应急管理服务在新形势下维稳实践中的应用
作者：提瑞婷 时间：2010-07-09 阅读次数：7525 次 来自：中国清算网
感谢公安干校、感谢贾校长，给我这次机会与平台，与在座的二百多位公安干警一起探讨交流应急管理服务这一新课题。
因我一直在应急管理服务的第一线，多年来配合公安部门在应急管理中做了一些专业性的服务工作,积累了一些经验，而目前不论作为应急管理中坚力量的公安机关，还是应急管理服务的专业机构，希望通过学习与探讨，能够为新形势下的社会维稳工作积累更多好的方法，注入新的力量,促进和谐社会的共建。
一、 关于对应急管理服务的认识。
我们国家的应急管理起步晚，总的是四大事件和三大里程碑。
四大事件（2003年开始因“非典”引发公共卫生事件、2008年南方雪灾、汶川大地震等自然灾害事件、 2008“4.28” 胶济铁路事故灾难事件、拉萨3.14事件等社会安全事件）的发生，对中国的应急管理研究及机制建立提出了严峻的命题。
三大里程碑是：2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调了建立健全各种应急预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力；2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》经全国人大通过实施，将应急管理提升到前所到一个新的水平。2008年胡锦涛总书记再一次提出了“进一步加强应急管理能力建设”的要求，使应急管理成为近几年政府行政部门处理危机事件、化解危机矛盾的一项制度。
而应急管理服务至今尚未在社会中介机构开展，目前网络搜索还未涉及该概念。我们山东华信公司2008年6月根据破产清算案件的接访处理经验率先提出了应急管理服务的问题，主要针对社会转型时期在企业改制、破产、清算、重整等转轨转制中，因经营管理、职工权益、股东利益等各种原因导致信访上访事件频发，而这些事件因涉及面广、参与人多、矛盾突出、爆发集中，一旦处理不当，将直接转化升级为社会安全事件，仅靠行政部门的接访、执法部门强制执法很难奏效，需在矛盾把握、追踪预警、化解矛盾实施中引入中介机构的专业力量，使行政应急管理更具科学化、专业化。
华信公司作为山东省第一家破产清算事务的专业机构，十年的执业经验让我们体会到：所有案件在整个程序中均要对历史遗留的错综复杂的矛盾进行一次性的终结，我们的律师、劳动政策专业人员在对所有职工的劳动关系终结前均要进行梳理界定、确认职工债权，同时应对劳动争议纠纷。特别是一些案件往往有不少信访事件没有完全了解就进入的法律程序。法院、主管部门等均面临很大压力，甚至影响了案件的正常受理。因此引发了我们很多的思考：在政府应对困难企业突发事件的应急管理中，中介机构是否能在应急管理服务机构为政府的压力与风险作些分担？专业机构是否有法律地位，其服务的空间与作用的发挥是什么？与政府相关部门如何配合？
二、 关于应急管理服务在实践中的迫切性。
应急管理服务有存在的必要吗？答案是有现实的必要性与迫切性。政府部门在应急管理的同时，应树立“有所为，有所不为”理念，倡导应急管理服务机构按市场化建立，建立专业化规则，以促进专业队伍的培养发展，在实践中发挥出重要的作用。
（一）应急管理服务的法律依据
《中华人民共和国突发事件应对法》第四十条明确规定：“县级以上人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商…”确认了专业机构人员是应对突发事件的力量，从而成为其法律地位确定的依据。
应急管理服务是一项综合性很强的专业事务，突发事件的处理中涉及到劳动政策、法律、行政、企业管理等很多专业知识，需要很强的驾驭问题、解决问题的能力，在改革改制中出现的专业机构成为补充力量本身就是对目前困难企业突发事件应急管理中法律地位的认可。
（二）、应急管理服务机构存在的条件。
1、介入普遍性、发现解决复杂性的矛盾较快。
困难企业大都存在着管理简单粗放、职工诉求表达难、贫困群体心理失衡等普遍性的问题，在破产、清算程序中容易爆发，而一旦爆发，往往合理要求伴随非法行为，不明真相的职工与个别情绪急躁的人混杂在一起，情况比较复杂。如果对内部情况不十分了解，就很难把握、区分、处理。长期从事处理困难企业问题的专业机构正因为知道解决问题的方法，能抓住复杂与普通矛盾的相同与不同之处，区别不同人员，可以尽快着手解决矛盾，使问题解决在萌芽中。
2、专业性管理团队处理跟踪到位。
信访部门、公安部门等行政主管部门由于信访问题涉及很多的法律政策，不可能掌握很多企业改革改制的专业知识，与此相接的应急处理的能力有局限性，特别是问题的调查了解、处理跟踪往往受制于其他工作安排，难以专注于一项事务的连续处理，很难达到“出现一次矛盾，化解一次”的目标要求。
中介机构专业团队受托处理该业务，其劳动律师及劳动仲裁、监察的专业人员会从受托责任上就会要求自己尽快完成接访平息任务，并能将矛盾跟踪到位且保持长期预警，预防矛盾反复出现，即使出现问题也能从专业解答跟踪到位。
3、专业机构的中立性是公正处理信访的信任基础。
越级信访、上访的原因，大多是当事人对信访案件处理的不信任。实际操作中，政府部门经常是一方当事人或公有、国有部门的主管部门，在另一政府部门出面解决突发事件时，因存在利害关系，即使客观公正处理，但只要与当事人实际需求不符，也很难获取认同。此角色的尴尬定位，是越管越访的很大原因。而与政府无利害关系的专业中立机构担当此任，按市场化、法制化原则处理，即使当事人对结果不服，也能通过奠定一个信任的基础及时引入仲裁、诉讼等法律程序解决，更重要的是中立性本身就能降低缠访缠诉发生的几率。
4、“防护网”的搭建要求是降低主管部门责任风险的需要。
因突发事件的矛盾面广、尖锐，处理难度很大。而信访问责制加大了相关部门对此解决的紧迫性，几乎无一例地公安部门都要采取在短时间内强制力的实施，围追堵截与拘留罚款并用，而这种“压制”应对，不仅因违背了矛盾处理本身的持续性原则而很难奏效，反而引发了当事人的反感，加大了非访、越级上访产生的可能性，主管部门的责任风险更大。因此前置性地增加矛盾的预警、追踪，拓长延伸日常化解处理的程序方法，作为一项重要的长效机制，本身为专业机构在政府部门的应急管理中，添加了一道“防护网”，从根本上化解了目前政府部门被动应对、疲于应对的责任风险。
三、 应急管理服务的实践可行性。
华信公司作为山东省第一家专业清算的中介机构，多年来接受法院、政府部门委托，服务了206家企业的破产清算事务。本着 “为政府解忧、为企业解困、为职工解难、为社会和谐”的服务宗旨，在专业管理人的事务中，主动承担了人员安置中的劳动争议纠纷、群体矛盾解决、善后事务处理等问题。正是这些实务介入，让华信公司深刻认识到积极预防、妥善处理突发性事件和实施法律救助制度在清算、破产等困难企业矛盾处理中的迫切性、重要性，也看到了专业机构在政府应急管理系统中作用发挥的空间。2008年6月在公司内部率先成立“困难企业突发事件应急管理服务中心”， 通过采取法律、政策、调解等各种有效措施，积极预防、平息各类30人以上的群体性事件发生69起，实施矛盾化解、法律救助制度，以促进企业清算、破产、改制等程序的顺利推进，确保社会稳定，受到了政府、法院、职工、债权人等各方利益关系人的好评。
（一）职责任务
应急管理服务中心主要负责清算、破产、改制等困难企业职工的劳动关系处理、日常政策咨询，职工信访上访问题接待，预警、平息聚众围堵、静坐政府部门等公共行政场所等影响公共秩序及其他突发事件的处理服务，实行对困难职工的法律救助。
中心接受法院与司法局法律援助中心的指导与监督。
（二）组织机构
应急管理服务中心设应急指挥中心和工作机构。
应急指挥中心的组成人员：除专业中介机构还应有当地政府、当地公安机关、企业上级主管部门、企业党、工会负责人等组成。
指挥中心的职责是，对突发应急事件及时做出受理意见，组建、指挥应急管理服务队伍，按职责组织实施，向政府有关部门报告，必要时取得政府“应急办”等部门支持，实施法律救助。
指挥中心的主任为现场突发事件的最高指挥者，对整个事件的处理结果负责。根据信息预警情况进行人员调配、部门沟通，做出处理决定。指挥中心主任由公司地域负责人担任，重大事件可提报公司上一级负责人指定调派。如地域负责人特殊情况不能参加，应在第一时间指定授权一人做临时指挥。
应急管理服务中心下设信息部、劳动事务部、 回访部，具体实施应急管理服务的相关工作。
1、信息部，由公司项目经理人或劳动事务部人员组成，要求在进驻破产清算企业后，即开始了解、掌握企业人员信息，把握矛盾重点，进行职工接访，对关键矛盾、重点人员建立不同类型，不同层次的信息联络网路，及时掌握职工信访动向，发现苗头及时报告。
2、劳动事务部，由劳动政策专家或专业律师组成，主要任务是负责清算破产企业的劳动关系界定、梳理，出具劳动债权的处理意见，公示程序的把握，进行职工接访，对异议问题负责事实调查、政策研究、出具答复意见，代表管理人出庭劳动关系诉讼、仲裁等活动。
3、回访部，以会计师等人员组成，主要负责对职工劳动债权的具体数额进行核对、审查，对异议问题进行财务查询，对接访问题的处理解决进行落实监督。
（三）制度要求
应急管理服务中心体现服务的“迅速”、“有效”，建立完善以下制度，以保障服务要求，提高服务质量。
1、预警制度。加强重点矛盾点的日常监控，把握信访动向，一旦接到突发事件信息，必须在三十分钟内向指挥中心报告，并及时实施处理预案。预警级别原则分为四级，由指挥中心根据案件上访人数和激烈程度确定。五十人以上为Ⅰ级严重，三十人以上为Ⅱ级严重，十五人以上为Ⅲ级严重，十五人以下为四级一般，级别越低，严重度越高。
2、 信息收集制度。建立职工，企业、主管部门三级信息收集网络，保证信息渠道畅通，及时掌握职工上访动向，保证工作主动。
3、接访制度。公司设日常接待人员，并根据案件性质、涉及内容，指定专业人员接待，要做好接访记录。
4、及时处理制度。对一般性案件要当场给与答复，限期解决。特殊案件，集体研究处理意见五日内答复。涉及人员多案情复杂案件由公司组成专业人员研究处理，在十五日内答复，必要时征求政府有关部门的意见，确保答复质量。
5、请示汇报制度。接访人员根据案件情况请示汇报，一般案件直接由接待人答复，三人以上集体案件及时向分管负责人汇报，十五人以上案件向总指挥汇报，紧急情况及时向政府有关部门领导汇报，以便作好相互协调，做出相应对策。
6、定期回访制度。对群体事件在做出答复意见后，要积极与当事人交流沟通情况，分管人员定期进行回访，掌握当事人动向，避免案件复发。
7、法律救助制度。对特别困难企业和职工义务提供法律咨询，出具法律文书，帮扶其仲裁诉讼法律服务。对政府临时需要援助的困难企业或困难项目，及时提供援助。
8、维稳基金制度，经政府相关部门同意，从每个困难企业的划拨土地使用权等资产处理中拿出一定比例的资金设立专户，作为维稳基金，用于困难职工的临时救助，费用垫支等用途，以及时进入程序，保证程序的顺利进行。
（四）实践体会
说起应急管理服务的体会，有酸甜苦辣，也有很多教训经验值得总结。在突发事件发生后，作为处理人，应做好几个结合：
1、情、理、法相结合（简称三方法结合）。
总结目前我们的信访问题是“三三制”原因，即三分之一的信访原因是职工的诉求、情绪得不到表达，另三分之一原因是信访处理问题方式的简单粗暴。两个“三分之一”加起来就看到了现在很多部门在突发事件的解决中处理方法的局限，即处理时谈法律规定多，结合实际少，有的甚至指责当事人，接访人员在参与突发事件的处理中，急于将法律讲好、利害关系讲清，可往往一张嘴就会遭到职工的群体抵制，激起更大情绪，对事态控制反而不利，下面的工作也很难进行。
而我说，在每一次突发事件的实务处理中，其当务之急是控制局面。这也是对我们驾驭力的考验。如果在三分钟之内不能静场，五分钟之内仍然群情抵制，这场应急管理服务就是失败!
按照“先情——后理——再法”方法，以当事人群体首先快速接受我们的处理方式为目标，才能形成好的处理效果。
首先：让职工能够去听——静场（“情”上心动）；
其次：让职工用心听下去——静脑（“理”上心服）；
最后：让职工必须听进去——静心（“法”上心惧）
我们一直相信中国是个典型的人情国家，中国的企业职工大多数又是讲情讲理的。任何职工即使信访时情绪激动但仍很难拒绝人情。因此首先以“情”开场，从“情”上按住他们，才能让他们静场接受，而只有听下去的态度，才能将我们的说教工作进行下去。只要他们愿意用脑接受我们提供的途径与方法了，在我们将法律规定的后果适时提出时，他们才能冷静用心考虑，避免过激过火行为。
烟台轴瓦厂就是其中“三方法结合”应用最典型的一例。2008年3月烟台轴瓦厂发生四百多职工集体围攻莱州市政府、两次上访省政府，职工代表多次进驻北京的群体上访案，我们被莱州市委、市政府临时指定进驻。我们清楚地知道：职工七年的上访、政府派驻的四拨工作组，面对这劳动关系不清、资产界定不明、非法违规纠葛的历史遗留企业，问题解决且困难重重，时隔八年，我们要获取他们的信任岂不难上加难？！
果然第一天的进驻就被堵在室内“要说法”。面对四面八方聚集来的近200名群情激昂的部分职工，特别是站在前排鼓动的老职工的质问，我有近三分钟神情凝重的直视静场。首先从乡情上恳请职工给予我们两个月了解情况的时间，从情理上信任我们维护职工权益的目标，然后从法律责任上郑重承诺我们不能解决问题自愿接受的后果。最后盛情邀请职工走进来参与对清算工作的监督，几乎未再提及法律规定。没想到短短俩分钟的沉默后，职工代表扔下一句话：给她们两个月，先走！
正是这两个小时的接触答询，给了我们宝贵的迅速拿出解决方案的时间，此冰释了他们几年对政府的质疑与对立，即使目前仍没有解决全部问题，但其表现出的宽容心与信任度仍让我们感动，给我们很多努力工作的动力。
2、事前与事中、事后相结合（三过程的结合）
我们在突发事件处理中，将矛盾的疏导、排查、预先介入、预警放在与化解、兑现同等重要的位置来认识。我们认为：问题的事前预知、矛盾的事前梳理、方案的事前应对是做好事中、事后工作的关键。原因有二：
1、降低矛盾处理的成本。包括金钱成本、时间成本、社会成本。在很多问题爆发后再解决实际已经很难了，能否不让它爆发，分层次将大化小，将小化了？以我经验，我从不认为在一个案件中没有矛盾出现是好事，此时往往我会害怕，因为我怕酝酿更大矛盾；但事前一定要看到矛盾爆发的迹象，并在矛盾积累暴露出20%左右时切入解决，此时可减少他们的结果预期，有效堵住他们的非常要求。同时降低了处理的成本。突发事件的时间成本很高，一旦拉长处理的时间，就会加大财政的负担。而社会成本更甚，一个地域很多案件是不能爆发的、不敢爆发矛盾的，因为一旦形成连锁反应，就会上升为事件，而这往往是不敢尝试的。
2、过程要求。清算破产的法律程序很长，拉长时间消化矛盾是减少事件发生的好方法。在整个程序中，要学会运用法律手段对职工权益的保护，此同样也是对政府各部门的保护。因为政府有此权益关注及职责要求。由此我们在实务中，专设劳动政策专业人员进驻企业答疑解惑，公示权益数额就是将猜疑、焦虑、不平等情绪通过法律政策解释消化掉，为整个程序顺利推进打好基础。
华信做了206个案件，遇有60多起集体上访案件，其中的三分之二是我们进驻前发生。山东九发食用菌股份有限公司是山东省第一个上市公司重整案，省委省政府、市委市政府、省高院、市中院都非常重视。在维稳预案中，我们将1500余名职工、300000股民的接待做了应对准备，从第一天我们管理人进驻开始，就将劳动事务部的人员、桌子安在里面做日常的接待，这本身就化解了三个问题：第一个，你们关心的权益问题我们给你管；第二个，对你问题的处理，我们依法处理，接受你们的监督；第三个，你不满意，我们告知你通过什么途径维护权益。本案中虽管理人多次应对群体围攻、网络攻击情况，但正因为我们的日常接待发挥了化解、疏导、预警的作用，自始至终未发生围攻政府等突发事件，政府与法院都非常满意，现该案处于收尾阶段。
3、深厚的悲悯心、强烈的责任心、幸福的感恩心相结合（三“心”结合）
我们华信人一直自豪于我们做了一个拯救企业的事业。这些企业通过清算、破产等法律手段拯救他们的机制、拯救他们的资源，更拯救他们的员工。今天我们能仍以最大的激情孜孜以求这个事业，我们相信所有的成就都是热情的胜利，如果一个人肯于对弱势群体热心的帮助，把自己融入其中，你自然而然就会得到人家的认可。
我曾经与很多信访人交流过，他们说：哪个老百姓愿意上访？我们也不愿意上访啊。但不访你们能解决吗？你看他们什么态度作风啊？所以我想一定解决我们的问题，简单说是我们的“心”。如果我们将他们的事用心了，对立情绪与问题自然而然的慢慢就少了，所以我说我们这样专业力量的发挥，在这个过程里面它就是有可为的空间。
正在进行的烟台银河纺织案1800多人、两年多经常发生的上访围攻，我们进入后半年无一上访。刚刚结案的烟台化纤厂案500多人进入后也无发生上访。直视破产清算企业的矛盾，接受矛盾职工各方面的牢骚与谩骂，是我们华信人的第一职责。而且我们很注意方式：主席台的这种对坐，我们从来不用，也不用茶杯放在上面喝水，我们只需要走到他们中间坐下来，然后坐成圆桌似的，面对面交流，告知他们我要来解决什么样的问题，这样的事法律是怎么规定的，你们怎么办， 我给你什么样的办法，我们都是这么来解决。 他们会在第一时间，首先确认你的方式，通过你的方式认可你的人，通过你的人来解决这件事情。就是这种贴心的东西一定得有。我们最喜欢职工债权的清偿现场。大家十多年拿不到钱，我们给他们权利落实到位的时候，也是大家最开心最有成就感的时候。
为什么要有深厚的悲悯心？我们在面对这些困难企业的弱势群体时，内心要流淌出真挚的情感，自己热切才能感动他人。一企业的工会主席去世，她是职工信赖的而且一直帮扶我们处理信访事宜。我当时听了这个事情以后第一个感觉是要去看她。结果那天现场去了60多人还在不断有人过去，这些职工看到我们时，热泪盈眶。而她家属对来了很多人不知怎么办？是否按企业规矩办一个追悼会？我想这也是一个重新确立关系的最好时候，但没有人来主持。作为1973年出生的我也不知按什么风俗怎么做，怎么说？但一定让职工看到在这种特殊的时候我们尽心尽力做这种暖心的工作。我作为他们破了产的“破烂娘家”的负责人上台即席进行了送别发言。那天大家哭得很伤心，我想有送别的不舍，也有相互的感动。举这个例子我是想告诉大家在我们日常的信访工作中我们必须是动之以情、晓之以理。
四、企业、专业、政府部门的结合（三部门的结合）
不要忽视企业本身的力量，因为他们既是一切矛盾的发源地，又是矛盾的知情与化解地。而政府部门特别是我们公安部门是主导者，应该第一个减压。我们一直说破产案件的法官承担的风险太大了，承担的压力太大了，公安干警何尝不是呢？你们如果按照我们的法律，你们职责是预防和惩治犯罪，哪有这么多的社会责任和义务呢？但是社会稳定这个责任的担负，又必须靠你们承担的，所以发挥我们的专业力量来化解你们的风险、化解你们的压力，将信访工作真正成为政府和群众信息交流的平台，让我们的政府对信访和上访工作有一个真正的回归、回位。这是我们应急管理服务最大的使命。这样我们工作的意义就更大了。
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