论破产法上信息披露制度的构建与完善

王欣新 中国人民大学法学院 教授   丁燕 中国人民大学法学院

　　关键词: 破产法/信息披露/制度与规则建设

　　内容提要: 目前我国破产法上的信息披露制度，无论在制度建设还是实务操作上都存在缺失与不足。有必要通过体系化、制度化的立法路径做出制度构建，并进行一系列的规则创设与改进。立法应当适当扩大信息披露义务主体的范围，采取概括加列举的模式规定信息披露的内容范围，确定真实、准确、充分、完整的披露程度要求，引入听证会等公开质询制度，有限度地适用公开调查制度，并进一步完善信息披露义务人的法律责任制度。

　　一、问题的提出——对破产信息披露制度缺失的检讨

　　（一）实务层面的检视

　　在我国司法实践中，债务人假借破产欺诈逃债、损害债权人利益的现象十分严重，尤其是在原《企业破产法（试行）》实施期间。这种现象产生的重要原因之一，是在破产程序中缺少必要、健全的信息披露制度。新制定的我国《企业破产法》设置的破产撤销权和无效行为等制度，虽可以起到预防和规制债务人欺诈行为的效用，但其有效运行也需要依赖于信息披露制度，在信息披露制度缺失的情况下，这些制度的立法目的往往难以顺利实现。故在新制定的我国《企业破产法》实施后，欺诈逃债等损害债权人利益的案例仍时有发生。因信息披露制度不健全而发生的欺诈行为不仅存在于破产清算案件中，在重整案件中也同样存在，而且由于重整中对债权人的各种清偿率均是模拟计算产生，其可能发生欺诈的概率由于信息产生的模拟性与披露制度的不健全而被高度放大。自2007年6月1日我国《企业破产法》实施至2010年5月31日，全国共有142家公司进入重整程序，包括上市公司26家，非上市公司116家。[1]在上市公司的重整中，目前尚未出现因重整程序失败导致破产清算的案例。但是，在上市公司重整成功的背后，因信息披露制度的缺失使债权人各种权利尤其是受偿权受到侵害的社会舆论反映却不断出现。由于信息不对称的存在，债权人对重整和清算程序中的债权清偿率等无法正确评价，自然也难以有效、准确地行使表决权。同时，债务人及其股东等还可能利用信息优势在重整中继续加重债权人的实际损失。根据北京市德恒律师事务所破产重整业务团队的实证研究，上市公司破产重整的债权清偿率低，债权人利益受损，而债务人公司的股东却往往成为最大的受益者。[2]破产实践表明，信息披露制度的缺失使立法对债权人权益的各种保护制度难以顺利实现，这有违实质公平、正义原则。

　　（二）制度层面的检视——制度比较的视角

　　述及破产法上的信息披露制度，则难免要与证券法上信息披露制度的比较。信息披露是证券法中最为重要的制度之一。因为至少从理论上说，只有投资者充分掌握有关信息之后才能做出明智的投资决定，做到风险自负。[3]信息披露规则与反欺诈规则是证券法的核心，证券法规基本都是围绕信息披露和反欺诈规则展开的。证券法上的信息披露制度是旨在保护投资者的民商法特别规则，可分为证券发行的信息披露和持续性信息披露。[4]破产法上的信息披露制度旨在通过保障债权人的知情权，达到平衡保护债权人和破产债务人及利益相关者权益的立法目的。这一制度贯穿于破产法的各个程序，在重整程序中更为重要。从广义上讲，破产法上的信息披露制度主要包括公开破产制度程序（这种公开既包括破产程序从开始的公开也包括破产人是否构成破产判断上的公开）、债务人信息披露义务、破产管理人的信息披露义务等。[5]尽管破产法与证券法两者的信息披露制度性质有所不同，但是对于启动破产程序的上市公司而言，其需要同时履行证券法上和破产法上的信息披露制度，此时，二者存在交叉重合部分。

　　与相对成熟的证券信息披露制度相比，破产法上的信息披露制度尚未引起立法机关与学术界的足够重视，其无论在法律框架构建方面还是规则设计方面都存在不足。在规则设计方面的缺失，主要体现在信息披露义务主体范围、披露内容、披露程度、披露方式以及法律责任等方面。证券法对信息披露的义务主体规定得极为广泛，包括上市公司、发行人、上市公司的股东、实际控制人、收购人、上市公司的董事、监事、高级管理人员以及为信息披露事宜出具专项文件的证券服务机构及其从业人员等等。而破产法仅规定了债务人的有关人员和破产管理人两类义务主体，范围过于狭窄。在信息披露内容方面，证券法一般是以概括加列举方式规定应当披露的信息，凡是影响证券价格和投资者利益的信息均属于信息披露范围之列，而破产法规定的信息披露内容范围却十分有限。在信息披露程度方面，证券法规定应符合全面充分、真实准确、及时性、最新性等要求，而破产法对信息披露的程度没有明确规定。在信息披露方式方面，证券法规定信息披露应当采取法定方式进行，主要包括报纸刊登、通知、备案、备置等方式，除了预披露文件外，其他文件只能在证券监督管理机构或交易所审核后予以披露，且对信息披露的刊物等载体有法定要求。而破产法仅规定了通知、告知、报告和公告等方式，未规定对披露信息的审查程序，也没有规定法定的披露载体，这在制度上为债务人虚构信息、进行不实陈述、欺诈债权人留下了漏洞。在法律责任方面，违反证券法上信息披露义务的责任人要承担民事赔偿责任、行政责任和刑事责任，责任追究程序也比较完善。而违反破产法上信息披露义务的责任人仅承担诉讼强制措施上的责任，没有民事赔偿责任的规定，对于理论上存在的刑事责任，也因规定不明、标准不具体等问题而往往流于形式，缺乏可操作性和可执行性。

　　综上，破产法上信息披露制度的缺失属于制度供给的短缺，我们有必要尽快构建、完善破产法上的信息披露制度。

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