垂改背景下县级环境监管权的重组模式及其优化方向

　　一、问题的提出

 

　　地方保护主义是地方政府为获取更多地方利益而违背中央政策采取的短期封闭行为。地方保护主义不利于地区长远发展与整体发展，并且带来较为严重的环保问题。而在地方保护主义面前，传统的环保部门一般较为弱势，使环保类法律与政策无法推进落实。为此，中央层面通过环境立法强化政府环保责任，并开展中央环保督察推动政府环境责任的层层压实。同时，在这些表象之下，我国也在探索根本性的解决之道，在环境监管领域采取独特的集权模式，以缓解地方保护主义对环境政策执行的干预、畅通政策的上传下达，促使地方政府按照中央的意图、指令、政策与法律进行环境治理。

 

　　2016年中共中央国务院联合发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称“《垂改意见》”），调整了市县环保机构管理体制，市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门；但县级环保局调整为市级环保局的派出机构，由市局直接管理，不再是县级政府的工作部门。截至2020年底，除了部分省、自治区的少部分地市、区县外，环保垂改已在全国范围内基本完成。环保垂改后，县级生态环境机构只对其设立者地市级生态环境局负责，不再接受县级政府的领导和监督，县级人民政府与本行政区域生态环境工作统一监管的派出机构出现了管理上的“分离”。

 

　　环保垂改触发县级层面环境监管的“分离”，客观上使县域范围内环境监管权更为分散，可能引发地方政府环保负责制的弱化以及部门之间职权的纠纷，使县级环境治理更加难以协调。我们调研发现，不少基层工作人员反映，垂改后生态环境派出机构工作人员脱离了县级政府的监管，面对县级生态环境综合监管职责上没有权限和可行工作抓手，而问责上风险多增，晋升和绩效上欠缺动力，这些也使得县级生态环境派出机构的统一监管职能难以发挥。县级政府对辖区环境质量保护与改善工作也难以调动驻区县的生态环境派出机构。两者陷入履职困境，不尽快予以妥善解决，不利于实现县级行政区域内的环保治理与综合协调。

 

　　为此，《垂改意见》提出试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制。这一议事协调机制的依法、科学、合理设置，将为县级生态环境派出机构在垂改后履行统一监管职能提供平台，为有效调动生态环境派出机构参与县级政府监督协调本行政区域内生态环境保护工作提供抓手，进而有望为县级生态环境派出机构与县级政府及其职能部门在生态环境治理上的重新连接提供可能。因此，在环境执法监测权力上收、督察问责下行的背景下，我们亟需为县级政府寻找新的机制，以夯实垂改后县级政府环境治理履职的管理机制。这也是探索构建县级层面生态环境治理体系和治理能力现代化的重大现实课题。

 

　　针对这一体制改革引发生态环境治理实践中的新问题，本文提出以权力的“结构-过程”分析框架，审视县级生态环境议事协调机制对环境监管权的重组模式，以及实践中承载环境监管权重组功能的生态环境议事协调机构（以下简称“生环协调机构”）的类型分化。在此基础上，本文将分析不同类型生环协调机构存在的发展困境，并提出具有可操作性的完善建议，以期为我国基层环境治理现代化提供“整体性”治理之良策。

 

　　二、县级环境监管权结构与过程的双重分化

 

　　我国环境监管权碎片化结构长期存在，在其运行过程中也呈现出“规范执行偏离效应”。现有研究均聚焦于环境监管权力的单层维度，或结构、或过程，欠缺双重维度的分析。因此，以环保垂改为切入点，我们以环境监管权为核心，借鉴政策过程的中层理论，构建环境监管权力的“结构-过程”分析框架，分析我国环境监管权的分化历史。环境监管权力的结构，即其权力主体之间结成的大小、强弱不等的关系；环境监管权力的“过程”层面，是围绕不同权力主体环境监管权力配置、权力行使等要素进行的博弈与互动。县级生态环境机构与所在地县级政府的上述因垂改引发的机构“分离”，其背后的逻辑是环境监管权力在结构与过程双重维度的分化。历史分析可见，我国环境监管权从其产生到环保垂改，共经历了三个阶段的演变，产生了两次分化。

 

　　（一）县级环境监管权结构的形成与分化

 

　　1998年以前，环境监管权产生阶段，环境监管权的结构单一，运行过程简洁。其结构组成，即其权力主体主要为地方政府。环境监管权从其产生开始即由政府行使。“公共信托”理论阐释了政府进行环境监管的权力来源，即基于公众对环境公共权益的委托而产生。因此，最初环境监管权力为政府享有，并由专门机构行使生态环境统一监管权。我国生态环境行政机构专门化之前，一直通过领导小组机制，由政府行使环境统一监管权，负责协调政府各部门。1971年国家计划委员会成立“三废”利用领导小组。1974年10月，国务院开始筹备组建国务院环境保护领导小组。1982年的机构改革将该领导小组撤消，办公室并入原城乡建设环境保护部，命名为环境保护局。1984年5月，国务院环境保护委员会再次成立，国务院总理任主任，国务院各部门主要负责人任副主任，并吸纳了专家学者以顾问身份加入委员会。国务院环境保护委员会成为真正的跨部门生态环境议事协调机构。随后，各级地方政府效仿国务院委员会也相继设立环境保护委员会。至此，县级环境保护委员会承担着县级环境统一监管的协调职能。

 

　　1998年至2020年，环境监管权结构分化阶段，权力配置进行有限扩容。这一阶段，环境监管权在政府内部产生结构分化，环境统一监管权不再由各级政府具体行使。1998年，国务院机构改革，原国家环境保护局升格为原国家环境保护总局，国务院环境保护委员会被撤销，生态环境的协调职能从各级环境保护委员会转移到各级环境保护局。此后，县级环境统一监管权一直由县级环境保护行政主管部门行使。同时，县级环境监管权在这一时期在政府内部不断分化，以生态环境主管部门为主，其他政府职能部门如经济发展、农业、水利、国土、林业等部门均享有部分环境监管权限。过程层面，1989年《环境保护法》的颁布赋予了政府以及环境保护机构进行行政处罚的权力，权力配置上对各级政府及其环保部门的权限有所增加但未产生分化。

 

　　（二）环保垂改下县级环境监管权的双重分化

 

　　当前，因环保垂改对环境监管权结构的调整，县级环境监管权进入结构过程双重分化阶段，原属于政府内部的环境监管权有部分脱离了该级政府，产生了分化。结构层面，垂改后县级生态环境机构成为上级生态环境机关的派出机构，不再是县级政府职能部门，由此，县级环境监管权分属于县级政府与市级生态环境行政机关的派出机构行使。而在过程层面，由于结构的深层分化，产生了权力配置上的分离，即县级生环分局的环境日常监管权、环境统一监管权，与县级政府的环境目标与任务分配权、考核评价权等环境监管权完全分离，无法在统一的机制中运行。

 

　　以《环境保护法》为例，县级政府及其相关部门环境监管相关职权包括编制环境保护规划（第13条）、考核评价（第26条）、改善环境（第28条）、保护生态（第29条）、保护与治理农业农村环境（第33、49条）、处置生活废弃物（第37条）、应对突发环境事件（第47条）、提供财政支持（第8、50条）、环境信息公开（第53条）以及行政处罚权（第59-61、63条）；县级生态环境主管部门的环境监管职权包括环境统一监管（第10条）、现场检查（第24条）、行政强制权（第25条）、环境信息公开（第53、54条）、行政处罚权（第59-63条）。环保垂改前，两部分环境监管权的行使相辅相成，以县级生态环境主管部门为主要抓手，通过其统一监管、现场检查、行政处罚、行政强制等实现县级政府考核评价、改善环境、保护生态、治理环境等职能；县级生态环境保护主管部门则通过县级政府提供的财政支持、考核评价以及改善环境、保护生态等职权辅助实现其环境行政执法以及环境统一监管权力。然而环保垂改后，县级政府提供的环保财政支持无法直接受益于生态环境部门，而生态环境部门的统一监管也难以通过县级政府实现。两部分权力呈现分离状态（见图1）。

　　三、生态环境议事协调机构与 县级环境监管权的重构

 

　　与环境监管权力结构过程双重分化相伴随，县级政府开始探索以生环协调机构对不同部门环境监管权的重新链接。县级生环协调机构旨在实现县级政府与县级生态环境分局（以下简称“生环分局”）的沟通交流，为县域范围内生态环境监管权的重组运行构建了新的机制。同样，我们以“结构-过程”分析框架探讨县级生态环境议事协调机构组建、运行的整体面貌与发展逻辑。

 

　　为探析实践中县级生环协调机构环境监管权的结构与实施过程，我们于2020年1月22日向全国27个省、自治区①生态环境部门申请信息公开，向其了解生环协调机制的建设情况。截至2020年2月9日已收到21个省、自治区生态环境厅的回复，其中17个省、自治区回复了环保垂改与生环协调机制的相关情况，3个回复不予公开，还有1个回复申请信息不符合规定，需要重新申请。为了解县级政府生环协调机制的具体情况，我们开展桌面调研，检索网上已公开信息。检索显示，截至2020年2月5日，全国27个省、自治区绝大多数地区（除西藏、甘肃外）均建立了生环协调机构。汇总以上两个途径调研收集的信息后，本文研究的样本共涉及了421个设立了生环协调机构的县级行政区域。分析样本所反映的实践而言，生环协调机构名称多为“生态环境委员会”“环境保护委员会”或“生态文明建设领导小组”等。

 

　　（一）生态环境议事协调机构环境监管权的结构嵌入

 

　　生环协调机构的体制特征基本上决定着县域范围内环境政策过程参与主体在政策制定与实施中可能扮演的角色和发挥的作用。这一县级协调机构的权力是嵌入在县域环境监管权力结构中的。生环协调机构环境监管权力的结构，即其权力主体之间结成的大小、强弱不等的关系，体现为机构领导班子、成员单位以及办公室的设置等。

 

　　1.生态环境议事协调机构环境监管权力的权威性

 

　　生环协调机构环境监管权力来源于县级党委的赋权，其权威主要源于党和政府的权威，其外在表现为领导班子的设置。分析可见，该机构权力的权威主要体现为党政领导人的政治地位。就本文分析样本中的县级生环协调机构而言，有91个公开了领导班子成员信息，均为县级党委或政府主要负责人组成，其中60%左右为党委政府一把手双挂帅。生环协调机构基本采取高层级领导兼任主任（或组长）的模式，以提高机构的政治影响力，实现议事协调功能。已有实践中，县级生环协调机构一般由县级党委与政府共同成立，是生态环境治理“党的领导”的具体体现。

 

　　2.生态环境议事协调机构环境监管权力的强弱

 

　　生环协调机构环境监管权力强弱主要体现在其规制主体的范围上，即该机构的成员（委员）单位。分析本文研究对象而言，议事协调机构的成员单位范围从大到小可分为三类：党政司法机关；党政机关；政府机关。可见，生环协调机构环境监管权力的范围有多种组合模式，体现了不同的权力强弱关系。

 

　　3.生态环境议事协调机构环境监管权力的外部呈现

 

　　生环协调机构环境监管权的外在表现多呈现依附性特征，即形式性嵌入的特征。生环协调机构领导班子成员均为县级党委或政府负责人兼任，其成员均是以县级党委、政府及其部门、县级生环分局等现有机构为基础的，其机制设计以及环境监管权的结构多呈现“隐匿化”倾向。其隐匿化主要体现为该机构的非实体性。实践中，生环协调机构办公室设置大多沿袭了“隐匿化”的机构特征。生环协调机构通过设置办公室来承担其日常工作，该机构环境监管权力行使的对外主体多为办公室这一日常办事机构。从生环协调机构分析本文研究对象可见，有48个生环协调机构公开了其设置办公室的信息，其中有38个生环协调机构公开了其办公室负责人的任职情况。具体而言，有45个生环协调机构办公室设置在县级生环分局，另外3个未设在县级生环分局；办公室负责人一般均由县级生环分局局长担任主任，只有5个例外情况。

 

　　分析而言，实践中出现的不同办公室设置情况主要呈现两种类型：第一，办公室虚化设置。办公室设置在县级生环分局且办公室负责人由生环分局局长兼任，办公室工作人员仍为县级生环分局工作人员。在这种机制设置下，办公室日常工作依托于县级生环分局及其工作人员，其环境监管权的行使对外表现为县级生环分局的工作，环境监管权实质是依附于现有的县级环境监管权力结构之上，是形式上的嵌入。第二，办公室实体设置。办公室设置在县级政府办公室或其他部门，或者虽然设置在县级生环分局但其主要负责人由政府办公室主任兼任，办公室工作人员均为专门工作人员。如此，办公室日常工作，尤其是环境监管权的行使，对外表现为独立部门。此类生环协调机构具有机构独立性或人员独立性，真正成为行使环境监管权的部门，从而在实质上嵌入原来的县级环境监管权的结构之中。因此，生环协调机构环境监管权结构分析而言，呈现形式嵌入与实质嵌入两种模式，而其对应的则为该机构办公室设置展现出的虚化性与实体性两种模式。（见图2）

　　（二）生态环境议事协调机构环境监管权的实施过程

 

　　县级生环协调机构的功能是整合分散在县级政府及其部门、县级生环分局的环境监管权，获取“1+1大于2”的成效。生环协调机构环境监管权力的“过程”层面，是围绕生环协调机构环境监管权力配置、权力行使等要素进行的博弈与互动。总结本文研究样本中涉及的县级生环协调机构的议事规则，从生环协调机构权力运行过程分析，可将该权力分为两类。

 

　　第一类为间歇性权力，即生环协调机构核心权力为议事协调与决策权，仅在议事协调期间运行。这一环境监管权主要通过会议制度运行，即定期或临时召开议事协调会议，通过召开会议，总结和部署环保工作，研究审议、协调解决县域范围内的重大环境问题。同时，这一间歇机制的运行还具有配套机制，包括联络员制度、汇报或报告制度、目标责任的考核制度等，服务于生环协调机构会议达成协调结果与环境决策的落实。

 

　　第二类为常态性权力，即生环协调机构环境监管权的行使不具有时间限制，可对县域范围日常环境监管发挥作用。常态性权力核心是日常监管权或督察权，使生环协调机构可以主动发现、交办、监督解决生态环境问题，使生环协调机构具有常态化的环境监管权。生环协调机构的常态性权力通过对县域范围内日常环境事务的处理、环境问题的监督与问责，实现常态化运行。例如，生环协调机构通过监督检查、督察职权，实现对辖区内生态环境问题的及时发现与督促治理，发挥生环协调机构的日常督导功能，实现对辖区内的日常监管。

 

　　四、县级环境监管权重组的四种模式

 

　　结合上文基于“结构-过程”框架的分析，我们从结构与过程双重维度解构生环协调机构环境监管权。从环境监管权结构维度可将生环协调机构运行分为虚化性与实体性；从环境监管权过程维度可将其分为间歇性与常态性。环境监管权结构与过程两个维度综合后，可从理论上划分出四类不同的生环协调机构运行与县级环境监管权力重组模式，即虚化间歇模式、实体间歇模式、虚化常态模式与实体常态模式。（见图3）

　　（一）环境监管权虚化间歇重组模式

 

　　环境监管权虚化间歇重组模式在权力结构上具有依附性，在权力运行过程上具有间歇性。权力结构上依附性的内在原因在于生环协调机构权力主要渊源来自于生态环境机构内部，是生态环境主管部门统一监管权力的外化与延续。这一权力结构的外部表现为虚置型议事协调机构，即生环协调机构没有实体性部门，其日常事务由县级生环分局负责，生环协调机构办公室的主要负责人与工作人员多为县级生环分局负责人及其已有工作人员。虚化模式中，生环协调机构依赖于县级生环分局，机构的组成以及运行均在现有行政机关框架范围内进行，日常运行以县级生环分局为依托，对外具有隐匿性。权力运行过程的间歇性主要在于生环协调机构的权力以协调决策权力为核心，通过临时或定期会议制度间歇性发挥协调与决策功能。

 

　　实践中，部分地区采取这一模式设置生环协调机构，例如忻州市忻府区、宣城市郎溪县，以及南通市如东县等。结构层面，三地生环协调机构办公室均设置在县（区）生环分局，且县环保局主要负责人兼任办公室主任。过程层面，忻府区生态环境保护委员会与郎溪县生态文明与环境保护委员会仅具有通过会议制度行使间歇性议事决策的权限；如东县环境保护委员会通过季度会议制度、联络制度行使间歇性议事决策权的同时，其办公室还有权监督检查各成员单位执行县政府关于环境保护工作的决定、决议的情况。

 

　　（二）环境监管权虚化常态重组模式

 

　　环境监管权虚化常态重组模式在权力结构上与虚化间歇模式相同，但权力运行过程上具有常态性，是对县域范围内环境治理全过程、连续性的监管。权力运行的常态性主要在于县级生环协调权力配置，包含了议事决策权这种间歇性权力与日常监管、交办督办等常态化权力。权力运行过程常态化的配置，使县级生环协调机构具有更为强化的权力保障，不再局限于部门之间关于环境事务的协调，可以实现对县级各部门的环境履职监督，并对具体生态环境问题产生影响。

 

　　实践中，部分县级生环协调机构以虚化常态模式进行构建与运行，如菏泽市鄄城县、抚州市资溪县、长沙市岳麓区、郴州市桂阳县、达州市开江县等。五地生环协调机构办公室均设置县（区）生环分局，且分局局长兼任办公室主任。五地生环协调机构除了具有议事协调权，以及辅助实现议事协调的监督、问责权外，还具有针对日常环境事务的监督检查、交办督办甚至挂牌督办、约谈等权力。例如鄄城县生态环境保护委员承担县环境保护督察反馈意见整改工作领导小组工作职责，资溪县直接规定了县环委会实行生态环境保护督察制度。另外三地均建立督导、督办制度，开江县生态环境保护委员会办公室建立常态化环保督查督办机制，岳麓区、桂阳县生态环境保护委员会建立交办督办制度、督导落实制度、挂牌督办制度。此类议事规则设置与权力配置赋予县级生环协调机构日常监管权，实现生环协调机构对县域范围内生态环境的常态化与全过程监管。

 

　　（三）环境监管权实体间歇重组模式

 

　　环境监管权实体间歇重组模式延续虚化间歇模式的权力间歇性运行，但在权力结构上与虚化模式相反，呈现实体化、独立性的特征。权力结构的实体化、独立性的内在原因在于生环协调机构环境监管权的主要渊源为政府的生态环境职责。其外在表现则为实体性议事协调机构，即生环协调机构呈现实体化趋势，其办公室主要负责人及工作人员非依赖于县级生环分局已有人员，而主要通过增设或调整政府部门的人员来实现，包括新增编制人员与抽调人员，表现出固定性、专门性、独立性，且其运行经费纳入县级政府财政预算。

 

　　实践中，沧州市渤海新区、北海市铁山港区均采取这一实体间歇模式。渤海新区成立生态文明建设领导小组，办公室设在新区经发局，主任由渤海新区经济发展局主要负责人兼任。但该生环协调机构不具有督办督察等日常环境监管权，仅具有统筹、协调、组织、牵头等职能。铁山港区生态环境委员会办公室仍设铁山港生态环境局，但办公室主任由副区长兼任，常务副主任由区政府办主要负责人兼任，副主任生环分局副局长兼任，与同级生环局仅具有形式上的关联性。该生环协调机构也仅具有会议制度，以实现领导、组织和协调的职能。

 

　　（四）环境监管权实体常态重组模式

 

　　环境监管权实体常态重组模式是权力结构实体性与权力运行常态化的组合。这一模式是县级党委政府探索生态环境统一监管、统筹协调生态环境事务的创新之举。目前，这一模式已在部分地区实践，如常德市石门县与哈尔滨市阿城区。权力结构上，两者的生环协调机构与县级生环分局仅具有形式关联，即该机构办公室虽然设置县级生环分局，但其主要负责人以及日常工作人员均为所在地人民政府的工作人员，而非县级生环分局的工作人员；生环分局负责人仅担任办公室副主任，不主持该机构办公室日常工作。权力运行过程上，阿城区生态环境保护委员会除了协调决策权外，还享有日常监督监察权。该区生环协调机构结合中央环保督察反馈意见整改工作，建立巡查监察制度，对政府有关部门、各镇街及企业组织开展生态环境保护巡查监察工作。石门县生态环境委员会具有交办督办的权力，即在日常监督检查过程中发现生态环境问题，环委会有权移交责任部门并督促其解决（见表1）。

 

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　　五、县级环境监管权重组四种模式的适用与困境

 

　　生环协调机构对环境监管权重组的四种模式在实践中均具有适用性，但由于其在结构与过程上呈现不同设置，也因此具有不同的适用情景。实践中，每种模式在运行过程中也可能产生消极效应。但总体而言，四种模式之间呈现出消解消极效应，扩大积极效的趋势。环境监管权虚化常态模式与实体间歇模式是对虚化间歇模式的部分优化，而实体常态模式能够在很大程度上解决其他三种模式存在的困境，实现环保垂改后县级环境监管权的统筹协调运行，推动县级政府履行环保职责，执行中央的环保政策法律与任务。（见表2）

 

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　　（一）环境监管权虚化间歇重组模式的适用情景

 

　　虚化间歇模式权力结构与运行过程是对“领导小组机制”的路径依赖与框架复制。领导小组机制是实现党对国家事务领导的重要机制，承担着组织协调跨行政部门重要业务的工作。其成员单位均由相关职责部门组成，并由其中一个主要部门负责“领导小组”办公室的日常事务，正副组长由党政核心领导部门成员担任，以政治权威激励成员单位完成工作任务。这一路径依赖下的权力重组模式可以吸收历史经验教训，实现快速地构建与运行。

 

　　这一模式依托于县级生环分局运行，在构建上较为简易，无需较大的财政投入，也无需额外人员编制。而这一模式的间歇性运作需要环保部门具有较强的执行力。同时这种间歇式、非正式性、具有弹性且依托县级生环分局的模式设计，适用于地方政府及其部门环保意识较强，且生态环境问题较为轻微的地区，仅需要在产生环境问题时进行沟通协调与决策，并且无论是环保部门还是政府其他部门均有能力且有意识自主自觉执行决策。

 

　　然而，虚化间歇模式的运行也可能面临一些困境。第一，机构组建或权力配置合法性存疑。首先，虚化模式呈现隐匿性，部分县级生环协调机构组建及其议事协调规则无法从公开途径检索，该生环协调机构的合法性以及其运行的合法性将受到质疑。其次，政府外公众参与的监督无法实现，进而与多元治理为特征的生态环境治理现代化的理念相违背。最后，即使具有正式文件组建和规范的县级生环协调机构，其做出的决策也可能存在与各个部门法定职责冲突的问题。

 

　　第二，执行不力。虚化模式让县级生环协调机构日常工作的“主干”部分与县级生环分局融为一体。内部而言，县级生环分局工作人员无心、无力胜任日常工作外的额外工作，使机构执行能力不足。外部而言，因环保垂改带来的机构分离状态，生环协调机构工作人员虽然以县生环协调机构名义进行，但实质上却表现为上级生态环境部门派出机构工作人员的工作，不易获得所在地区县政府其他职能部门的支持，使决策执行受阻。

 

　　第三，问责主体不明。虚化模式可能导致县级生环协调机构决策没有约束力，进而导致问责主体不明。一方面，部分县级生环协调机构议事协调后形成的决策，是以会议纪要等文件形式记录和抄送，无法形成实质约束力，更没有法律的规范效力；由此产生社会经济或生态环境问题时，难以找到直接责任主体。另一方面，虚化模式中县级生环协调机构日常事务由县级生环分局工作人员展开，其日常工作主要是促使各相关部门依决议落实，若由此引发问题，有可能使原本属于政府及其相关部门的环保责任最终又“转嫁”给了生环协调机构办公室，即县级生环分局，其追责逻辑可能仍然脱离不了“环保问责，最终问责环保”的困境。

 

　　（二）环境监管权虚化常态重组模式的适用情景

 

　　与虚化间歇模式的结构设置相似，虚化常态模式也无需较大的环保财政投入与额外人员编制。但相较于虚化间歇模式，虚化常态模式的权力配置更为全面，可以通过日常监督与考核问责权促进机构决策的执行，减少政府其他部门在决策执行上的阻力。故这一模式适用于环保部门执行力较弱，需要赋权增能，地方政府及其部门环保意识一般，需要被日常督导，且存在一定生态环境问题的地区。

 

　　然而，县级生环分局作为县级生环协调机构办公室也具备了对具体生态环境问题的监管权力，使办公室或县级生环分局对外行使权力时，更加难以区分两者的关系。同时，县级生环分局除了日常环境监管工作外，又承担县生环协调机构的督察督办、日常检查等工作，大大加重了县级生环分局的工作负担与责任，削减机构运行之意愿与能力。

 

　　（三）环境监管权实体间歇重组模式的适用情景

 

　　实体间歇模式的权力结构与运行过程以县级政府为重心，县级生环分局仅参与和配合县级生环协调机构的工作，体现了县级政府对辖区内生态环境的主体责任，有利于督促政府履行其环境职责。同时，独立于县级生环分局，且多以政府办公室为主导的办公室设置，县级生环协调机构更易以县级党委政府负责人的名义进行生态环境协同工作，解决机构执行能力不足与问责主体不明之困境。因此，这一模式适用于具有较为充足环保财政投入与额外人员编制的地区。同时，由于环保部门执行能力较强，且生态环境问题较少，因而无需生环协调机构具有较强的日常督导权限。但由于政府及其他部门环保意识一般，有待提高，因而生环协调机构由政府办公室或其他部门主导，对政府及其部门施加环保压力。

 

　　但是，实体间歇模式由于其权限范围较小、工作量有限，单独的财政支出与人员安排是否必要有待考证。同时，由于缺乏日常的督导，这一模式仍然存在执行决策受阻的可能。这一机构设置也与《垂改意见》规定①相左，欠缺合法性基础。

 

　　（四）环境监管权实体常态重组模式的适用情景

 

　　实体常态模式设计是对路径依赖的破除与碎片化权威主义的挑战。这一机构设置的实体化与常态化突破了领导小组机制的非正式性与隐匿性，使其从“幕后”进入“台前”，成为县域范围内协调生态环境事项、督察督办生态环境问题的独立机构。实践层面，这一模式设计大大减轻了县级生环分局工作人员的压力，且脱离了“环保问题归环保”的陷阱，能够更加有效地实现地方政府的环境责任以及生态环境的党政同责，有效地化解虚化间歇模式运行中存在的执行与问责困境。如此强力的全新机构设置，适用于生态环境问题较为严重，且环保部门执行力较弱、政府及其部门环保意识薄弱的地区，有利于督促治理县域范围内的生态环境问题。

 

　　但是，该模式以政府为主导实现生态环境的议事协调，与《制度意见》相左，欠缺政策依据。实体常态化模式使县级生环协调机构具有行政化、机关化的倾向，实际上形成了第二个“环保局”，需要地方政府有充足的环保财政投入与额外的人员编制。同时，这一模式权限范围大而重复、监督制约机制缺位，不利于该模式的长远发展。

 

　　综上，县级环境监管权力重组的四种模式具有各自的适用条件，各县级政府可以根据自身特点予以选择。但是，随着机构运行内外部环境的变化，各个模式在运行过程中也可能出现执行、问责、必要性以及权力制约等缺陷。就现有的四种模式设置而言，生环协调机构环境监管权重组的合法性基础与权力制约仍然处于缺位状态，有碍生环协调机构的长远发展与环境监管权的有效运行。

 

　　六、环保垂改后县级环境监管权的优化方向

 

　　县级生环协调机构在党的领导下，以政府为主导，呈现多元主体参与的趋势，与我国生态环境治理体系现代化的发展趋势不谋而合。党的十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，“坚持党的领导”“坚持多方共治”“坚持依法治理”。县级生环协调机构四种权力重组模式面临着合法性基础存疑与制约不足等困境，可探求县域环境治理的现代化，从完善合法性、程序性与多元性三个方面优化县级生环协调机构环境监管权。

 

　　第一，通过县级党委政府的赋权与信息公开明确合法性基础。县级生环协调机构应通过党内法规以及政府规范性文件的方式，由县级党委与政府赋权，制定组建、议事规则等制度规范，明确其权力来源、权力内容、权限范围。实质上，县级生环协调机构的议事协调，应以各个政府部门法定职权为基础，不超出其权限范围，相关制度必须在制定发布前应开展“合法规性”评价。形式上，县级生环协调机构的决策，应对以县级政府主要相关部门（联合）发布规范性文件的方式发出，形成规范约束，并向社会公开，保证其公信力，并更好地接受媒体和公众监督。

 

　　第二，通过流程再造明确权力界限、提高执行效果。机构运行的程序化是权力法治化的重要保障。县级生环协调机构的协调决策功能需要各个成员单位的配合与落实。虚化模式存在的决策执行受阻问题在于办公室职权不清晰，其他政府机构权限边界不明确。因此，县级生环协调机构权力行使需要有明确的程序规范，对问题发现、协调讨论、达成决策、决策执行、日常检查、监督问责等流程予以再造，明确机构及其办公室的职权行使规则，落实不同主体履行决策之义务，确保决策的有效执行。

 

　　第三，通过多元主体参与形成监督与制约。县级生环协调机构是对县级环境监管权的重组，仍为公权机关，需要外部监督与制约避免有权不为和权力滥用，防止权力寻租的出现。我国政策制定过程已经变得越来越多元化，部分主体进入的壁垒已经降低。实践中，县级党委与政府设立的生环议事协调机构，不仅将县级生环分局吸纳为成员单位，还呈现出主体多元化发展倾向，如吸纳检察院、法院部门，共同参与协作与决策。此外，除了国家机关内部主体的参与外，外部非公权主体也开始被吸纳进生环协调机构，例如忻州市忻府区、保德县的生环协调机构成员设置进行了创新性扩展，其成员除了党委、政府、司法机关相关负责人外，还涵盖了供电公司经理，将企业也纳入协调范围。

 

　　因此，我们建议，县级生环协调机构运行中吸纳私益与公益两类主体。首先，除了将党委、政府、司法相关的部门、机构作为成员单位外，可探索吸纳县域范围内主要生态环境利用者为其成员共同参与生态环境的议事协调。其次，探索通过信息公开、设置顾问以及参与评估等监督机制，实现社会公众对生环协调机构权力的监督。具体措施包括：第一，构建信息公开机制。生环协调机构的运行、决策等与生态环境问题的治理息息相关，直接关切县域范围内社会公众的环境利益，建议探索构建信息公开机制，引入社会监督。第二，引入专家顾问。由于环境问题的复杂性、专业性，需要多部门协调，更需要专家的支持，县级生环协调机构也可探索吸纳专业人员参与议事协调，提供专业意见。第三，吸纳公众参与。伴随生环协调机构的实体化、常态化发展趋势，生环协调机构还可以探索接受群众举报、组织公众评审对成员单位进行环境绩效评估等方式，吸纳社会公众的直接参与。

丁霖，中国人民大学环境学院讲师、师资博士后；

竺效，中国人民大学法学院教授，博士生导师。