王富博:破产法实施的东北困局及对策

原文出处：“第二巡回法庭”官方微信公众号

【作者简介】王富博，法学博士、最高人民法院第二巡回法庭副庭长。

【编者按】8月31日，第三届长白破产法论坛在长春隆重召开，本届论坛由最高人民法院第二巡回法庭主办，吉林省高级人民法院承办，内蒙古自治区人民法院、辽宁省高级人民法院、黑龙江省高级人民法院协办，吉林省法学会破产法学研究会、黑龙江省法学会破产法学研究会支持。为使会议成果共享，经作者同意，第二巡回法庭官方微信公众号将陆续推送会议中有重大理论与实践价值的专家发言和文章，请大家持续关注！

王富博：破产法实施的东北困局及对策

本文为王富博法官在第三届长白破产法论坛

会议上的发言

各位专家、各位领导、各位朋友：

大家好。

刚才，李曙光教授总结了东北地区破产工作的成绩和经验，传播了正能量，令人振奋和鼓舞。下面，我按照问题导向，结合在东北地区巡回审判工作的所见所感，着重分析一下东北地区破产审判工作中存在的主要问题及原因，以便让大家在看到成绩和经验的同时，保持清醒头脑，全面认识东北地区破产法实施的状况，主动寻找差距和不足，研究解决对策，从而推动破产法在东北地区有效实施，推动东北法治营商环境的改善。

我国破产法实施十二年来，在全国法院和破产管理人的共同努力和大力推动下，破产审判工作获得了较大发展，在市场主体救治和退出、依法清理“僵尸企业”、防范化解重大风险等方面发挥了积极作用，作出了有益的贡献。但毋庸讳言，破产法实施过程中遇到的问题更为突出，破产法治建设任重道远。其中一个突出问题是，破产法实施的区域性特征明显，这种因地而异的现象在其他法律实施过程中很少出现。我个人概括，目前全国破产工作可以分为三种局面：一是有案件也能破的了。主要是东部沿海地区，以广东、浙江、江苏为代表；二是有案件但很难破。例如东北以及我国中部地区。三是案件少，也无需破。主要是新疆、西藏等西部地区。破产法实施的这种区域性特征，与我国市场经济发展状况紧密相连。东部沿海地区市场经济发达，破产工作已经进入良性循环，依靠市场经济的内生动力和破产工作现有基础，破产法继续有效实施的问题不甚明显，主要矛盾是法律供给不足与市场经济发展需要之间的矛盾。西部地区市场经济总体不发达，破产企业较少，破产法全面实施的客观条件尚不成熟。相较而言，东北等地区具备破产法实施的客观条件，潜在的破产案件多，需要运用破产法律制度解决的事项难，但只要主观努力，就有可能化蛹成蝶，迎来破产工作的春天。因而上述地区应当成为我们制定政策、推动破产法实施的着力点和关键点。聚焦东北等有案难破地区破产法实施不善的原因，寻找解决问题的对策，是改变我国破产法实施状况、提升全国法院破产工作质效的关键。

东北地区破产困境的成因

我个人观察，破产法在东北地区没有能够得到有效实施，原因主要有四点：

一是破产法实施的经济环境有待改善。 破产法是市场经济的宪法，最直接体现市场经济优胜劣汰规律。因而，破产法实施状况与市场经济发展程度休戚相关。东北地区由于长期受计划经济体制影响，市场经济发育还不成熟，优胜劣汰的竞争机制尚未完全有效运行，许多本应市场出清的低效过剩产能受各种因素制约无法及时退出市场，破产法的功能尚难有效发挥。

二是破产法实施的文化氛围不浓。 由于缺少市场经济的浸润，东北地区对破产法律制度还很陌生，破产法律意识相对淡漠，破产法律文化尚未形成。民众、政府人员甚至部分司法人员对破产的认识还存在误区，往往将破产与逃废债务、企业倒闭、职工下岗、社会不稳直接相联，因此对破产常怀排斥心理，不善于运用破产法保护自己合法权利、拯救企业重生。

三是破产法实施的配套制度不健全。 破产是一种复杂的社会经济现象，破产法的实施对外部配套制度依赖程度高，具有极强的外部性。破产所涉的维稳管控、职工安置、税收优惠、信用修复、企业注销等事项，都属于行政事务范畴，非人民法院力所能及，需要政府更好地发挥公共事务管理职能加以解决。但东北地区破产配套制度尚不健全，规范化、常态化的府院联动机制还未形成，出于经济考核、社会维稳等因素考虑，地方政府参与破产工作、解决上述难题的积极性不高。即使偶有例外，也多是个案协调，而且由于公权力强大，政府更多的是以行政管理者的身份主导破产进程，这本身就与破产工作市场化、法治化的发展方向不一致。

四是破产法律人才短缺。 徒法不足以自行！没有人，再好的法律制度也是空中楼阁。东北地区破产审判人员短缺，兼具理论和实务经验的高水平破产法官凤毛麟角。绝大部分中基层法院没有设立破产审判庭，甚至没有专门从事破产审判的人员，有的高院连破产合议庭也难以组建。破产管理人、破产研究人员的状况与法院类似。在破产专业人员匮乏的情况下，破产法的有效实施难上加难。

推动东北地区破产法有效实施的对策

一是加强破产法治宣传，消除社会误解，重塑破产形象。 思想是行动的先导，认识是实践的指南。东北地区破产工作有待加强，认识上存在误区是一个重要原因。因此，加强破产法的宣传普及，开启一场破产启蒙运动，十分必要，绝非空谈。我们举办长白破产法论坛，就是为了弘扬破产法治精神，传播破产法治理念！针对东北地区的实际，我认为破产法律制度的传播要抓好两个“注重”。 一要注重以案释法。单纯的宣传灌输，效果未必明显。一个典型破产案例的引领示范作用，可能比一打普通稿件影响更广泛。二要注重以点带面。在东北老工业基地推动破产法的实施普及，绝不可能一夜之间春风化雨，短期之内全面改观。在当前人力物力有限的情况下，普遍撒网，全面出击，可能事倍功半。从点上突破，以点带面，逐步打开局面，是更为现实可行的途径。这就要求人民法院能够紧紧抓住那些政府关切、影响深远的破产案件，利用有利契机，加强与政府沟通协调，带动长效机制建立。案件审理过程中，受理法院要集中力量，由院领导甚至一把手亲自抓，确保取得最佳效果，通过个案妥善处理，改变政府认识，改变民众理念。上级法院应加强对典型破产案例的宣传推广，通过召开现场会、组织经验交流等方式深度发掘，广泛宣传，使个案审理能够带动本地区破产工作的有效开展。

第二，加强与政府的协调联动，着力解决影响破产法实施的职工安置问题。 与江浙等沿海地区破产企业主要以中小型民营企业为主、职工安置压力不大存在差异，东北地区国企比重大，职工多，安置难。出于维稳和职工安置考虑，一些地方政府对破产心存疑虑，消极对待甚至直接干涉法院受理破产案件，这是影响东北地区破产法实施的主要外部羁绊，必须想办法加以解决。破产企业职工安置确实是一个难题，但并非无解。东北国企多，利弊相伴。国企特别是大型国企，技术工人多，人员素质高。随着我国逐步进入老龄社会，人口红利逐渐消失，这些专业技术人员在劳动力市场上需求不断，只是往往由于信息不对称，不了解外面的用工情况，才难以另谋出路。因此，对破产企业的职工应区别对待，分类施策，不能笼统认为一概都难安置而踟蹰不前。对于年富力强的技术工人，政府劳动就业部门应帮助对外推介联络，助力他们再就业；对于缺乏专业技术能力但仍然具有劳动能力的职工，应当组织专业技能培训，提高重返市场的能力；对于年龄偏大，不具备再就业条件的职工，可以借鉴国企改制时的工龄买断等方式加以安置。对重整企业，可以采取留用一批、培训一批、安置一批的处理方式予以解决。总之，对于影响东北地区破产法实施，甚至是整个国有企业改革的职工安置问题，各地政府部门和人民法院不应消极回避，畏难退缩，错失改革良机；在当前中央高度重视、大力支持的政策指引下，应主动作为，积极谋划，不断拓宽职工安置的渠道和方式，为市场主体顺利退出和经济高质量发展扫清障碍。

第三，加强破产专业人员的培养，为破产法的有效实施提供人才保障。 东北地区全面振兴、全方位振兴的目标已定。8月26日中央财经委员会第5次会议进一步要求东北地区主动调整经济结构，加快国有企业改革和政府职能转变，实现全面振兴。据此，随着东北地区经济结构的积极调整和供给侧改革的推进，现有低效落后产能将逐步退出市场，破产审判任务会日益繁重。为适应新形势、新要求，东北地区各级法院，特别是国企数量较多、改革任务重的地区的法院，应当加快破产专业人员培养，及时调整审判力量配置，完善破产组织机构，以便应对即将到来的挑战。在管理人的选任上，要以更开阔的视野，更宽广的胸怀，破除地方保护主义，完善竞争选任、跨区域选任和联合管理人机制，通过优胜劣汰，促进本地管理人能力的提升。要加强管理人自治组织建设，具备条件的地区应尽快成立管理人协会，以适应管理人自我管理、自我约束、自我完善的发展趋势。

东北地区破产法实施的现状虽然并不乐观，但发展潜力巨大，从业人员机遇多，提升空间广泛。只要我们群策群力，携手共进，勇于担当，开拓进取，就一定会促进破产法在东北地区有效实施，开创东北地区破产工作的新局面。谢谢！

（本文通过录音整理，未经作者审阅）

王富博:破产法实施的东北困局及对策

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