《中华人民共和国企业破产法》第19条中“保全措施应当解除”之实践反思（随笔）

编者按：破产程序可以说是对债务人全部财产进行的概括执行程序，注重对所有债权的公平受偿，具有对一般债务清偿程序的排他性。因此，人民法院受理破产申请后，对债务人财产所采取的所有保全措施均应当解除。这是《企业破产法》第19条的立法目的。

实务难点：在办理企业破产案件过程时，作为破产管理人，经常会遇到债务人部分财产因个别债权债务关系被采取保全措施的情况，可能在接管时已被保全，也有在破产程序进行中债务人的部分财产被采取了保全措施。但是在管理人按照破产法的规定行使管理人职权，即函请查封机关予以解除，以保障债权人公平受偿债务人全部财产时，查封机关并不配合或者直接不理睬破产管理人，而财产登记机关（本文指房管局）更是不认可破产管理人，受理破产案件的法院也不是查封单位，无权直接出具解除财产保全裁定。这种死循环，使得破产案件整体进展受到阻碍，陷入困境。以下几点是笔者在处理解除财产保全措施过程中所遇到的实际问题，以供大家探讨。

第一、查封机关不积极采取解除措施或对管理人的发函直接不予理睬；

管理人在接管破产企业后，便梳理了债务人财产被采取保全措施的情况，第一时间向查封机关发出了告知函，函请查封机关予以解除，但是查封机关回复：解除查封必须经过申请人申请解除保全措施，否则不会主动解除保全措施；甚至有些查封机关对管理人的发函直接不予理睬。

第二、受理破产法院无权直接出具解除保全裁定；

管理人在向采取保全措施的单位发函无果后，便向受理破产案件的法院申请协助解除，破产法院以无权直接作出解除财产保全裁定，经沟通，破产申请受理法院向采取保全措施的机关发送了协调函，但是采取保全措施的单位仍然不予解除。管理人便再次请示由受理破产案件的法院直接向财产登记机关发送解除财产保全措施的裁定，但是，破产案件受理法院以无法律规定可以直接向财产登记机关送达解除财产保全裁定为由不予出具，不过，也不是什么都没做，而是向财产登记机关出具了一份协助解除函。

第三、财产登记机关只认可查封机关；

当管理人拿着协助解除函前往财产登记机关时，得到的回复是，哪个单位查封的就由哪个单位解封，只认可作出财产保全措施的单位。

第四、涉及刑事案件的财产查封更难处理；

笔者在处理解除财产保全时，还有几十套房产涉及刑事案件的查封，在与公安机关沟通时，公安机关先是推脱解除查封不归公安管，让管理人申请法院解除查封，但是查封主体是公安机关，显然法院是无权解除的（笔者实在不理解公安机关的这种答复）；又经过几次沟通协调，公安机关又以破产企业涉及的刑事案件还有关键人物尚未归案，涉及的财产查封不能解除，就连到期应当自动解封的财产，也将会再次延期。尽管法院和当地政府都有过协调，但是一直未实现财产查封的解除。破产案件的府院联动机制，还需要在基层中予以强化，否则仍然不能达到破产案件府院联动机制产生的效能。

笔者思考：

第一、实践中，对债务人财产采取的保全措施形式、主体及程序；

保全措施形式：查封、扣押、冻结。

涉及到的主体有法院、海关、税务、公安机关等，包括了民事诉讼程序、行政处罚程序和刑事处罚程序。

第二、明确破产法第19条可解除的保全措施范围，包括民事诉讼、行政处罚、刑事处罚等一切财产保全措施；

因为我们财产登记机关及常人通常会认为刑事案件涉及刑罚，情节严重，自然形成了先刑后民的认识，但是，一旦企业进入破产程序，刑事案件受害人也将成为债权人，所有的债权人均对债务人全部财产按照破产法规定的顺序和比例进行受偿，不得对已采取保全措施的财产个别清偿。因此，所有债务人资产都应当被“释放”，纳入债务人可清偿资产，对全体债权人进行清偿。

第三、明确受理破产申请的法院可以直接作出解除财产保全裁定；

由于实施财产保全措施单位并不按照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（二）》第七条的规定予以解除或者不积极解除财产保全措施，这都严重影响破产程序的进行。

针对实施财产保全措施单位的不予配合，法律也没有任何制约规定，并且现行法律又没有明确规定破产申请受理法院可以直接解除其他单位采取保全措施的现状，我们急需找寻一条有效的解决途径，顺利高效的解除所有对债务人的财产保全措施。因此建议适当修改或增加关于债务人进入破产程序后有关财产保全措施，受理破产申请法院可以依职权解除的相关法律规定。

第四、构建财产登记机关审查、提醒机制；

提示：这一点或许很难实现，笔者尚未对此进行深入研究。

在实践中，很多财产保全措施是在破产申请受理后才实施的，这与破产法第19条立法目的是相悖的，因此，如果能在实施财产保全措施时，财产登记机关及时告知采取保全措施单位，该被保全单位已进入破产程序，建议不要再采取财产保全措施，由申请执行人向破产管理人申报债权；或者及时通知破产申请受理法院或管理人，可能会从源头上予以避免。

法条指引：

《中华人民共和国企业破产法》

第十九条 人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。

《最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（二）》

第七条 对债务人财产已采取保全措施的相关单位，在知悉人民法院已裁定受理有关债务人的破产申请后，应当依照企业破产法第十九条的规定及时解除对债务人财产的保全措施。

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