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破产重整制度的发展与完善

——专访中国人民大学破产法研究中心主任、教授王欣新

作者: 时间:2017-11-14 阅读次数:140 次 来自:人民法治网

核心提示:王欣新教授组织创办了“中国破产法论坛”及其专题研讨会、“破产法文库”等学术品牌,在推动中国破产立法和破产审判工作方面做出了积极的贡献。就破产重整制度的价值、实施状况的评价和发展趋势等问题,本刊对王欣新教授进行了专访。

 

 

  文/艾文  本刊记者/耿振善

   破产法的立法完善与司法进步,离不开学术界的理论支持和智力贡献。中国人民大学法学院教授王欣新是全国人大财经委企业破产法起草工作组成员、最高人民法院企业破产法司法解释起草组顾问、联合国贸易法委员会第五工作组(破产法)中国代表团成员,兼任中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会会长等职。王欣新教授组织创办了“中国破产法论坛”及其专题研讨会、“破产法文库”等学术品牌,在推动中国破产立法和破产审判工作方面做出了积极的贡献。就破产重整制度的价值、实施状况的评价和发展趋势等问题,本刊对王欣新教授进行了专访。

 

   记者:破产法在市场经济中具有何种重要地位,对市场经济有哪些调整作用与社会影响?

 

   王欣新:市场经济以自由竞争为基本规律。竞争的结果必然是优胜劣汰,进而推动社会发展进步。破产便是淘汰竞争失败者、使其规范退出市场的一种方式。因此,破产是市场经济发展到一定阶段必然产生的法律现象。

   破产法是保障市场经济正常运转的关键。市场经济是直接以商品交换为目的运转的经济模式。商品交换是市场经济资源配置的主要方式。在市场经济中,信用交易即钱、货交付时间分离的交易,是商品交换最重要的方式,所以信用关系的实现也就必然成为维系市场经济正常运转的关键。信用交易在当事人之间形成的借贷关系在法律上称为债。保证债务关系的正常实现,维护债权人、债务人的正当权益,便成为确立市场经济秩序的基础,这是任何一个真正的市场经济国家在法律制度上必须妥善解决的基本问题,做不到这一点,就不是真正的市场经济国家。

   破产法对市场经济的调整作用可分为直接与间接两个方面。破产法的直接调整作用,是保障决定市场经济能否正常运转的债务关系在债务人丧失清偿能力时的最终有序、公平实现,维护全体债权人和债务人的正当权益,维护社会利益与正常经济秩序,使阻塞、混乱的商品交换等经济活动重新得以顺利、有序进行。从对债权人的保障看,其要旨不仅在于满足个别债权人的利益,更不是要使债权人都获得全额清偿(这在客观上通常已不可能),而是要做到对全体债权人公平和有秩序清偿。从对债务人的保障看,不仅为其提供了免受多重讼累、一体清偿债务的机会,而且给予那些诚实但不幸经营失败的债务人在符合法定条件下,豁免其在破产程序终结后未能偿还债务的途径。破产法还可以对尚有挽救希望与挽救价值的债务人进行挽救。其他任何法律都不具有破产法的上述调整功能,也不可能取代其社会作用。

   破产法在调整债务关系的同时,对市场经济还会产生广泛的间接社会影响。它可以完善市场经济的竞争机制,促进供给侧改革,清理“僵尸企业”,利用破产的压力,促进企业改善经营管理,提高经济效益;通过破产与重整制度,优化社会资源的配置与使用,调整社会的产业与产品结构等,对市场经济的发展与完善具有重要的意义。市场竞争必然会有企业破产的事实发生,任何人包括政府无论以何种理由、方式强行维持失败者的存续,实质上必然是对优胜者的压抑,是对社会资源的浪费与劣质配置,阻碍社会的进步。我们应当积极主动地发挥破产法的社会调整作用,完善我国的市场经济法律体系。

    记者:我国的企业破产立法为何确立重整制度?重整制度的价值和优势表现在哪些方面?

  王欣新:重整作为积极挽救企业的再建型债务解决制度,在挽救债务人方面具有突出的效用,被公认为是避免企业破产最为有力的制度。重整制度将债务清偿与企业拯救两个目标紧密结合,通过对债务关系的调整,消除破产原因,避免企业破产,将债权人权利的实现建立在债务人企业与事业复兴的基础上,全面采取挽救措施,保留企业的营运价值与社会资源,并最终使债权人等各方利害关系人得到较破产清算更多的清偿等利益。通过重整程序,不仅可以维护债权人、债务人、企业出资人的正当权益,还可以防止出现企业连锁破产、职工失业以及由此引发的社会不稳定等问题,对于我国完善市场经济、建立和谐社会具有重要的现实意义,这也就是我国企业破产法创设重整制度的原因。

   重整制度与其他破产制度相比具有以下法律特点:一是重整申请时间提前、启动主体多元化。二是参与重整活动的主体多元化、重整措施多样化。三是在重整期间,担保物权行使受限。四是在重整程序中,法院可依法裁定强制批准重整程序,以避免因部分利害关系人的反对而使重整无法进行。五是在重整程序中可以由债务人自行管理财产和营业事务,可以消除债务人对重整的抵制因素,促使其在发生债务危机时尽早申请重整,以减少债权人的损失。

   此外,破产程序的启动还可以为债务人提供债权停止计息、银行融资等援助企业挽救的新债权取得共益债务的优先清偿地位、管理人对双方均未履行完毕的待履行合同可以行使选择履行权等一系列有助于企业重整成功的法律保障。

    记者:如何从理论的层面评价重整制度实施十年来的情况?

    王欣新:今年是企业破产法实施十周年。重整制度在中国实施的这十年之中,虽遇有艰难险阻,然破产法为人们日渐接受,企业成功挽救的一个个鲜活案例将重整制度的重要作用展示给大家,破产重整的理念逐步深入人心,重整制度的实施渐入正轨,取得了引人注目的成就。

  第一,破产法对企业的重整挽救功能得到了人们广泛的认可与重视,逐步扭转了破产法仅仅是倒闭清算法、是市场退出法的消极狭隘意识。在从传统计划经济转向市场经济的背景下,充斥市场经济血脉的破产法能否顺利实施首先取决于社会观念的扭转。当人们真正从内心里开始接受破产是市场经济必然存在的法律现象、破产法是市场经济必不可少的基础法律的理念时,破产法才真正具有了普遍实施的社会基础与条件。近年来,党中央与国务院愈加重视破产制度在市场经济中的重要调整作用,在多次中央会议上强调要保障破产法的市场化实施,要通过破产制度处置“僵尸企业”,规范市场退出机制,促进供给侧改革。中央的正确决策为破产法的顺利实施奠定了坚实的政治与社会基础。

  第二,在破产立法完善、健全配套制度方面取得一些实质性进展。例如最高人民法院近年来出台了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(一)》《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(二)》等司法解释;实施立案登记制,发布《关于破产案件立案受理有关问题的通知》,以解决破产案件受理难问题;建立全国企业破产重整信息网,发布《关于企业破产案件信息公开的规定(试行)》;发布《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,建立破产审判庭等专业化审判组织;继《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》对执行转破产问题作出原则性规定后,发布《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》;等等。一些国家机关和地方政府与法院也制定了许多为重整制度实施配套的措施和文件,这些文件的颁布为破产法的市场化普遍实施确立了制度性基础,同时也为重整制度的顺利实施提供了配套条件。

  第三,破产法理论的研究逐步深入,并积极地指导司法实践。破产法是一个理论与实际密切联系的领域,一方面前行的理论研究指引司法实践对法律正确的执行与创新,另一方面,丰富的司法实践素材反哺理论研究对实务问题的深入探索与突破。在由计划经济转为市场经济的我国,缺乏破产法的传统意识和理念,虽然现在已经有了企业破产法和一系列司法解释等文件,但是在基本理念和基础理论方面仍存在许多模糊认识,需要进一步相互交流、研究解决。为此,中国人民大学破产法研究中心和北京市破产法学会创设了“中国破产法论坛”及其专题研讨会,组织出版了“破产法文库”系列学术作品,以作为破产法理论与实务的研究平台,至今已成功举办了八届全国性论坛和六次破产法专题研讨会,出版了近20部破产法理论与实务界的作品。此外,随着人们对破产法的日益重视,在全国各地也纷纷举办破产法的论坛、讲座等研讨活动,全方位地促进了破产法尤其是重整制度的理论与实务研究。

  重整制度的理论研究对指导司法实践具有重要的意义。破产法特别是重整制度在我国还是新生事物,法律规定较为粗略,实践经验亦不丰富,对法律规定的正确理解执行、对法律规定不详或没有具体规定的实践情况如何正确处理,一些实践中的司法难题如何创新解决,便需要借助于破产法的理论指导,要站在遵循破产法立法目的、法律规定的本意和法律基本原则的高度基础上,本着解决问题服务社会而不是回避问题逃避责任的勇气,以积极的态度,有担当、有原则、有灵活、有创新地予以解决。能否在理论高度把握解决问题的原则,在重整实务工作中对问题的处理是大不一样的。在一些破产重整制度市场化实施较少、理论与实务研究不足的地区,当人们还在为某个法律规定或具体情况如何理解执行争论不休时,在那些市场化破产审判工作走在全国前列地区的法官和管理人看来,可能其根本就不是问题。例如,在企业破产法第70条规定下,当法院审理债权人申请对债务人进行破产清算的,其他债权人还能否向人民法院申请重整?在上市公司的重整计划中规定对出资人权益进行调整,需要申请中国证券登记结算有限责任公司办理股权的划转变更时,法院能否按照该公司的业务规则出具协助执行通知书?等等。对这些问题只要遵循重整立法本意、本着是否有利于社会、有利于各方利害关系人的原则处理。破产法的立法本意是鼓励进行企业重整挽救而不是限制重整申请的,所以当然应当允许债权人提出重整申请。法院出具协助执行通知书有利于企业重整计划执行,有利于社会和各方利害关系人,就应当及时出具。

  第四,破产重整实践取得巨大成就,重整制度获得诸多创新。随着企业重整成功的案例越来越多,重整制度实施取得的有益经验也愈加丰富。在司法实践中,借鉴各国立法与司法经验,在理论与实践结合的基础上进行的制度创新层出不穷,出售式重整、预重整、关联企业合并重整等创新,为企业重整挽救的军火库增添了大量的高效武器,破产法中的债务人自行管理等制度也得到了落实与发展,重整制度的实施取得了巨大的成就。一个个企业重整成功的案例为重整制度赢得了良好的声誉与广泛的市场,重整制度已经植根于中国,将为中国市场经济的进一步发展提供法律与制度的保障。

  记者:从现代破产制度的发展趋势看,重整制度发展中的难点问题和前沿问题表现在哪些方面?

  王欣新:自重整制度创建以来,便在司法实践中不断得到创新与完善。从我国重整制度的实施经验与发展趋势看,以下几方面的难点问题和前沿问题需要进一步研究解决。

  (一)重整计划中的债转股

  国务院2016年10月10日发布《关于市场化银行债权转股权的指导意见》,该《意见》强调要遵循法治化原则、按照市场化方式有序开展债转股,建立债转股对象企业市场化选择、价格市场化定价、资金市场化筹集、股权市场化退出等长效机制。对商业银行及其他债权的“债转股”,必须建立在自愿、共赢的基础之上,否则就可能使“债转股”变成损害债权人利益的手段,甚至成为为“僵尸企业”供血续命的又一渠道,不仅会使危机的爆发力与破坏力累积增加,而且还可能使实体企业的危机蔓延成为金融危机。

  在企业重整时不得强制债转股。在含有债转股的重整方案中,必须同时设有公正的现金偿债选择权,即债权人不同意转股时可以自愿选择对债务的合理现金清偿,而且债权人不接受债转股时的现金清偿方案必须公平合理,不允许用恶意压低清偿比例的方式逼迫债权人接受债转股,对此应设置公正的异议解决程序。债转股属于对新的权利义务的设定,而不是对原有已存在债权在破产法语境下的调整与清偿,所以必须由每个银行个别自行决定,这就是必须设置选择权的原因。

  必须明确,“债转股”中的债权人自愿原则或曰自决权利是一种法定的个体性基础权利,不受债权人会议表决中所谓少数服从多数原则的约束,不允许滥用多数人的暴力损害少数人的权益。无论是在法庭外重组中的银行业金融机构债权人委员会,还是在企业破产重整中的债权人会议,都无权以所谓少数服从多数的表决方式强迫反对的商业银行等债权人进行债转股。但在含有债转股的重整方案中附有现金偿债选择权时,因债权人已经可以自愿选择是否转股,所以是可以由债权人会议表决通过。

  不得强制债转股,还体现在对法院强制批准债转股的重整计划的限制。对未规定合理的现金偿债选择权的重整计划草案,只要有一个转股债权人反对,法院就不得批准或强制批准,任意剥夺债权人权益。任何人包括法院、地方政府都无权将银行的债权,在未经债权人个别同意的情况下强行转化成在权利实现顺位上要次一等级的股权。如果法院可以任意强制批准债转股的重整计划,那么挽救任何企业都会成为轻而易举的事情,只要强制批准将所有的债权都转为股权就行了。

  (二)出售式重整

  要理解出售式重整首先需要转换观念,纠正重整就必须要保持债务人企业继续存续的认识误区。重整制度是要挽救企业所经营的事业以及与其营业相关的社会资源,并解决衍生的社会问题,避免其因破产清算造成的各种不良社会影响,同时使债权人得到较之清算更多的清偿。只要能够达到重整目的,在法律允许范围内适用何种手段与工具,都是符合破产法立法宗旨、符合重整制度立法本意的。所以挽救企业不是必须形式主义地维持债务人企业本身的继续存续,不一定要保留其外壳,特别是当其成为不利于企业事业挽救的严重负担时。

  从各国的立法与实务情况看,重整挽救企业主要有两种模式。第一种是实践中普遍适用的传统的企业存续型重整,适用于企业的挽救价值和重要资源或资产的维持依存于企业外壳的情况,如上市公司拥有的融资外壳、企业具有的特殊经营执照、资格、资质等,以免企业被注销使相应资源随之消灭。第二种是出售式重整,即事业让与型重整,是将债务人具有活力的营业事业之全部或部分通常是主要部分连同无形资产、就业员工一并转让给他人,使之在新的企业中得以继续经营存续,而以营业转让所得对价以及企业未转让遗留财产(如有)的清算所得清偿债权人。其标志性的特点,是不保留原债务人企业外壳的存续,在事业转让之后将债务人企业清算注销,事业的重整挽救是以在原企业之外营业事业继续经营的方式进行。从另一个角度看,存续式重整主要是企业的股东转让股权,而出售式重整则是企业转让营业与资产。我们要根据企业自身的资源占有、债权债务、营业等情况以及新战略投资者的需要等,决定企业的挽救方式。

  出售式重整的采用是因为存续型重整在我国司法实践中遇到了一些难题:第一,在一些困境企业的外壳之内,营业与资产质量良莠不齐,债务与社会负担过重,债务结构过于复杂,在维持债务人企业存续的情况下寻找新的战略投资者非常困难,重整难以成功。第二,重整计划草案中模拟分配计算是否准确的争议难以解决。在存续型重整程序中一般不对企业财产清算变现,无论是债权人“在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例”,还是重整分配比例,完全是模拟计算出来的。这种模拟计算的结果就可能由于估值不准、利益冲突、技术失误等因素影响而存在不准确、不合理乃至恶意欺诈的问题,成为债权人争议的焦点问题之一,且难以解决,往往影响重整顺利进行。第三,在存续型重整中,清偿债权的财产来源除新投资者的投资外,主要还是存续企业的未来收益,这导致重整计划执行期间较长,市场风险过大,重整仍存在失败的可能性,实践中也已经出现一些重整计划不得不作重大调整的案例。第四,在重整计划执行完毕后,又有债权申报要求清偿的,依据企业破产法第92条第2款规定,债务人就不得不另外筹集资金作出额外清偿,这可能导致债务人再度陷于破产境地。与此相似的情况还有行政罚款或刑事罚金等公法债权在重整计划执行完毕后再遭追缴的问题。第五,重整计划对股东股权进行调整、无偿转让给战略投资者时,因股权上设置了质押担保或者被法院保全冻结,面临难以执行的法律障碍,导致重整计划无法实施。第六,按照目前的财税制度,债务人在重整程序中债务的减免被视为企业的所得收入,要缴纳所得税,这也使得企业重整负担重重,影响重整成功。

  出售式重整通过营业的出售与实际变现、债务人企业外壳的注销,可以更好地解决前述实践中的各种难题。在我国的破产实践中已经出现多个出售式重整成功的案例,但是具体如何规范操作,仍有待于立法对之作出实施规则。

  此外,重整制度的实施还要关注预重整、债务人自行管理、关联企业实质合并重整等前沿问题和难点问题,需要通过理论上的研究和实务中的探索,为最高人民法院制定相关司法解释或者今后修改破产法提供经验和智慧。

  记者:未来的破产法实施中,我国破产重整制度的发展和完善需要做好哪些立法和制度建设方面的工作?

  王欣新:在重整制度发展和完善中需要在立法和制度建设方面做的关键性工作,就是《2015年中央经济工作会议公报》所指出的,“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。公报之所以提出这一目标,就是因为目前完全实施市场化破产程序还存在条件不够充分的问题。目前我国已经有了基本上市场化的破产法,只要正确理解与执行破产法,对实践中遇到的法律规定不明确或没有规定的问题,以市场化的观念有担当、有创新地予以解决,并针对立法与执法中发现的问题及时修订、完善立法,立法与执法方面的问题基本可以解决。随着破产专业审判庭或专业合议庭组织的建立,破产案件审理法官工作业绩考核与激励制度的逐步健全,加之管理人与案件的分级管理、管理人名册的常态化更新、指定方式的改革,管理人协会的建立等,在破产法实施组织建设方面的工作也日见成效。

  目前“依法为实施市场化破产程序创造条件”面临的关键问题,是破产法实施的各种外部社会配套的法律与制度不完善,即实施市场化破产程序的外部社会条件不够完备。破产法在市场经济中具有重要的地位,原因之一就是因为它是具有强外部性的法律,可以对整个社会与经济产生广泛、重要的影响。企业的破产不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配等法律问题,还会产生诸如职工就业安置、社会救济、营业资源配置、非经营性资产处置、工商与税务调整、企业信用修复等一系列需要地方政府履行职责解决的社会衍生问题,破产制度的发展与改革会对整个社会产生极为深远的影响。另一方面,没有充分的外部法律与社会制度环境的支撑与保障,破产法普遍的市场化顺利实施是不可能的。在其他市场经济国家中,经过长期的发展,诸多破产衍生社会问题都已由政府通过相应的法律予以制度化、社会化的解决,如建立职工工资保障基金、破产基金,有健全的失业救济与再就业保障,在税收与企业管理等方面有与破产法相互配合衔接的制度,所以不需要对这些社会问题通过或借道破产程序解决。但目前我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善,一些与破产相关的法律和社会制度往往仅着眼于对正常经营的常态企业的调整,而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施,远远落后于现实发展的需要,其与破产法之间的生态关系处于隔离、缺失与冲突的状态,不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应,其制度缺陷反而成为破产法市场化实施的障碍。目前政府尚没有及时制定或修改相应的法律对破产衍生社会问题以法律化、制度化的方式解决,所以破产法的实施在很多地方还离不开乃至依赖于地方政府直接或间接的个案支持与服务。这种解决问题方式是具有较大不确定性社会风险的,是一种人治而非法治的非常态化方式,也是破产法至今难以完全市场化、法治化、常态化实施的原因之一,是我们在深化市场经济体制改革中必须解决的问题。

  解决这些问题的关键,是让政府有关部门端正观念,认识到解决企业破产衍生社会问题是政府的本职工作,是其应尽的法定职责,要主动承担起建立解决破产衍生社会问题常态化、规范化调整的法律与制度的责任。必须迅速及时地修改那些影响、阻碍破产法市场化实施的各项法律、各种制度,而不能放任其继续制约破产法的实施,要调动社会资源,逐步建立各项具体的配套执行制度与机制,以保障政府解决企业破产衍生社会问题职责的切实履行。

  企业破产衍生社会问题是客观存在的,解决问题的正确方法,不是将政府重新推向行政直接干预企业破产的前台,走非市场化、非法治化的政策性破产老路,包括诸如向后退缩到固化由政府清算组担任管理人模式等。因为政府在破产案件中要实现的目的,与破产法的立法目的以及法院的破产审判目的是可能存在落差的。政府关注的是其行政利益与目标,包括维护社会和谐稳定、维护地方经济、保护地方企业、维护政府财政利益等,往往并不在意债权人等破产利害关系人的利益与债务清偿的公平。在政府行政权力直接介入破产案件后,往往会影响乃至破坏破产法的市场化实施,使破产程序变成政府不当干预市场经济的渠道。所以,政府应当在破产法律程序之外发挥其社会调整作用。我们应当督促、协助政府尽快建立起完善的社会配套制度,如常态化的政府财政支持企业破产社会费用制度,建立职工工资保障基金、管理人报酬保障基金等制度,以及在工商管理、企业挽救融资制度、重整企业信用修复、破产企业税务合理调整、企业破产注销、破产企业档案保存管理等方面及时进行适应破产法市场化实施需要的改革,建立相应制度从根本上解决问题,以市场化、法治化的方式保障破产法的实施,实现中央“为实施市场化破产程序创造条件”的目标。

     (本文刊载于《人民法治》2017年11月号


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