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府院联动机制与破产案件审理

作者: 时间:2018-02-07 阅读次数:290 次 来自:人民法院报

  府院联动机制是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。要想正确地理解、适用并完善府院联动机制,就必须从破产法的市场经济属性及其市场化、法治化实施谈起。破产是任何一个以市场经济为基础(不管其有何种演变或附加属性)的社会必然会出现的现象。虽然这是不以人的意志为转移的客观规律,但这是从历史长河发展的时间维度去考察,而在某个特定的时期内,人的意志和努力却是可以影响到历史规律发挥作用的早晚、快慢、深浅和范围的。中国破产法的产生与实施便是如此。

  中国的破产法是在计划经济体制向市场经济体制成功转轨的过程中诞生的,尤其是2006年企业破产法是一个以市场经济为基础制定的法律。作为市场经济之法律,其实施必然要求市场化的实施,而市场经济乃是法治化的经济,市场化的破产也必然是法治化的破产。所以,只有做到市场化、法治化的实施,才能真正实现破产法的立法目的。

  破产法是一个社会外部性极强的实践性法律,在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外,还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题,如职工的救济安置、重整企业信用修复、涉破产的税费缴纳与工商注销登记问题等,需要进行大量的社会协调工作。这就决定了破产审判工作尤其是重大破产案件的审判工作往往离不开外部支持,尤其是地方党委与政府的支持。破产法的市场化、法治化实施,必然要受到社会环境尤其是相关社会配套法律制度等外部因素的影响与制约,同时其实施也会对市场经济与社会制度产生多方面深远的重要影响。所以破产法除具有重要的直接法律调整作用,如规范企业的市场退出机制、公平清偿债务、挽救债务人企业与事业之外,往往还承担着或被赋予了更多的社会意义与功能,如我国目前强调的深化供给侧结构性改革、优胜劣汰、处置僵尸企业、实现“三降一去一补”目标、国企改革等等。正因为如此,中央这几年特别重视破产法问题,屡发文件强调其重要意义,并促使破产法的实施出现转折性的进展。2017年12月25日,最高人民法院在深圳召开了全国法院破产审判工作会议,周强院长出席会议并发表讲话,指出加强破产审判工作,清理“僵尸企业”,对于推动高质量发展、深化供给侧结构性改革、防范化解重大风险,具有十分重要的意义。各级法院要站在我国经济发展进入新时代、我国社会主要矛盾发生变化的高度,深刻把握做好破产审判工作的重要意义,进一步统一思想、提高认识,切实增强做好破产审判工作的自觉性、主动性。

  破产法的市场化实施是以有一个较为完善的市场化社会体系为前提和基础的,即取决于其所面对的整个社会的市场化程度,市场化是一个难以割裂的社会整体性的概念。为此,2015年中央经济工作会议公报强调指出,“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。我曾发文指出,目前在中国要想完全市场化的实施破产程序还有待努力创造条件。在许多市场经济国家中,经过长期的发展,诸多破产衍生社会问题都已由通过制定相应的法律和制度予以制度化、社会化、常态化地解决,不需要再借道破产程序。而目前我国有关破产法市场化实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善,一些与破产相关的法律和制度往往仅着眼于对正常经营的常态企业的调整,而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施,其与破产法之间的生态关系处于隔离、缺失乃至冲突的状态,如税收法律、信用制度等,不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应,其制度缺陷反而成为破产法市场化实施的障碍。所以,目前要想使破产法能够逐步做到市场化、法治化实施,就离不开各级政府在解决破产衍生社会问题方面直接或间接的支持与服务。由于立法与制度的供给不足,目前这种支持主要是以“府院联动”的方式进行。这就是府院联动机制产生的社会原因,而破产法调整功能泛化产生的社会化、复杂化,也促使我们要更加重视府院联动机制在现阶段的作用与意义。

  “府院联动”作为目前司法实践中创造出的解决企业破产相关衍生社会问题的有效机制,有助于较为高效地解决实际问题,应当予以提倡。同时,我们对府院联动机制如何正确实施、向何方向发展,也要有全面、清醒的认识。

  首先,府院联动机制建立与实施的宗旨,是要完成中央“为实施市场化破产程序创造条件”的任务,是要在当前努力保障破产法的市场化、法治化实施,而不能演化成为政府不当干预破产审理的理由与渠道,不能将政府重新推回非市场化、非法治化的 “政策性破产”即计划内破产的老路。“府院联动”机制适用的目标,是使政府在破产审判之外更好地发挥其社会调整作用,最终通过建立、完善破产法社会配套法律与制度,“为实施市场化破产程序创造条件”。为此要把握好司法权与行政权各自在破产法实施中的边界。破产案件的审理是法院的职权领域,而企业破产案件处理中涉及或衍生的社会问题的解决,则是政府的职责领域。政府既不能够缺位,也不能够越位,法院更不能够让位。我们要注意,由于地位与职责的不同,法院实施破产法要实现的目标与地方政府在企业破产案件中要实现的目标之间,有时可能会存在落差,所以还要注意防范地方政府可能时时出现的不当利益冲动。

  其次,从长远看,我们不能满足于现有的府院联动机制并止步于此,在承认其具有的积极作用的同时,也要清醒看到其存在的体制性缺陷。从某种意义上讲,目前实践中的府院联动在许多方面还是更接近于人治而非法治的非制度化的个案解决方式,属于过渡性措施,依赖于人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调,能否协调解决问题则取决于人的态度而非制度,有时府院联动的建立与运行主要依靠“一把手”的重视程度,可能出现人一走茶就凉、换人就换政策的现象,具有较大的不确定性风险。所以我们必须在充分总结实践经验的基础上进一步完善府院联动机制,并使之法律化、制度化,从而最终使企业破产衍生的社会问题能够完全依靠法律与制度解决,真正建立起市场化、法治化、常态化的解决机制。例如浙江省以及温州市、绍兴市等一些地方将府院联动过程中的经验总结并制定成政府有关文件,使之可以规范地、可复制地普遍适用。府院联动机制的产生,就是因为目前没有制度化、法律化的社会问题解决渠道,所以当相关法律与制度真正健全之时,也就是府院联动机制完成其历史使命之日。为此,在府院联动机制的实施中,要逐步用制度和法律去约束人,要推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题发展转化。

  为此,要使各级政府充分重视破产法市场化、法治化实施的重要社会意义和影响,认识到解决破产衍生社会问题本来是其法定职责内的工作,要建立有解决问题实效而非仅形式上的府院联动,积极、主动地协调解决相关问题。各级政府还要在其权限范围内主动承担起可能的立法建制的责任,以解决破产衍生问题的常态化、规范化调整,例如建立保障无产可破案件破产费用与管理人报酬的破产基金、保障职工债权清偿的工资保障基金,挽救破产企业的税收优惠,重整企业信用修复等制度。各级政府还要将在破产法实施中需要中央政府和国家立法机关解决的问题积极、主动、及时地以正规渠道向上反映,使下情得以上传,并传导改革压力,督促相关机关重视并及时修改那些影响、阻碍破产法市场化实施的法律与制度,争取早日以国家法律制定与建设全国统一制度的方式彻底解决市场化实施破产程序的问题。

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