要。可是，我国的产业政策虽在实践中未有间断，利益驱使下的权力寻租行为却屡见不鲜，如何保证在产业政策的创制与运行中紧紧厉行法治，显然值得人们思考。鉴于民主是法治的基础，我们应当坚信通过提升民众对产业政策制定与实施的参与度能够跨越这类障碍，丰富我国产业政策独特的法治内涵。同时，某些大国在当下一意孤行地秉持零和博弈思维使反全球化思潮暗流涌动，世界经济的不确定性加剧。为了战胜新挑战，必须扩大对我国实体经济的有效投入，弘扬“晋江经验”。暮色苍茫看劲松，乱云飞渡仍从容，以后注定要用法治不断保障产业整体竞争力的增强。这也意味着，产业政策法治化的完善必将昭示世人，只要找准方向、不息驰骋，产业政策的演进在中国经济航船的劈波斩浪中定会走向成功，我国的现代化之路在不久后终将实现。

许俊伟，安徽大学法学院博士生。主要研究方向为经济法。

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[20]史际春：《经济法》(第3版)，中国人民大学出版社，2014，第190—191页。

[21]张杰：《把握好政府和市场关系是建设现代化经济体系的关键》，《南京财经大学学报》2018年第2期。

[22]王仙林：《产业政策的两个关键词：法律与竞争》，《探索与争鸣》2017年第1期。

[23]陈承堂：《宏观调控权是怎样生成的基于罗斯福新政的考察》，《中外法学》2011年第5期。

[24]漆思剑：《剔除附庸性：经济学之宏观调控的经济法改造—兼论国家投资经营法与宏观调控法的区别》，《政治与法律》2009年第3期。

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[26]胡代光、厉以宁、袁东明：《凯恩斯主义的发展和演变》，清华大学出版社，2004，第8页。

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[28]台航、张凯强、孙瑞：《财政分权与企业创新激励》，《经济学科》2018年第1期。

[29]陈彦斌、王佳宁：《中国宏观调控的现实功用与总体取向》，《改革》2017年第2期。

[30]张晓晶：《试论中国宏观调控新常态》，《经济学动态》2015年第4期。

[31]张卫东、罗怀芳：《中国区域经济增长效率与趋势分析》，《财经科学》2017年第8期。

[32]吴敬琏：《直面大转型时代—吴敬琏谈全面深化改革》，生活书店出版有限公司，2014，第128页。

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[41]徐士英：《反垄断法实施面临功能性挑战兼论竞争政策与产业政策的协调》，《竞争政策研究》2015年第1期。

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[43] 张莉、朱光顺、李夏洋等：《重点产业政策与地方政府的资源配置》，《中国工业经济》2017年第8期。

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[45]徐澜波：《宏观调控权的法律属性辨析》，《法学》2013年第6期。

[46]〔美〕丹尼·罗德里克：《相同的经济学，不同的政策处方》，张军扩、侯永志等译，中信出版社，2009，第113—116页。

[47]丁茂中：《产业政策的竞争评估研究》，《法学杂志》2016年第3期。

[48] 汪晓东、杜尚泽、李志伟：《习近平出席金砖国家领导人第十次会晤并发表重要讲话》，《人民日报》2018年7月27日，第1版。