【实务】破产企业档案处置的困境与对策

本文来源：《档案学研究》2021年第5期，转载自微信公众号“中国破产法论坛”

本文作者：

陈科林，中国人民大学法学院博士研究生；

郭若涵系中国人民大学信息资源管理学院博士研究生

破产企业档案处置的困境与对策

[摘要] 企业因破产清算程序终结而注销主体资格后，其在正常经营管理及破产程序中形成的档案面临处置困境，突出表现为相关主体档案意识薄弱、档案流向混乱以及档案处置费用不足等三个问题。既有地方性处置规则及行业标准虽已对档案处置的相关问题有所规制，但尚未达到规范化、体系化的要求。对此，人民法院与政府部门应当积极作为，构建常态化、规范化的合作机制，通过设立破产费用援助基金等方式保障档案得以有效处置，而破产管理人则应提高履职水平，避免档案流向无序。此外，破产企业须积极配合档案工作，立法应进一步明确破产企业的档案责任。

[关键词] 破产企业档案；档案意识；档案流向；破产费用援助基金

结合企业破产实践，破产企业档案处置包括企业进入破产程序时及破产程序终结后的档案保管、移交及利用等方面的活动。近年来，随着企业破产的案件数量不断增加，各类型破产企业所产生的档案数量也在成倍增加，当前针对破产企业档案处置的规范模式弊端渐显，既表现为宏观层面上缺乏有效处置体系，也涉及到微观层面上的权责归属、保管存放、档案流向以及开发利用等问题。具体而言，破产企业档案的处置主要存在以下三方面问题：

第二，档案归属不明，流向混乱。破产企业档案的归属和流向问题须区分国有破产企业和民营破产企业。国有破产企业具有特殊性，国有破产企业档案原则上属于国家财产，在处置上应当严格遵循国家的相关法律和政策，不具有任意性。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（档发字〔1998〕6号）（以下简称《国有企业档案处置办法》）第三章专门规定了国有企业档案的归属和流向问题，明确了暂无去处的档案须移交企业主管部门或所在地国家档案馆。但是，《国有企业档案处置办法》只是对变动前的档案处置进行规定，未明确变动后的档案管理及所有权问题，[7]国有破产企业档案归属与流向的核心问题是所需资金严重短缺。对此，《国有企业档案处置办法》第十一条规定国有破产企业的档案处置费用由破产费用支出，但这不过是档案行政管理部门一厢情愿的事情，因为国有破产企业所剩破产费用根本无力解决该问题。[8]另外，《最高人民法院〈关于审理企业破产案件若干问题的规定〉》（法释〔2002〕23号）（以下简称《企业破产案件规定》）第九十九条前半段也对国有企业档案的流向略有规定。[9]需要说明的是，虽然该规定并未明确指出仅适用于国有破产企业，但一般只有国有破产企业才有明确的上级主管机关，所以，对于国有破产企业的账册、文书等资料，可由清算组移交国有企业的上级主管机关保存。在民营破产企业方面，现行法律法规或司法解释对民营破产企业档案的流向问题鲜有规定，《企业破产案件规定》第九十九条后半段虽规定“无上级主管机关的，由破产企业的开办人或者股东保存”，但在实践中，股东一般拒绝接收破产企业档案，只能将企业档案滞留于管理人处。[10]因此，难免会出现民营破产企业档案被损毁或灭失的问题。

总体上，形成上述破产企业档案处置困境的关键原因可归结为规范层面的缺失，特别是根据破产企业特殊性所形成的统一处置规则的缺失。同时，相较于国有破产企业，民营破产企业的档案处置问题更为突出。因为国有破产企业档案的处置尚有国家层面的相关文件予以规范，如国家档案局出台的《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》（2019），要求提高国有企业档案工作意识，完善国有企业档案工作体制机制，做好国有企业资产与产权变动中的档案管理。[13]据此，档案机构等部门可作为国有破产企业档案处置的最后保障。而对于民营破产企业档案处置而言，其在统一性的规范层面上几乎空白，惟在破产审判工作逐步推进的背景下，地方上对于破产企业档案的处置问题作出了积极探索，形成了地方性的处置规则，帮助化解民营破产企业档案的处置困境。因此，本文认为，有必要对这些规则模式进行类型化梳理，为构建统一的处置规则奠定基础。

2.1 破产企业档案保管费用的处理模式

2.1.1 援助资金模式

2.1.2 免收模式

结合上述，援助资金模式与免收模式可作如下对比：

破产企业档案的流向问题需区分两种情形讨论，一是参照适用《中华人民共和国公司法》第一百八十六条第二款规定，将破产企业档案移交至企业股东等有关人员保存，但实践中破产企业股东主动请求接收企业档案的情形并不常见。二是在股东不愿意接收档案的情况下，破产企业档案的流向可大致划分为三种模式，即档案馆模式、档案资源管理中心模式以及市场化模式，下文将逐一探讨该三种模式。

档案馆模式是指，管理人通过人民法院与档案行政管理部门的协调机制将破产企业档案交由档案馆保管存放的模式。“档案馆是集中管理特定范围档案的专门机构，其基本的社会功能是通过管理档案这一特殊信息资源，记忆并服务社会发展。”[14]档案馆模式是较为常见的实践模式，尤其是“无产可破”或破产费用不足的破产企业，如果破产企业所在地具有府院联动机制，则一般会将破产企业档案移交至地方档案馆。如浙江台州出台的《台州市优化营商环境办理破产便利化行动方案》（台改办发〔2019〕20号）规定，破产企业档案由同级档案馆依法做好处置工作。根据档案馆的定义及其功能作用，将破产企业档案移交至档案馆有利于实现统一化管理，结合档案馆供给社会服务的功能，档案馆模式有利于促进开发、利用破产企业档案资源。但是，档案馆模式的缺陷也是显而易见的，地方档案馆容量有限，无法承载当地有移交需要的所有破产企业档案。

档案资源管理中心模式的典型是“苏州模式”，其前身是“工投模式”。“‘工投模式’是指在产权制度改革过程中，由市政府授权经营管理市属工业系统国有（集体）资产而专门成立的工业投资发展有限公司，为了管理所属工业系统各国有企业改制后应当属于国家的全部企业档案，而专门成立的改制企业档案资源管理中心。”[15]“工投模式”的形成主要是为了调整档案管理体制、化解地方档案馆容量不足以及改变档案管理方式。而“苏州模式”则是“在产权制度改革大背景下，苏州市档案行政管理部门坚持以科学发展观为指导，以开放式创新为理念，在‘工投模式’的基础上，对全市改制企业档案资源进行集中统一管理，建立苏州市工商档案管理中心，构建具有苏州特色的改制企业档案资源整合的大档案格局。‘苏州模式’的实体形式就是苏州市工商档案管理中心”[16]。在苏州地区，苏州地方档案馆与苏州市工商档案管理中心在档案保管方面是并行的两个档案管理场所，《苏州市档案条例》第十七条分别明确了前述两个档案保管场所应保管的档案资料类型。

市场化模式是指，在破产费用有所保障的前提下，管理人将破产企业档案移交给档案中介服务机构，并由档案中介服务机构作为档案信息资源市场配置的行为主体，[17]这是档案社会化服务的具体体现。[18]有学者提出，“从档案企业数量上看，2000年末时全国注册档案企业只有56家，到2005年末时新增134家，到2010年末新增200家，2015年末新增342家，而2016年和2017年仅仅2年间就又新增323家。”[19]这说明档案服务的市场需求在逐渐增加，档案中介机构已然成为档案的另一重要存储保管场所。根据《档案法》第二十四条第一款的规定，管理人在实践中可以通过委托档案中介服务机构的方式解决档案去向的问题。广东深圳、浙江等地也明文规定中介机构可以依法为当事人提供相应服务。例如，《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》（深圳市人大会公告第四十八号）第九条规定了依法设立的档案中介机构可以从事的档案业务类型，《浙江省社会中介机构管理办法》（浙江省人民政府令第135号）第十三条第一款也规定中介机构可以依法从事活动，并受法律保护。

结合上述，档案馆模式、档案资源管理中心模式与市场化模式可作如下对比：

破产企业档案的开发利用是档案处置的重要环节，但在企业破产的情形下容易被忽视。有学者提出，档案利用的形式丰富、方式多样，包括档案阅览、咨询服务、编辑出版联合目录、制作交互式多媒体光盘、网上自助查询、信息交流、宣传报道等，另外，在现代化互联网信息技术的支撑下，档案开发利用的空间更为广阔。[22]《档案服务外包工作规范第3部分：档案管理咨询服务》也明确了档案管理咨询服务的内容，包括档案工作体系设计服务、档案管理方案设计服务、档案信息开发利用方案设计服务、档案信息化方案设计服务、档案服务外包项目方案设计服务、档案科研服务、档案工作用房建设咨询服务、档案工作评估服务、档案培训服务以及其他服务，为破产企业档案的开发利用提供了方向及内容指引。

第一，人民法院是破产程序的主导者，其在破产企业档案处置上应当承担鼓励、促进府院联动机制的形成，以及帮助培养管理人、破产企业等主体的档案意识等义务。人民法院作为破产审判机关，其司法权的范围有限，不能涵盖企业破产工作的所有事务范围，而破产企业档案处置在不涉及财产分配的情况下属于一般的行政管理事务，法院所拥有的司法资源对此并无妥当的处理手段和方式。但是，这并非意味着法院在破产企业档案处置上只能处于消极被动的地位，相反，法院应当充分发挥司法能动性，主动调动司法力量帮助解决档案处置问题。诚如专家所言，“中国特色社会主义司法应当是主动型司法，人民法院要积极主动地开展调查研究，增强工作前瞻性，善于从司法活动中发现经济社会发展中的问题，及时提出司法建议，及时完善司法政策……能动司法对于实现办案法律效果与社会效果有机统一具有重要意义”[23]。法院应首先培养和提高法院工作人员的档案意识，如参加高校或研究机构组织的档案培训课程等。法院在案件审理过程中发现破产企业档案有处置需求的，或者经管理人汇报后认为破产企业档案应得到有效处置的，应当主动、及时与地方政府进行沟通，尤其是在“无产可破”的案件中，破产企业档案处置需要政府部门设立破产费用援助基金加以解决。同时，法院在选任管理人时应注意吸纳档案工作人员，以缓解档案工作人员不能及时介入企业破产工作的问题。另外，在债务人企业申请破产的场合，法院在立案受理时应当向债务人企业释明档案保管的重要性及必要性，可以考虑在案件受理通知书上附破产企业档案管理、保护的告知书。

另外，在应对破产企业档案处置的问题上，政府除了要承担上述职责外，还应当积极与法院沟通，为法院的破产审判工作提供辅助和补充。[25]政府部门应针对特殊“无产可破”的破产企业构建援助机制，加强府院联动机制建设，如设立破产费用援助基金，并以援助基金管理的规范化使其成为常态化的处理机制。

第四，在破产企业方面，其在管理人接管企业前应当妥善保管企业档案资料，防止他人偷盗、损毁档案，这是档案处置的基础性义务。可以说，破产企业对档案工作的重视程度及其档案保管水平决定了档案资料的完整性程度。破产企业的原管理人员是档案保管的义务主体，尽管《企业破产法》第十五条第一款第（一）项规定企业原管理人员应当妥善保管其占有和管理的企业档案资料，但在法律责任条款上却没有专门规定原管理人员违反档案保管义务时应当承担的责任。而《会计法》等相关法律对原管理人员未妥善保管会计资料的行为虽然配置了行政罚款的责任形式，但从制度实践情况来看效果并不明显。因此，从立法完善的角度来看，应当在《企业破产法》中增设规定，明确债务人因违反档案保管义务而导致档案损毁灭失时的法律责任。具体而言，可以考虑将原管理人员的档案保管义务塑造成复合责任型义务，针对原管理人员违反义务所侵害的不同法益配置不同的责任形式，目的是让原管理人员的不法行为触发不同形式的责任追究机制。一是司法处罚责任，因原管理人员未妥善保管企业档案资料，导致破产案件审理难度增加，阻碍破产程序开展的后果，法院可据此对原管理人员处以罚款；二是民事赔偿责任，原管理人员未保管企业档案资料的行为可能会导致企业无法进行破产清算，侵害债权人的债权受偿利益，因此，债权人可以向原管理人员主张相应的损害赔偿责任；三是降低职业资质等级、吊销职业资格证书等行政责任，《企业破产法》第十五条第二款规定，原管理人员可以包括财务管理人员及其他经营管理人员，而财务管理人员及其他经营管理人员往往具备一定的职业资质，其在企业破产时未妥善保管档案资料的行为在一定程度上已经违背职业操守，相关部门可以根据情节对原管理人员施以资格罚，以增强责任激励。此外，破产企业具有积极配合法院、政府部门以及管理人完成档案处置的义务。例如，破产企业配合管理人完成档案的收集及整理工作、对于管理人的调查询问应如实回应等。

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