人民司法 | 个人破产制度先行先试中的实践示范与体系构建

作者：曹启选?景晓晶?叶浪花

作者单位：广东省深圳市中级人民法院

2020年8月26日，广东省深圳市人大审议通过了全国首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称个破条例）。2021年3月1日，个破条例正式施行，深圳法院在全国开启了真正意义的个人破产审判工作，深圳成为个人破产制度改革的第一试验田。自改革试点工作开展以来，深圳法院稳步推进个破条例落地，经过1年多的实践，陆续审结重整、和解、清算、委托和解首案，实现了个人破产制度全面激活适用，为个人破产制度的确立和运行积累了宝贵经验。

个人破产制度的建立涉及经济、法律、行政、社会等各个领域，大量规则制度需要调整衔接，不仅对经济社会运行产生深远影响，在实施适应、制度落差、文化兼容等方面还会存在多重风险挑战。本文以深圳市中级人民法院1年来的个人破产改革实践为研究样本，分析个破条例实施的困难与挑战，剖析运行对策和风险防控需求，为构建国家立法、完善破产办理体系提供实践经验与思考。

一、数据样本：个破条例实施情况分析

自个破条例实施以来，截至2022年2月28日，深圳中院收到个人破产申请1031件，每月平均收到申请85件；“深破茧”综合应用系统小程序和网页累计访问量324206人次，日均访问量逾888人次。

（一）债务人数字画像

1.性别与年龄

在1031件破产申请样本中，债务人提交申请1000件，其中男性债务人686名，女性债务人314名,男性与女性债务人的性别比例为7:3。债务人年纪最小的24岁，年纪最大的76岁，集中在30、40年龄段的最多，达783人，占申请比例76%，平均年龄约40岁。

2.负债原因

根据申请人自主申报，有创业失败或者经营不善经历的破产申请593件，占比57.5%，但其中生活负债超过总负债一半的有119件（统计时将总负债中生活负债超过50%的纳入主要破产原因为生活负债）；纯因生活负债而提起的破产申请221件，占21.4%；因投机、侵权、诈骗、赌博行为而负债的破产申请176件，占17.1%；以自己名义为他人借款或者担保等原因负债的破产申请41件，占4%。所以，从统计来看，债务人负债的首要原因为生产经营（46.0%），次要原因为生活消费（33.0%）。

3.债务规模

申请人申报的债务规模，最小约1.8万元，最大约16亿元，债务人负债中位数为91.31万元。负债100万以下546人，占全部申请数53.0%；负债100万元至500万元371人，占36.0%；负债500万元至1000万元46人，占4.5%；负债1000万元以上68人，占6.6%，其中8人负债过亿，主要因为公司经营承担连带担保责任。

4.职业状况

在1031份申请中，860名债务人申报了收入情况，其中569人有固定工作，占已申报收入债务人的66.1%，兼职工作的134人。月工资收入最高为105000元，月最低收入为300元，月平均工资为8674元，工资中位数为15568元；申报无业151人，领取失业救济金6人；其余271名申请人未申报职业状况。

5.偿债能力

根据申请人自主申报，16.4%的申请人填报财产总额为0；资产总额0~10万元的申请人占59.3%；资产总额10~50万元的申请人占11.2%；资产总额50~100万元的申请人占3%；资产100万元以上的申请人占10.2%。

根据债务人在申请中申报的财产和债务数额，以0.0~0.0001、 0.0001~0.005、0.005~0.1、0.1~0.2、0.2~0.5、0.5~1、>1共8个区间统计债务人的资产/负债情况，资产负债比为0的债务人有188位，资产大于负债的债务人18位，资产负债比为0.5%~10%的债务人占比最高，达399位。

综合上述数据，可以分析得出个人破产债务人画像：76%的申请人处于30至50岁的青壮年时期，80%的负债原因是生产经营和生活消费，53%的申请人负债在100万元以下，59%的申请人资产在10万元以下，55%有固定工作和收入。个人破产债务人整体呈现出主体为有工作能力或者一定资产、能够从银行获得授信但是遭遇了财务失败、处于债务危机的社会主流人群。

（二）程序类型选择偏好

1.申请人选择的程序类型

从申请的程序类型来看，在个破条例实施首月法院收到的260件个人破产申请中，申请清算235宗、重整17宗、和解8宗。在个破条例实施1周年内收到的1031件个人破产申请中，申请清算789宗、申请重整175宗、申请和解67宗。

由此可见，清算程序是绝大多数申请人的首选。个破条例实施首月，90%的申请人都选择清算。这一偏好在个破条例实施1年后有所下降，破产清算的申请数从90.4%下降为76.5%，重整与和解的申请数较前期显著上升，分别从6.5%上升为17%、从3.1%上升为6.5%。

2.法院审查受理的程序类型

截至2022年2月28日，深圳中院共启动破产申请审查74宗，受理个人破产申请25宗。在法院立案审查的74宗申请中，破产清算申请19宗，占立案审查案件数的25.7%；重整申请44宗，占59.4%；和解申请11宗，占14.9%。在法院裁定受理的31宗案件中，破产清算程序6宗，占比19.3%；重整程序20宗，占比64.5%；和解程序5宗，占比16.1%。所以，无论是在破产申请审查阶段，还是在裁定受理启动程序阶段，重整都是法院优先适用的程序。

从程序类型的适用偏好来看，申请人和法院之间形成了明显的沙漏型错位，76.5%的申请人希望启动破产清算程序，但法院受理的清算案件仅占19.3%；只有17%的申请人申请重整，而法院受理的重整案件占比达64.5%。和解案件的反差相对较小，6.5%的申请人申请和解，法院受理和解案件占比为16.1%。

二、实施检视：地方试点个人破产制度的困境与微中观层面对策

自深圳个破条例实施以来，个人破产司法需求真实旺盛，但社会公众对于滥用个人破产制度逃废债的担忧一直存在，国家立法者、决策者也始终保持着高度关注，希望能够实现救济诚信债务人和反破产欺诈的平衡。深圳在个人破产制度试点中探索的解决方案，为此提供了宝贵的实践经验和样本参考。

（一）个人破产制度实施的主要问题分析

从深圳1年多的实践来看，无论是回应个人债务纾困的现实需求，还是满足社会对反破产欺诈的规制保障，个人破产制度的实施都需要解决诸多问题。

1.债务人对破产制度的认知不足

法院审查债务人是否具备破产原因时，申请人提交的申请资料尤其财务信息，是非常重要的判断依据。而实践中出于主客观原由，申请人提交的资料往往不齐全，加大了破产原因审查难度，1年来有181名申请人经过补正、辅导仍然达不到法定要求。

客观上，我国没有强制自然人建立财务管理制度，对于资产变动、债务形成没有习惯留存完整记录，破产时也难以准确全面提供个人及其家庭的资产负债情况以及佐证材料。主观上，自然人缺乏财务管理和法律知识，对法定的申报要求理解存在偏差，比如，很多申请人认识错误，申报不准确、漏项，认为记不清楚的就不申报、数额较小的债务无需申报、父母资助购买的车房无需申报等。同时也普遍存在侥幸心理，例如对外地财产、农村自建房、亲友借款等自然人借贷等选择性不予申报；有些申请人存在投机心理，针对立法支持创业者重生的理念，在破产原因陈述中夸大创业经历和负债，实际上主要负债仍由生活消费引起等。 

2.不同破产程序的匹配和适用

法院经过对近千名个人债务人的申请面谈、审查听证以及审理实践，充分了解债务人的决策驱动后发现，绝大多数债务人申请破产时，普遍迫于债务的压力，只是初浅了解个人破产制度，直接选择了最为耳熟的破产清算，而对重整、和解提供的债务纾缓方案、破产程序诚信申报和破产欺诈的法定责任、失权与复权对个人以及家庭生活的影响、免责考察期的监管措施等法律后果，缺乏审慎评估和综合考虑。

所以，在个破条例实施初期，清算程序申请比例高达90%。经法院电话沟通、面谈辅导、听证调查等释明工作后，大约200余申请人主动撤回申请或选择变更程序。通过持续的普法宣传和个案指引，一年后直接申请破产清算的比例下降至79%，但仍然是绝大多数申请人的选择。

清算程序中，债务人除豁免财产以外的所有财产经变价分配后，对于剩余未偿还的债务，只要债务人提出免责申请并满足免责的法定条件，无论债权人是否同意，都可以达到免除清偿责任的效果。基于清算程序的免责效果，债务人纷纷选择清算程序以期获得直接免责的救济。如何细化明确个人破产程序的准入标准，如何引导债务人选择匹配适当的程序，是贯穿于案件审理全过程的问题。

3.金融债务处理问题

从债务人申报来看，金融债务是申报最多、最希望获得减免的债务。在1031份申请中，已申报的债务主要包括信用卡借款、小额平台借贷、银行经营贷等贷款、民间借贷等，其中，涉信用卡借款约占已申报的78.3%，是债务人最想要免除的债务；88%的债务人有金融机构债权人，最多的1名债务人有30家金融机构债权人。另一方面，对于这些占比极高的金融债务尤其是信用卡借款，法院也了解到，有相当多的债务人非常希望获得暂缓催债、暂停计息的喘息空间后继续偿债，具备明显偿债能力和偿债意愿。

从金融机构债权人的角度来看，内外配套制度的缺失导致其难以回应债务人的诉求。从内部配套来看，目前地方金融机构受制于金融监管要求和总行的考核管理体系，缺乏个人债务清理的配套政策和相应免责权限，难以对个人债务进行弹性灵活的展期、减免或豁免谈判。从外部配套来看，个破条例虽然规定了委托和解以及和解确认制度，但并未明确个人债务庭外和解机制如何建立。如果受立法支持的个人债务庭外和解机制缺失，即使债务人有较强的和解动力，也无法与众多金融机构债权人开展全面、有效集体协商，只能通过个人破产程序来启动，将推高个人债务纠纷化解的社会成本。

所以，金融消费债务的处理需要妥善解决两个问题：一是对于偿债意愿强烈但不希望进入破产程序的债务人，如何构建制度平台，允许其诚实、有效、低成本地与金融债权人开展协商谈判，满足其债务纾困需求。二是如何督促现有金融监管和业务规则对接个人破产制度，为金融机构债权人积极参与个人债务整理扫清制度障碍，确保金融机构债权人充分参与程序、主张权利。

4.制度落差问题

从深圳实践来看，目前个人破产制度实施还面临3层主要的制度落差： 

第一，立法效力的地域性落差。个人破产司法需求非常旺盛，现代经济活动的跨时空和地域性决定了个人债务人关涉的法律关系和主体遍布全国，但特区立法的地域性与破产程序全面进行债权清理、财产归集、债务免责等要求不尽匹配，为避免与现行国家立法冲突，产生极高的协调成本，司法实践中适当限制了受案范围，但也影响了试点成效。

第二，部门协同的机制性落差。债务人资产负债的高效核实以及对债务人行为的监督是个人破产制度的实施重点，需要政府、法院等职能部门协同配合，但在保障个人破产制度实施的信用配套、信息公开等数字化建设方面，当前尚未解决数据孤岛和初级数据共享问题。依托现有信用数据配套，法院难以高效、准确地认定个人债务人资产负债以及诚信情况，仍然主要依赖管理人逐案调查，耗时长、成本高。

第三，法律责任规范的体系性落差。完善反破产欺诈机制是推进破产制度改革的重要共识，但在现有法律责任体系中，个人破产欺诈的刑事、行政责任追究存在制度空白。对于虚假破产或者存在欺诈行为的个人债务人，由于行政监管、刑事责任等法律监督机制尚未健全，无法对虚假破产和滥用破产程序等行为形成有力震慑。

（二）司法裁判的微观层面对策

从深圳司法实践来看，个人破产实施遇到的困难，在于个人破产是新生制度，与社会经济民生等因素紧密关联。法院在审理案件时，必须立足国情、社情、民意和个案特点，以人民为中心，灵活适用法律规定，树立裁判规则，在每一个案件中解决制度试点中的困难问题。

1.面谈辅导的司法服务

面对个人破产申请资料不全、申报不实、数量激增等难题，法院创新面谈辅导机制，由破产法官对申请人进行一对一面谈辅导，具体了解债务人的破产原因和申报情况，释明个人以及家庭财产申报、破产信息公开等重点事项，确保其知晓对奢侈消费、过度投机和赌博负债等不得免责，释明虚假破产、破产欺诈的法律责任，让债务人清晰了解个人破产完整程序、获得救济的成本以及法律后果。

面谈后，对于材料齐备、当事人申请意向明确的破产申请，法院组成合议庭对债务人的破产原因和经过、债务情况等开展听证调查，同时征求债权人意见。个破条例实施1年间，法院审核申请材料1031份，经审核或者补正后不通过的264份，材料待补正的132份，法官先后面谈辅导申请516人次，其中，释法说理后撤回和退回申请的达到150份，基本实现申请的初步筛查分流。通过面谈辅导和听证审查，法院逐步确立了破产原因审查规则，明确了程序启动条件，也为破产事务管理署顺利承接咨询辅导职能、建立申请前辅导机制积累了宝贵经验。

2.重整优先的司法引导

由于立法时缺乏实证支持，个破条例没有直接为个人破产清算、重整、和解3个程序设定不同的准入条件，但是在司法实践中，法院一直坚持发挥破产制度的拯救功能，在审查标准和程序准入上，体现出鲜明的重整和解优先的司法政策导向。根据债务人、债权人、社会公众的接受度，逐步探索引导仍具有偿债能力的债务人通过重整、和解实现债务纾缓，支持清偿能力丧失或者难以恢复的债务人通过清算减免债务，既能够保障债务人获得救济，又能够提升债权人的清偿率和社会接受度。

1年以来，申请重整、和解的债务人比例从首月的10%上升至1年后的23.4%，增加了1倍多。深圳破产法庭在2022年5月17日发布的《加强个人破产申请以及审查工作的实施意见》第9条进一步明确，申请个人破产清算的债务人，应当符合丧失清偿能力且清偿能力不可恢复的条件。这一过程，反映出司法实践引导取得的切实效果，也反映出个人破产司法认知不断深入细化。

3.程序准入的司法探索

个破条例以促进诚信债务人经济再生为立法目的。在个人破产制度实施的语境中，“诚实而不幸”是法院判断债务人是否能够获得破产救济的通俗概括：诚实对应的是法定的诚实守信原则，是贯穿破产程序始终对债务人的前提要求；不幸对应的是法定的破产原因，是债务人在生产生活中发生不能清偿债务的客观事实及理由。在案件审理中，法院通过形式审查和实质审查，对债务人是否诚实而不幸予以考量认定。

第一，债务人是否如实申报和如实陈述。法院审查申请资料，要求申请人提交申请材料必须完整，真实地说明其破产原因及经过，如实申报财产及债务，如实回应债权人质询，并且接受法院、管理人和破产管理署的监督。

第二，债务人是否具备破产原因。个破条例第二条规定，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，符合申请条件。立法将生产经营、生活消费引起的不能清偿债务均纳入债务人的破产原因，法院在实践中进一步细化。在程序准入审查环节，一般不赋予申请人过高的证明责任，不要求区分经营负债与消费负债，但是，如债务人陈述其主要负债来自生产经营，但面谈或者听证中自认或者有明显的证据证明其存在不合理的消费，法院则会要求债务人提交相关证据证明。

第三，债务人的偿债意愿和能力。个人破产制度为不同能力和情形的债务人提供了多样的债务纾缓途径，但并不是一律直接免除债务，也不允许债务人通过个人破产逃避本应能偿还的债务。在破产程序中，法院要评估债务人过往的偿债行为、偿债意愿和偿债能力，无论是重整、和解还是破产清算程序，个破条例都要求债务人在未来一段时间内持续偿还债务。对于具备偿债能力但不愿意还款的债务人，存在侥幸心理的，法院限制适用并释明引导至重整、和解；存在躺平、赖账心态的，以违反诚信原则排除适用。 

第四，加强债权人和公众监督。债权人尤其是金融债权人通过债务人的消费行为，可以掌握债务人的部分信息，通过债权人的监督，可以及时发现债务人是否存在高消费、转移财产等行为，因此债权人的监督能够有效帮助法院审查债务人状况、评估信用。同时，公众监督在重整计划执行期和免责考察期间也将对债务人的监督发挥重要作用。

第五，其他特殊、存争议的因素考量。在个人破产制度试点阶段，个人破产的各类需求是同时爆发的。法院重点将精力放在具有普遍意义、对债务人救济有共识的个人破产案件开展审理，尽快明确司法规则；对主要债务因赌博、刑事犯罪、侵权行为、投机行为、奢侈消费等原因引起的案件，无论是学理实践还是程序运用都存在一定争议，法院应缓则缓，态度更为审慎严格。 

4.典型案例审理特点

梁某个人破产重整案的主要特点在于，债务人是仍具有稳定收入的工薪阶层，具有积极的偿债意愿和一定的偿债能力，通过重整程序，全体债权人通过了债务人在一定时限内的偿债计划，债务人获得了止息分期清偿债务的纾缓。

呼某个人破产清算案的主要特点在于，债务人已经通过出卖唯一住房等方式尽力偿还债务，基本丧失清偿债务能力，经清算程序，仅保留保障呼某本人及其所抚养人基本生活的赡养费、抚养费、基本生活费等必要生活支出，其余财产均用于偿还债务。自宣告债务人破产之日起3年为免除债务人未清偿债务的考察期限，考察期届满，债务人可以依照个破条例的规定申请免除其未清偿的债务。

张某个人破产和解案的主要特点在于，破产程序中，债务人通过积极申报财产、配合调查、列席债权人会议、争取债权人谅解支持，债权人在破产程序中充分了解了债务人的还款历史、财产状况、偿债能力后，同意和解协议草案，不再追索剩余债务，既体现了个人破产制度对债务人的保障救济，也为债权人减省了无意义追偿的成本。

魏某个人破产委托和解案的特点在于，债务人具有积极的还款意愿和一定的还款能力，希望通过破产程序争取债权人谅解支持，在综合评估和解可行性的基础上，法院委托深圳市破产事务管理署组织和解，最终债务人和全体债权人在管理署主持下达成了和解协议，由法院予以裁定认可。和解协议执行完毕后，债务人可以向法院申请免除其未清偿债务。

不予受理李某个人破产申请案中，李某与其前妻均为离婚前夫妻共同债务的债务人，双方资产足以覆盖全部债务。离婚后，李某用信用卡套现的方式归还上述本应由夫妻共同承担的债务本息，导致债务负担沉重申请破产清算。法院审理后认为，李某对财产变动经过不能作出合理解释，且离婚时约定夫妻共同债务由一方承担，并以个人名义过度举债归还夫妻共同债务，而后针对新债申请个人破产清算的情形，导致法院无法认定其本人是否存在破产原因，故依法裁定不予受理其破产清算申请。

通过典型案例的微观剖析，可以看到法院在个人破产制度实施过程中，正在逐步明晰启动重整、和解、破产清算程序以及不予受理的梯度审查标准，加强“多重整和解，少破产清算”的司法政策引导，确保诚实、不幸、已经积极并尽力清偿债务的债务人才能进入破产程序获得制度救济。

（三）破产办理体系的中观层面对策

受各种历史因素影响，企业破产法确定由法院行使破产管理人的监督管理权，将法院的个案监督拓展为日常事务监督管理，集破产审判权和破产事务管理权于一体，造成法院廉政风险点多、破产程序效率不高、职能部门推诿破产事务、管理人发展缓慢等弊端。在多年企业破产实践之上，深圳充分吸收国际经验，依托个人破产试点改革，以破产案件审判权与破产事务管理权的分离为引线，率先建立法院裁判、政府监管、管理人执行、公众监督“四位一体”的破产办理体系。

1.补齐缺位：建立专门破产事务管理机构

专门的破产事务行政管理机构承担重要的破产事务监管职能，也是法院与政府间办理破产的协作桥梁。国际上破产制度成熟的国家和地区均设立了专业破产事务管理机构，我国一直没有设立专门破产管理机构。为健全办理破产体系架构的职能角色，深圳法院以个破条例实施为契机，推动政府成立破产事务管理部门。个破条例第六条规定，破产事务管理部门是人民政府确定的工作部门或者机构；第一百五十五条、第一百五十六条规定破产事务管理机构的职责职能，主要负责个人破产管理人管理、实施破产信息登记和信息公开制度、提供破产事务咨询和援助服务、建立健全政府部门办理个人破产事务的协调机制等工作。

2021年3月1日，经深圳市委编委批准同意，全国首个破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署正式挂牌成立，承担破产事务行政管理职能；同年12月，深圳市政府成立首个个人破产事务办理领导工作小组。深圳市破产事务管理署先后出台个人破产信息公开等多项制度文件，通过来访接待、电话咨询等方式提供咨询辅导500多人次。2022年6月1日，在前期探索基础上，深圳市破产事务管理署正式启动个人破产申请人的申请前辅导机制，已经面谈辅导5批26人次，成为将个人破产改革推向纵深的重要基石。

2.清晰定位：完善“四位一体”破产办理格局

专门破产事务管理机构的设立，为破产审判权和破产事务行政管理权的分置提供了载体。深圳个人破产改革一方面分离破产审判和破产事务管理，重塑破产程序中各职能角色的定位，即法院负责破产审判，破产事务管理机构负责破产事务监管，管理人在个案中负责具体事务和程序推进，公众通过破产信息公开制度实现广泛监督；另一方面由破产管理机构从政府一端牵头府院联动机制，衔接破产审判与事务管理，在破产程序中引入政府纾困资源和配套机制，联合相关部门完善巩固、协调处理金融信贷、工资垫付、税收减免等破产衍生事务，负责监管个人破产人免责、失权与复权、信用限制与修复、管理人履职等破产后进程，为自然人提供一体化破产事务服务。随着法院裁判、政府监管、管理人执行、公众监督模式的落地完善，现有破产办理体系持续向集约化、专业化、现代化转型，将为个人破产制度改革稳步推进以及进一步完善企业破产办理体系积累实践经验。

3.保障要位：建立全国首个破产信息公开制度

公众监督是四位体系中不可或缺的一角。为保障程序参与主体和公众知情权，2021年8月18日，深圳中院、深圳市市场监督管理局、深圳市破产事务管理署联合印发《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》，建立了全国首个破产信息公开制度，覆盖企业和个人等破产主体，加强信用约束，全流程监督破产信息公开。一方面，通过破产信息共享公示建立破产信用承诺制度、信用核查机制、破产限制事项登记，加强对破产企业相关人员的信用约束；另一方面，推动形成以市场主体信用为重点的破产信用公开、以破产案件为核心的司法公开、以债务人为中心的破产事务公开，建立起贯穿破产风险发生（前），破产案件审理、事务管理（中），破产信息修复（后）全流程的破产信息公开与监督机制。破产信息联动公开公示机制完整覆盖了企业和个人，推动在破产信息共享与公示、信用更新修复等方面形成常态化、高效率协同机制，多渠道、全方位、多角度公示破产企业和自然人的破产信息和破产状态，畅通公众破产程序监督渠道。

三、经验启发：我国个人破产制度实施在宏观层面的路径建议

完整、高效、现代化的破产办理体系，是破产法律得以实施的根本依托，是破产立法达成目标的成败所系。深圳积极探索破产案件审理与破产事务管理分离、完善“四位一体”办理破产体系的实践，全面涵盖了法院、政府职能部门、当事人、管理人和公众等破产程序参与者。

（一）前端扩容：庭外辅导和纠纷化解机制

从深圳实践来看，如果缺乏对当事人申请辅导、庭外债务协商与和解等前置程序，直接由法院面对申请人及终端当事人，司法权运行的中立性和被动性、司法资源本身的稀缺性，势必难以满足个人债务纠纷解决的多元化需求，必须在个人破产申请前阶段扩容庭外制度平台，引入政府职能部门、金融机构债权人等纾困主体。

1.申请前辅导与分流机制

深圳个破条例实施初始，面对上百宗直接提交到法院的不合格申请，法院采取破产法官一对一面谈辅导的方式，对申请材料及申请人破产原因等先行辅导，成功通过了申请数量大、审查难度高的种种考验。但由法官直接进行申请辅导的模式只能是过渡性暂时措施，无法成为常态化机制。

法理上，面谈辅导属于柔性、引导性的释法咨询工作，与司法裁判严格法定存在本质上的不同，与法官裁判及审判权运行的权威性也不相兼容。面谈辅导中，需要向申请人灵活提供多方面多层次的建议，衡量比较各种方案以及可能性，与司法审判结果指向的唯一性直接冲突。而由法官面谈辅导的申请进入申请审查程序，一旦法院审查后不予受理，当事人会认为先前法官判断有误，容易引发冲突。

程序上，由法官组织申请前面谈辅导，不自觉地带入司法审查的视角，使本应属于破产申请审查的工作提前，可能混淆破产申请审查程序与申请前辅导机制，导致破产申请审查程序空置。

实践中，每位申请人面谈时长在15分钟至60分钟不等，遇到破产跨度时间长、财产债务复杂、夫妻共同破产、个人企业财务混同等问题，耗时更长，长期由法官承担面谈辅导角色，司法资源难以负荷。

笔者建议立法上明确申请前辅导的法定前置机制，将面谈辅导作为独立环节，赋权专门破产事务管理行政机构全面负责。首先，个人破产制度相关的咨询、法律辅导和释法属于公共法律服务范畴，系破产办理中的保障类事项。从职能定位来说，破产事务管理行政机构也是负责申请辅导和咨询工作的最佳选择，既有利于申请前辅导咨询工作常态化、规范化开展，又能依托破产事务管理行政机构搭建兼具权威性和灵活性的庭外和解平台；其次，通过破产事务管理行政机构在破产申请前充分释法，引导申请人全面认识破产程序及其法律后果，既能压实申请人的诚信义务，从源头开始防范破产欺诈，也能为破产事务管理行政机构履行破产监管职责奠定基础。

在面谈辅导过程中，破产管理机构主要了解申请人的意向和目的，按照当事人实际情况和立法规定的适用情形，匹配适宜解决方案初步予以分流；指导申请人按照法定的破产申请材料要求和清单开展准备工作，便利当事人对比填报、准备有效证明材料。①对不符合法定条件要求的申请人，直接建议其撤回申请或分流退回处理；②初步判断符合形式要件要求，但债务人与债权人有和解意向或和解可能的，优先分流至庭外和解程序；③初步判断符合形式要件要求，向申请人充分释明破产程序以及法律后果、责任义务，辅导支持将其申请提交法院立案审查。

值得注意的是，受制于破产审判权与破产事务管理权的职能界定划分，破产事务管理机构作为行政机构，主要是履行法定的咨询辅导职能，进一步推动建立庭外债务整理和多元化解机制，但是判断其是否具备破产原因、是否存在依法不予受理的情形，则属于法院破产申请审查中实质审查的范围，应当清楚界分，不能在面谈辅导中进行实质审查。除明显不符合个破条例法定要求的情形外，避免对当事人作出结论性判断。

2.庭外债务纠纷多元化解机制

许多国家、地区在立法上均规定了庭外前置程序，要求债务人在启动破产程序前强制参加一定的庭外程序。德国有庭外债务清理协商程序，美国有接受强制性咨询的程序前要求，我国台湾地区亦有关于债务整理、调解的前置程序，英国则有债务纾缓程序作为庭外的法定救济程序。

深圳个破条例虽然在和解章节规定能够承认庭外和解达成的协议，但是条例本身没有直接规定庭外和解程序，还需要进一步探索，尤其是回应此前提到的金融债务处理的两个紧迫问题：一是对于偿债意愿强烈但不希望进入破产程序的债务人，如何从制度供给上满足其债务纾困需求；二是在庭外处置的过程中，如何保障金融机构等主要债权人的利益。

笔者建议，除建立以破产事务管理机构为主体的庭外和解机制外，还应当建立以银行金融机构或者专业调解组织为主体的债务协商多元纠纷化解机制。庭外和解机制应当兼顾债务协商和信息整理，一方面搭建平台，支持债务人与众多债权人开展平等协商，达成新的债务偿还协议，实现债务纾缓；另一方面通过债务人、债权人所提供的债务人资产、债务和征信的一手数据，充分发挥金融债权人的监督作用，有效核查债务人破产原因、出具债务人情况说明，即使债务人案件最终进入司法程序，也能为快速推进打下基础。实际操作方面，可以参考伦敦或者我国台湾地区相关规则，由持有最大无担保债权的银行或者银行业协会牵头组织协商，专人对接个人债务人，提前整理债务人的债务和财产信息。债务协商方案应当为债务人提供一定的喘息空间，而债务人应当接受银行可能提出的对其经济活动或消费行为的限制或监管，最终达成书面的和解协议或债务偿还方案。不成功的，也能为启动破产司法程序提供全面的基础信息。

（二）准入把控：破产原因认定和庭内重整前置

与企业破产类似，个人破产程序设计亦是“一阶三门”的格局，破产程序为程序启动的门槛，即所谓阶，重整、和解与破产清算是具体程序，为债务整理的门。个人破产免责的程序准入把控包含两层门槛：一是台阶准入标准，二是各小门适用规则。

个人破产程序准入问题之所以备受关注，是因为相较于企业破产，个人破产制度不仅具有概括清理债务的功能，即规范债务人在程序中的财产处置、变价和分配行为，实现债务人财产价值最大化和债权债务的有序公平清偿；同时，个人破产制度还具有免责功能，即符合条件的债务人经过法定的程序之后依法予以免责。破产免责是国家对债务人施予的特别救济，某种意义上债权人的利益让渡与债务人获得的免责是相对立的。未进入破产的庭外阶段，债权人意思自治程度是最高的；从进入破产程序后的庭内3种程序类型来看，由高到低，分别为和解程序、重整程序、破产清算程序。在个人破产程序中，一方面债务人期待获得债务纾缓、减免，得到个人破产免责功能的保护救济；另一方面，最大限度收回合法债权是债权人的核心利益诉求，因此，能否准入破产程序、进入程序后适用何种程序类型，体现了破产制度兼顾债务人与债权人的利益博弈和权衡考虑。

1.准入台阶：破产原因认定

破产原因是指导致破产程序发生的原因，即认定债务人丧失清偿能力、得以提出破产申请,法院据以启动破产程序的法律事实，债务人是否存在破产原因是确认当事人能否提出破产申请、法院是否受理破产案件的事实依据。破产原因本质是债务人丧失清偿能力，其既是启动破产程序的条件，又是破产程序致力于纾解的问题，具备双重属性。

根据个破条例第二条，判断债务人是否具备破产原因涉及3个要素：一是债务人是否具备主体资格；二是债务人是否因生产经营或生活消费负债；三是债务人是否丧失清偿债务能力或资产不足以清偿全部债务。其中，是否将生活消费负债纳入个人破产债务清理的范围，是当前个人破产立法的重要争议之一。深圳个破条例将因生活消费导致的破产直接纳入了适用范畴，比国家层面试图先推动解决个人为企业提供担保之债、分步完成自然人破产制度的计划更进一步。

从深圳实践出发，笔者建议国家立法应当将生产经营、生活消费导致的破产都纳入个人破产范畴，理由如下：

第一，从破产制度需求来看，随着信贷市场不断扩大，我国居民信用消费已经颇具规模，消费贷款余额逐年攀升。自2015年起，中国人民币消费贷款余额长期占据人民币贷款余额两成以上比例；2021年中国人民币消费贷款余额达54.88万亿元，较2020年同比增长10.73%。消费贷款的增加一方面促进了消费增长，是内循环的重要支持，另一方面也导致无法控制消费欲望的个人债务人陷入财务困境，数量不断增多且影响面广。从深圳来看，生活消费借贷已成为个人破产的第二大原因，占全部申请的1/3，所以消费者破产属于当前时代个人债务整理的重要部分，应当纳入适用范围。

第二，从市场经济活动来看，很难明确区分同一自然人债务人的生产经营和生活消费负债。由于消费信贷融资的便利性，绝大多数中小微企业及个体经营者均以消费贷款、小额贷款作为资金来源或者周转补充，开支上也常常与其生活消费高度混同。由于自然人债务人基本没有财务制度，在破产程序中区分经营负债和消费负债几乎不可能且成本极高，只有将生活消费负债一体纳入个人破产法的适用范围，才能公平高效、低成本地解决这部分市场主体的债务问题。

第三，从比较法实践来看，即使是最初采用商人破产主义的英国、美国、日本等国家，随着现代信用经济的全方位发展，为解决信用金融无序扩张带来的自然人债务问题，几经变革，最终也演变为全面适用于自然人主体的一般破产主义。

总之，如果不将消费负债纳入个人破产的清理范围，在经济下行时期或全球金融危机来袭之时，将无法公平、高效地解决个人和家庭的高负债问题，也将直接影响自然人作为市场主体最小单元和最终基石的活力，进而影响到整个经济体的市场信心和恢复能力。因此，只有将消费者破产纳入个人破产法适用范围，才能达到破产制度鼓励经济重生的立法目的。

2.小门规则：庭内重整强制适用

个人破产制度的强制免责功能集中体现于破产清算程序。破产清算的债务人经过免责考察期后，可获得法定的债务免除，而债权人在清算程序中的博弈空间被压缩到最小。直接、彻底地免除偿还债务的法定责任，对债务人无疑具有极大诱惑力，与之伴随的是社会对滥用制度逃废债的担心和警惕。

在深圳实践中，确实有部分债务人具有劳动能力，也有一定收入，完全有机会通过重整或者和解程序来解决债务问题，但坚持申请个人破产清算，希望获得清算免责。如果允许其适用破产清算并免除其债务，显然违背了个人破产制度的初衷。所以，深圳法院在破产程序的准入上严格把握，重点审查债务人是否已经尽力还债，是否在重整计划、和解协议或者清算方案中体现尽力偿债的意愿，以及对仍具有偿债能力的债务人排除破产清算程序的适用，引导通过重整与和解程序纾缓债务，这也是个人破产实践对诚信原则的具体发展。

法院对重整程序的优先适用，不仅是回应社会关注、稳步推进改革的做法，更是基于个人破产制度的内在要求。在企业破产中，法人清偿债务以其全部财产为限，且因破产清算的终结而丧失主体资格，所以不存在破产免责的问题。与之相比，个人破产的最大特点在于自然人生命的延续性和债务人未来财产收益的可能性。这也决定着无论是立法还是司法，都不能由自然人债务人随意选择清算免责，而必须根据债务人的财产及收入情况，设置不同程序的准入条件，在保障债务人基本生活前提下，促使债务人在力所能及的范围内清偿债务。 

在破产制度体系中，重整与和解程序侧重于个人债务纾缓，要求债务人通过在规定时间内履行清偿计划、重整计划等方式有限度清偿债务后获得免责，即再建型破产；清算程序侧重于对债务人破产财产的彻底清算和即时分配，从而获得免责，即分配型破产。相比而言，再建型破产不仅能激励债务人尽力偿债，更能合理保护债权人的权益，故此，个人破产制度应当以重整程序承载预防破产和实现财务再建功能，以破产分配承载终极压力。

从比较法经验来看，各国都在逐步加强对再建型破产程序的利用。如英国的个人破产程序中，个人自愿安排是具有个人重整性质的程序，涵盖了银行和建房互助协会贷款、信用卡债务、个人借款、商店赊购卡、预售购物产生的债务、税收债务、欠缴的电费和燃气费等多种债务类型。美国2005年修改破产法时，一个重要意图就是要让更多的个人破产适用第13章个人重整程序，实践中每年成千上万的第13章申请被提交，数十亿美元根据第13章计划被支付。

笔者建议我国在设计个人破产制度时，应当在庭内前置重整或和解程序。对符合破产原因的个人破产申请，如果债务人有固定或未来可预见收入，明确必须先经过一次和解或者重整程序的债务整理后，才能申请破产清算。这样既有利于要求债务人尽力偿债，鼓励其与债权人就债务纾缓达成新的方案，也有利于在程序中查明债务人的财产、债务情况，排除破产欺诈行为，为破产清算的最终适用清除障碍。

（三）职能赋权：破产事务管理体制配套

完整、高效、现代化的破产办理体系，是对一国商事制度和营商环境的最终检验。破产制度实施涉及立法、司法、行政多系统，不仅要求法院作为司法机构进行审理裁判，还涉及一系列与政府职责有关的办理破产衍生问题，所以破产制度的顺畅运转与功能发挥，必须要相关部门机构相互配合、形成合力。

1.分离破产事务管理职能

在当前企业破产制度框架下，由法院兼任办理破产事务的监督管理职能。法院除了依法行使破产审判权外，还实际承担指导、管理和监督管理人，牵头推进各机构部门办理破产等行政职能，同时也负责推动破产改革、教育债权人债务人、促进公众观念转型等政策性任务。这些性质不同、内容不同的多头权力或职责，均由法院作为机构以及破产法官作为个案承办人承担，破产审判权与破产事务管理权混合运行，导致多重突出问题，如对法院中立地位的质疑、破产程序的效率低下，以及政府破产事务管理职能的分散和缺位等。

在个人破产程序中，这个问题会更加凸显。个人重整计划执行期间和免责考察期间通常长达3至5年，如果仅由破产管理人承担监管职责，会造成非常大的寻租空间；如果继续由法院指导，不仅监管职能行使超越权限，司法资源也严重不足。因此，必须从法院剥离破产事务办理和破产监督职能，由专门的行政机构对破产管理人、破产债务人和程序参与人进行监督管理，才能有效防止滥用破产程序和破产欺诈。

2.设置破产管理机构

目前，破产制度相对成熟的国家和地区均设立了专业破产管理机构，负责破产办理事宜。深圳借鉴国际先进经验，以个人破产改革为契机，成立了全国首个破产事务管理署，承担破产事务行政管理职能，是我国破产制度上的重大改革。依托破产事务管理署的机构设置，深圳分离破产管理行政权，建立起法院审判、政府管理、行业自律、公众监督的“四位一体”现代破产办理模式。

笔者认为，全国立法有必要统筹考虑破产事务管理机构的设置，明确破产管理机构职能，实现破产审判权和破产事务管理权的分离与衔接，尤其应当明确政府是承担破产事务管理职能的主体，赋权专门机构协调运用各种法律、经济和政策工具，参与拯救处于债务危机的个人和企业，协助剥离和处置不良资产，维系提升其生存能力和经营价值，推动市场主体和要素依法实现市场化再配置。在设定该法定机构职能时，除了一般的监督管理、服务保障职能，还应当重点考虑反破产欺诈的职能设计。针对破产中欺诈行为多发、时间链条长、隐蔽性强等特点，英、美等多个国家都赋予破产事务管理部门专门的刑事调查权和检控权，确保破产救济制度不被滥用。

（四）数治赋能：信用信息基础设施保障协同

个人破产制度实施依赖于政府、银行等部门单位协同的信用配套、信息公开数字化集成平台，解决数据孤岛和初级数据共享问题，让法院在案件审查中，能够依托集成数据对债务人的财产、债务状况作出高效、准确的认定，实现破产办理降成本、提速度和增效能。

1.个人征信制度

我国个人信用体系建设、支付电子化等制度建设已经取得长足进步，部分领域甚至已达到世界领先水平。我国建成了世界上规模最大的征信系统，基本上为每一个在我国域内有信用活动的企业和个人都建立了统一信用档案。截至2019年4月底，我国征信系统累计收录9.93亿自然人、2730.4万户企业和其他组织的有关信息。但是从个人破产的实践和需求出发，现有信用基础设施仍存在以下问题：一是个人征信数据库尚未向司法机构开放，法院系统性获取债务人身份、财务以及信用信息难度高，信息整合程度、深度不足；二是债务人信息比对审查缺乏权威支持，法院、管理人疲于对信息进行逐条筛选和真实性审查，拖累个人破产程序进程；三是债务人信用监管评价机制尚未形成，当前信用基础设施不能长期、有效采集并监测债务人行为，对于免责考察期以及破产人的信用监管、评价和修复尚处于空白。

所以，必须进一步在国家层面推动信用基础设施兼容个人破产制度需求。一方面，合理允许法院系统调用个人债务人的金融、征信和身份信息，高效比对、查明个人债务人及其家庭的资产债务状况，提高破产程序效能；另一方面，完善自然人债务人数据库，将债务人识别信息导入个人信用、信用重建、信用评级，加速建设个人债务人征信的评价、修复制度，实现破产制度鼓励债务人经济重生的功能，恢复自然人主体的市场活力。

2.信用信息公开

深圳个破改革试点构建的“四位一体”破产办理体系，由法院牵头强化破产信息公开公示，市场监督管理部门、破产事务管理部门共同参与，确保债权人以及社会公众加强破产监督。

笔者建议全面整合企业和个人的破产信息、信用信息，建立深度多向共享公开机制，以府院联动全面推进破产信息登记与公开工作，确保企业和个人破产状态高效、实时、精准公示。一是以顶层设计为契机，深入构建破产信息登记与公开制度，加强企业和个人破产信息公开的规则制度供给，进一步打通信息归集渠道，提升信息共享集约化水平，全面提升破产办理的透明度和公信力，增强社会公众对破产制度的理解和认同。二是加强信用信息数据对接共享，加快个人破产案件办理系统、企业破产案件办理系统与其他信息化平台的数据对接，确保破产信息共享公示及时、有效，定期更新共享信息清单，严格把握公开范围，确保实现破产信息一经登记多平台实时公开的联动效果。三是全面构建破产信用修复机制，根据破产企业和个人信用再生需求，推动征信和金融机构进一步细化信用修复的条件、范围和协作方式，增强破产信用修复的可操作性，并在破产后金融信用修复、税务信用修复等方面持续发力，进一步推动社会信用体系建设完善。

（五）风险防控：反破产欺诈机制

自个破条例公布实施以来，社会公众对于滥用个人破产制度逃废债的担忧一直存在，立法者也始终保持着高度关注，完善反破产欺诈机制是个人破产改革工作的重要内容。

1.个破条例实施的反欺诈机制情况

深圳个破条例及其实施着力完善反破产欺诈机制，确保法院、政府、管理人、债权人多主体各司其职，形成监督追责合力。一是完善程序中发现破产欺诈的处置方式。破产程序中，发现申请人基于不正当目的申请破产或者存在破产欺诈行为的，应当根据所处阶段分别作出不予受理或者驳回申请的处理，并追究法律责任。二是明确管理人和破产管理机构的监督管理职责。个破条例规定，破产管理机构和破产管理人在发现破产欺诈行为的时候有调查移送和报告的责任，在重整计划执行期间和破产免责考察期间对债务人负有监管职责。三是明确破产欺诈行为不予免责。个破条例规定，债务人存在破产欺诈行为，被转移的财产应予以追回，同时不得免除清偿剩余债务的责任。如果以欺诈手段获得免责，债权人发现后，可随时向法院提出撤销免责的申请，并继续向债务人追偿。四是完善破产法律责任体系。明确债务人、债务人配偶及其近亲属、债权人、利害关系人和其他第三人、管理人等的民事、行政和刑事责任，尤其是针对可能出现的串通行为予以规制。

实践中，公安检察机关对破产犯罪的移送、侦查、起诉标准未完善，而管理人和破产行政管理机构均不具备刑事调查权，破产法中犯罪线索移送机制尚未健全，无法对破产欺诈行为形成震慑。而且，由于刑法上虚假破产的相关罪名仅针对企业主体，没有纳入自然人，无法追究个人破产犯罪的刑事责任，难以有效惩戒逃废债务、破产欺诈等破产违法行为。所以当前试点阶段，考虑到立法依据缺失和公众的理解不足，在受理破产前发现债务人不如实申报、转移财产的，法院一般是作退出程序处理；受理后发现的，予以责令补正、训诫、少量罚款等处罚，尚无法直接追究个人债务人的刑事责任，惩戒整体力度较弱。

2.内控外惩的机制设想

有力打击破产欺诈是防止恶意破产逃废债务、确保破产制度行稳致远的有效制度保障。结合深圳实践经验，笔者建议从个人破产程序运行的内部防治、破产欺诈责任的外部威慑两方面共同发力，构建内控外惩的反破产欺诈机制。

就内控防治而言，在个人破产程序运行中，必须嵌入申请前面谈辅导、全面信息登记与公开的信息披露、行政机构监管与公众监督等机制，压实债务人如实陈述义务，建立主动报告为主、调查为辅的诚信审查要求，降低防范破产欺诈的总体成本。就外惩威慑而言，应当及时修改刑法，明确破产欺诈行为入罚入刑标准。一方面，建立破产欺诈行政监管体系，适当赋予破产行政管理机构调查权甚至检控权，对管理人、债务人、债权人和其他破产程序利害关系人的行政监督管理、行政调查和行政处罚权，对违反破产事务管理规定但尚未构成犯罪的不当行为追究行政责任，切实加强反破产欺诈的监管力度和责任追究力度；另一方面，加强研究破产欺诈行为入刑标准，适时调整适用相关规则，明确责任主体，及时完善破产刑事责任制度，推动破产责任法律体系的完善与发展。

四、结语

在当前国际国内形势极其复杂的情况下，由深圳一域实践而致全国的破产制度设计，笔者认为必须坚持底线思维，推动从顶层设计上建立符合国情社情的个人破产制度，才能充分发挥破产制度的救济功能，为处于债务危机的市场主体提供强有力的破产保护和经济重生机会，切实服务国家经济社会高质量发展大局；必须始终坚持以人民为中心，将多元化解债务纠纷挺在前端，建立庭外债务多元纾困机制，降低小额债务解决成本；必须有力回应人民的纾困需求，建立完善申请前面谈辅导，有效识别分流，有力衔接公共法律服务与司法程序；必须坚持改革力度与社会承受度统一，以债务纾缓为优先导向，区别重整、和解和破产清算的启动标准，司法实践中严格把握，有力防范破产欺诈行为和追究破产责任；必须坚持以系统集成思维完善配套体系，赋能政府行政职能部门，深化府院联动协作和信息共享，强化破产信息披露和公示公开，切实打通破产办理的堵点痛点，构建高效完整的现代化破产办理体系。